防治“小金庫”從何下手？
——以人為本，疏堵結(jié)合

文 張藝茹

防治“小金庫”從何下手？
——以人為本，疏堵結(jié)合

文 張藝茹

“小金庫”問題由來已久，在全國范圍內(nèi)也曾對其開展過多次專項治理，但仍屢禁不止，“小金庫”無法徹底根治的根本原因是防治“小金庫”的長效機制尚未建立。針對上述現(xiàn)狀，本文在深入分析“小金庫”的形成方式、存在形態(tài)和產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建防治“小金庫”長效機制的對策。

科斯的社會成本理論認為，個體、局部的謀利行動若有條件便會向他人和社會轉(zhuǎn)嫁成本，使行動者自己承擔的成本低于全社會共同承擔的成本?！靶〗饚臁敝饕怯晒矙?quán)力部門和國有及國有控股企業(yè)通過對市場主體和個人亂收費、亂罰款、亂攤派套取公共資金而形成的。根據(jù)科斯理論，“小金庫”來源于他人創(chuàng)造的社會財富，增加的是少數(shù)人和少數(shù)小團體的利益。它的存在，不僅使會計信息失真，造成了對社會公眾的傷害、市場主體經(jīng)濟活動積極性的損害、正常的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的損失，而且違背了科學發(fā)展觀的要求，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調(diào)控的能力，影響了經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，助長了“拜金主義”、“享樂主義”等不良思潮的形成，極易誘發(fā)貪污、挪用公款、行賄受賄等不法行為的發(fā)生，成為了滋生腐敗的“溫床”?！靶〗饚臁钡纳鐣杀具h遠高于“小金庫”本身，因此，積極探索構(gòu)建防治“小金庫”的長效機制勢在必行。

“與時俱進”的“小金庫”

所謂“小金庫”，是指違反法律法規(guī)和其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，應(yīng)列而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)?！靶〗饚臁眴栴}始于上世紀70年代末，在1989年和1995年開展了兩次全國范圍的大規(guī)模專項治理“小金庫”行動。雖然治理工作都取得了一定成效，但“小金庫”現(xiàn)象并未根除，成為一種難以杜絕的“小金庫”怪圈。“小金庫”為什么會屢禁不止，主要由于單位負責人和相關(guān)財會人員法制觀念淡薄，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、制度體系不健全，政策落實不到位、法律法規(guī)不健全、不完善以及監(jiān)督管理機制不健全等原因造成。

目前，“小金庫”的形成方式日益“翻新”，手段也更加隱蔽，查處難度不斷加大。事實上，“小金庫”的形成方式無外乎以下四類，即截留收入式、虛列支出式、收支相抵式和轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)回式。截留式“小金庫”即將各種收入不納入本單位法定賬冊核算，如預算外收入（或違規(guī)收費），基金收入，固定資產(chǎn)出租或變價收入，報廢資產(chǎn)殘值收入，接受捐贈、贊助取得的資金等。虛列式“小金庫”即虛構(gòu)業(yè)務(wù)把資金轉(zhuǎn)移到單位法定賬冊之外，或者用沒有真實業(yè)務(wù)背景的假發(fā)票虛列成本、套取現(xiàn)金。抵銷式“小金庫”即直接用餐費、住宿費、會議費等支出與應(yīng)當收取并納入單位法定賬冊核算的租金、承包費等收入抵銷，或直接將收入用于再投資等，在本單位沒有任何收支記載或反映。轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)回式“小金庫”即有預算分配權(quán)的單位，以分配資金名義，將資金撥付所屬單位或其他單位，但明確其中一部分只有撥入單位代管，資金仍由撥出單位使用，或者要求撥入單位將資金轉(zhuǎn)到指定地點，仍供原單位使用。

關(guān)于“小金庫”的存在形態(tài)，主要有現(xiàn)金形態(tài)，即將應(yīng)上繳的或違規(guī)收入不予入賬，直接存放于本單位保險柜內(nèi)；銀行存款形態(tài)，即將收入存放于他方銀行賬戶，通常將其掛靠于附屬單位或關(guān)聯(lián)單位，也有將其直接存放于個人名下，即公款私存；“賬外賬”形態(tài)，即對應(yīng)上繳的或違規(guī)收入建立“賬外賬”單獨保存；有價證券形態(tài)，即將收入轉(zhuǎn)換為有價證券進行存放。

構(gòu)建防治“小金庫”的長效機制

科學發(fā)展觀是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導方針，構(gòu)建防治“小金庫”的長效機制要把科學發(fā)展的理念貫徹并運用到防治實踐中去。其中，以人為本是核心，堅持疏堵結(jié)合，構(gòu)建“不必、不愿、不敢、不能”設(shè)立“小金庫”的長效機制。

加強宣傳教育，提高干部職工整體素質(zhì)

加強思想道德建設(shè)，樹立廉潔從政意識。要定期組織理論學習和廉政教育，并結(jié)合典型案例對干部職工進行警示教育，使全體人員充分認識“小金庫”問題的危害性和嚴重性；同時，也要加強法制宣傳教育，增強遵紀守法觀念?！稌嫹ā泛汀敦斦`法行為處罰處分條例》是清查治理“小金庫”的尚方寶劍，要加強學習和宣傳，定期舉辦法律法規(guī)培訓班，定期開展法律知識競賽。

再次，還要加大業(yè)務(wù)培訓力度，提高財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。要定期開展《會計制度》、《會計準則》、《會計操作規(guī)程》、《現(xiàn)金管理規(guī)定》等方面的學習培訓，做好會計人員的繼續(xù)教育，努力造就一支懂法規(guī)、精業(yè)務(wù)、講誠信、守信念的高素質(zhì)會計人員隊伍。

進一步深化財政管理體制改革，加快制度供給

圍繞財政“收支管”的目標，不斷推進精細化管理，深化部門預算、國庫集中收付和“收支兩條線”等財政改革，積極探索實施預算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，逐步推行財政綜合預算，不斷強化資金申請、分配、撥付、使用全過程的監(jiān)督，解決層層截留、雁過拔毛的問題，提高資金使用效率。

一是大幅削減收費性項目，清理罰沒性項目。規(guī)范非稅收入，將所有非稅收入納入財政預算管理之中，堅決取締制度外收入。同時，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，對預算外和非稅收入實行“收繳分離”和“票款分離”，一律采取收入直達國庫的方式收取，實現(xiàn)收費、收入和支出徹底分離，嚴禁坐收坐支、截留挪用和公款私存。

二是加強部門預算管理，實現(xiàn)財政資金的合理、優(yōu)化配置。延長預算編制時間、引入中長期預算視野、細化預算編制；建立健全預算收支中長期、短期預測機制；采用先進的技術(shù)手段，運用因素法、零基預算等方法編制預算；引入專家論證、聽證，改進預算編制程序，發(fā)揮各預算單位編制預算的積極性、主動性。積極探索實施預算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，逐步推行財政綜合預算，不斷強化資金申請、分配、撥付、使用全過程的監(jiān)督，解決層層截留、雁過拔毛的問題，提高資金使用效率。

三是深化津貼、補貼和事業(yè)單位績效工資改革，逐步擴大工資統(tǒng)一發(fā)放范圍，規(guī)范收入分配秩序。全面推行公務(wù)定點接待和公務(wù)卡結(jié)算制度。此外，嚴禁上下級單位之間互相轉(zhuǎn)移資金，嚴禁上級單位在下級單位報銷各種支出。

完善財務(wù)管理制度，規(guī)范會計核算行為

要嚴格執(zhí)行《會計法》和《內(nèi)部控制制度》，每個預算單位只允許在銀行開設(shè)基本存款、基本建設(shè)資金、社會保障繳費等專用賬戶，嚴禁亂開、私開賬戶，一個單位只允許設(shè)立一套賬，并定期向財政、審計部門報送會計報表，嚴禁設(shè)立各種形式的賬外賬。與此同時，要加強票據(jù)管理，嚴格規(guī)范票據(jù)尤其是財政性收據(jù)的領(lǐng)取、使用和核銷，嚴把票據(jù)回收審核關(guān)，嚴禁使用各種非法票據(jù)。各種非法票據(jù)不得作為記賬憑證登記入賬。

此外，還需完善現(xiàn)金收支管理制度，強化會議費、勞務(wù)費、培訓費等費用的管理，努力控制和壓縮“公務(wù)接待、公車使用、因公出國出境”的 “三公”經(jīng)費支出，進一步增強制度執(zhí)行力。

加大監(jiān)督檢查力度，使“小金庫”無處藏身

沒有監(jiān)督的權(quán)力，也就沒有了控制與約束，必然會引發(fā)腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。防范“小金庫”除了要靠系統(tǒng)內(nèi)部的廉政自律和內(nèi)部監(jiān)察，還要加強外部監(jiān)督檢查的力度。必須嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制、審計、監(jiān)察制度，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，強化職責分離，做到職責明確、程序清晰、行為規(guī)范，財務(wù)、內(nèi)審、監(jiān)察等部門應(yīng)密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動；外部，需要財政、審計、紀檢、監(jiān)察、金融等部門在各盡其責的基礎(chǔ)上，密切溝通、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立各部門之間的信息共享機制，形成監(jiān)督合力。

此外，金融機構(gòu)的監(jiān)管職責有待強化。金融機構(gòu)實行實名賬戶，構(gòu)建與其他監(jiān)督部門的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，將本單位、附屬單位、關(guān)聯(lián)單位的賬戶以及相關(guān)責任人的個人賬戶統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，實行賬戶資金的實時動態(tài)監(jiān)測，杜絕公款私存，形成治理“小金庫”的預警機制。

完善法律法規(guī)，增大私設(shè)“小金庫”的違規(guī)成本

建立健全法律法規(guī)，努力做到依法理財，是破解“小金庫”的保障。首先，要有法可依。制定專門處罰“小金庫”行為的法律法規(guī)或在現(xiàn)行的法律法規(guī)中增設(shè)專門的處罰條款，明確處罰依據(jù)。其次，要執(zhí)法必嚴。對私設(shè)“小金庫”行為重新定性，數(shù)額巨大、情節(jié)嚴重的應(yīng)將其定性為侵占公共財產(chǎn)、貪污腐敗的犯罪行為，將私設(shè)“小金庫”和“集體腐敗”納入刑律。此外，要改變重查處、不重處理，重處理事、不重處理人，重罰單位、輕罰個人，重經(jīng)濟處理、不重人事處理的傾向，加大對相關(guān)責任人特別是領(lǐng)導者的懲處力度，堅持重在預防，嚴厲查處，增加其違規(guī)成本，使“小金庫”成為無人敢碰的“高壓線”。

建立健全群眾舉報制度，充分發(fā)揮群防群治的優(yōu)勢

群眾舉報是實行社會民主監(jiān)督的重要途徑。因此，有必要建立切實可行的群眾舉報制度。一是對于舉報有功的單位和個人，應(yīng)從已收繳入庫的“小金庫”資金中拿出一定比例（如5%）的金額作為獎金給予重獎，以最大限度調(diào)動廣大群眾的積極性。二是要建立嚴密的舉報人信息保密機制。對于舉報人的個人信息要嚴格保密，嚴禁泄露，徹底打消舉報人的后顧之憂，使其敢于放心大膽揭露私設(shè)“小金庫”行為。