韓國無人島嶼綜合管理計(jì)劃探析

石 莉，桂 靜，盧效梅

（1.國家海洋信息中心 天津 300171；2.國家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012）

韓國無人島嶼綜合管理計(jì)劃探析

石 莉1，桂 靜1，盧效梅2

（1.國家海洋信息中心 天津 300171；2.國家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012）

2010年3月，韓國國土海洋部根據(jù)韓國《無人島嶼保護(hù)與管理法》的要求，發(fā)布了《無人島嶼綜合管理計(jì)劃（2010—2019）》。該計(jì)劃的出臺，一方面是韓國海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要；另一方面更是韓國與周邊國家海上劃界形勢的需要。該計(jì)劃在島嶼調(diào)查的基礎(chǔ)上確立并加強(qiáng)管理體系，對無人島嶼進(jìn)行分類型的系統(tǒng)化管理，加快無人島嶼國有化，強(qiáng)化領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼管理，建立領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼防損體系，努力擴(kuò)大海洋權(quán)益。韓國針對無人島嶼的綜合管理措施值得我們思考。

韓國；無人島嶼；領(lǐng)海基點(diǎn)；管理

韓國位于亞洲大陸東北的朝鮮半島的南部，東、南、西三面環(huán)海，面積為9.96萬km2，半島海岸線全長約1.7萬km（包括島嶼岸線）。為了更好地開發(fā)利用海洋，韓國頒布了《21世紀(jì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略》，提出了海洋發(fā)展的三大基本目標(biāo)，與此相適應(yīng)，國土海洋部（原海洋水產(chǎn)部）為推動基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提出七大推進(jìn)戰(zhàn)略。其中“創(chuàng)造有活力的、生產(chǎn)力的、個性化的海洋國土”的提出，將島嶼按不同類型進(jìn)行個性化開發(fā)［1］。為了更好地開發(fā)利用海島及其周邊海域的資源，振興國內(nèi)旅游經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對同周邊國家的海洋管轄權(quán)競爭，2010年3月，韓國國土海洋部發(fā)布了《無人島綜合管理計(jì)劃（2010—2019）》［2］，對無人島進(jìn)行系統(tǒng)的管理。

1 《無人島綜合管理計(jì)劃》出臺的背景

1.1 是韓國與周邊國家海上劃界形勢的需要

周邊國家包括我國和日本都通過立法加強(qiáng)了對包括領(lǐng)海基點(diǎn)島嶼在內(nèi)的無人島嶼的管理。（2007年4月，日本頒布《海洋基本法》。2009年12月1日，又通過了《實(shí)施海島保護(hù)管理的基本方針》。日本據(jù)此加強(qiáng)包括領(lǐng)?；c(diǎn)島嶼在內(nèi)的無人島嶼管理政策。）雖然這些島嶼保護(hù)法律涉及規(guī)范海島開發(fā)行為及保護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)等內(nèi)容，但是韓國認(rèn)為重點(diǎn)還是在于保護(hù)并擴(kuò)大國家的海洋權(quán)益。在當(dāng)前韓國面臨著與周邊國家進(jìn)行海上劃界的形勢下，作為海洋主權(quán)基礎(chǔ)的無人島的作用會增大，如不加強(qiáng)管理，韓國的海洋權(quán)益有可能受到威脅，要積極地為應(yīng)對這種可能性做好準(zhǔn)備。

1.2 是實(shí)施韓國無人島嶼管理法律的要求

2008年，韓國政府頒布了《無人島保護(hù)與管理法》，根據(jù)該法第6條，由海洋水產(chǎn)部長官負(fù)責(zé)制訂關(guān)于無人島嶼及其周邊海域保護(hù)和開發(fā)利用的10年綜合管理計(jì)劃，為了加強(qiáng)領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼的保護(hù)和管理，可以制訂和實(shí)施特別管理計(jì)劃。

1.3 是韓國海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

進(jìn)入新世紀(jì)，韓國政府制定了國家海洋戰(zhàn)略——《海洋韓國21》（Ocean Korea 21），致力于在21世紀(jì)“通過藍(lán)色革命增強(qiáng)國家海洋權(quán)利”。根據(jù)該戰(zhàn)略，將海洋旅游及海洋休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，使其成為新的增長動力，是發(fā)展以高科技為基礎(chǔ)的海洋產(chǎn)業(yè)的重中之重。有韓國專家認(rèn)為，從各方面來說，韓國都具備發(fā)展成為海洋休閑產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國的優(yōu)越條件。如果有體系地推進(jìn)這一事業(yè)的發(fā)展，在今后5年內(nèi)，韓國可以將海洋休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為高附加值產(chǎn)業(yè)，成為海洋休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家。同時，由于國民收入的增加，以及實(shí)行雙休的單位逐漸增多，對海洋休閑活動感興趣的人們逐漸增多等諸多原因，也促使對無人島的外部干涉、利用以及開發(fā)需求的增加。

1.4 有海洋調(diào)查作基礎(chǔ)

預(yù)計(jì)到2011年，韓國即可完成覆蓋了韓國所有管轄水域的基礎(chǔ)海圖。自從1994年11月《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，世界各國對海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)的爭奪加劇，紛紛宣布200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，國際社會普遍對海洋資源給予了高度重視。為了對韓國管轄海域海洋資源進(jìn)行更好地管理和利用，從1996年開始，韓國國立調(diào)查院（KHOA）即開始對韓國所有管轄海域進(jìn)行全面調(diào)查，調(diào)查項(xiàng)目包括：重力場、地磁和海底淺層剖面等。根據(jù)第一手調(diào)查資料，制作覆蓋所有韓國管轄海域的海洋基礎(chǔ)圖?；A(chǔ)圖預(yù)計(jì)2011年完成。這些基礎(chǔ)圖將成為海洋資源開發(fā)與保護(hù)的重要基礎(chǔ)資料，同時也為大陸架劃界、海洋地質(zhì)評價(jià)、尋找海洋資源提供基礎(chǔ)信息［3］。

2 《無人島綜合管理計(jì)劃》的主要內(nèi)容

《無人島嶼綜合管理計(jì)劃》主要內(nèi)容共分為4部分：①無人島嶼管理現(xiàn)狀；②無人島嶼管理思路；③分領(lǐng)域推進(jìn)計(jì)劃；④年度投資計(jì)劃及推進(jìn)日程。

該計(jì)劃回顧了韓國無人島嶼管理現(xiàn)狀，總結(jié)了有關(guān)無人島嶼管理的法律體系，提出了無人島嶼管理的必要性，明確了無人島嶼綜合管理的目標(biāo)和基本思路，制訂了分領(lǐng)域推進(jìn)計(jì)劃，包括5個方面。

2.1 無人島嶼管理基礎(chǔ)

作為無人島嶼管理的基礎(chǔ)，韓國將完善無人島嶼管理制度，促進(jìn)提前完成實(shí)況調(diào)查，建立綜合信息系統(tǒng)，加強(qiáng)管理體系建設(shè)。

2.2 分管理類型系統(tǒng)化管理

無人島嶼可分成絕對保護(hù)、準(zhǔn)保護(hù)、可利用和可開發(fā)4種類型，按照不同類型進(jìn)行系統(tǒng)化管理，對遭受破壞的島嶼分不同類型進(jìn)行修復(fù)，加快對絕對保護(hù)和準(zhǔn)保護(hù)無人島嶼內(nèi)私人土地的收購，并促進(jìn)無人島嶼的開發(fā)與利用。

2.3 領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼專項(xiàng)管理

建立領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼管理體系基礎(chǔ)，進(jìn)行實(shí)況調(diào)查并建立數(shù)據(jù)庫，建立領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼的科學(xué)管理體系，并針對變化的情況重新設(shè)立領(lǐng)海基點(diǎn)。

2.4 加強(qiáng)教育與宣傳

制訂無人島嶼公務(wù)員的教育方案，建立普通民眾的教育宣傳體系，同時，提高當(dāng)?shù)鼐用褡灾鞴芾淼哪芰?，支持開展無人島嶼政策研究及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2.5 制訂相應(yīng)的推進(jìn)日程和年度投資計(jì)劃

《無人島綜合管理計(jì)劃》制訂有明確的推進(jìn)日程，與此同時，還制訂了詳細(xì)的年度投資計(jì)劃，以保證該計(jì)劃得到有效的落實(shí)（表1和表2）。

表1 分階段推進(jìn)

表2 年度投資計(jì)劃百萬韓元

為對無人島進(jìn)行系統(tǒng)的管理，在國土海洋部的總負(fù)責(zé)之下，對相關(guān)部門明確劃分了職責(zé)：地方海洋港灣廳負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)出入許可；國立海洋調(diào)查院負(fù)責(zé)設(shè)置領(lǐng)?；c(diǎn)標(biāo)；海洋警察廳負(fù)責(zé)無人島的管制；地方自治團(tuán)體對開發(fā)計(jì)劃予以承認(rèn)或取消。

此外，根據(jù)該計(jì)劃，政府預(yù)計(jì)在2011年之前制訂出具體的管理手冊，還將對破壞無人島環(huán)境的行為實(shí)行舉報(bào)獎勵制度。

3 領(lǐng)?；c(diǎn)無人島專項(xiàng)管理計(jì)劃

韓國《無人島綜合管理計(jì)劃》中一項(xiàng)特別重要的內(nèi)容就是提出“領(lǐng)?；c(diǎn)無人島專項(xiàng)管理”。韓國目前有基點(diǎn)島嶼共138個，其中無人島嶼共119個，占86.2%，可以說，加強(qiáng)對這些領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼的管理對于維護(hù)韓國的海洋權(quán)益有著無可替代的重要意義。

“領(lǐng)海基點(diǎn)無人島專項(xiàng)管理”包括以下幾個方面。

（1）建立領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼檢查及防損體系，將領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼保護(hù)作為日常管理工作（2010—2019）。制訂領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼檢查及復(fù)原計(jì)劃，檢查領(lǐng)?；c(diǎn)標(biāo)損失、遺失情況，及時修復(fù)；組建“領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼管理協(xié)會”，建立相關(guān)機(jī)構(gòu)間的合作體制；吸納有實(shí)況調(diào)查經(jīng)驗(yàn)的居民及相關(guān)民間團(tuán)體參與領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼管理。

（2）定期調(diào)查領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼及周邊海域?qū)崨r（2012年、2014年、2016年和2018年）。其中領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼每2年調(diào)查一次，周邊海域每5年調(diào)查一次，制作領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼及周邊海域大比例尺海圖。

（3）為滿足劃界談判的需要，在主要領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼上分階段設(shè)立海洋（潮位）觀測站，以收集決定領(lǐng)海及EEZ等海岸領(lǐng)土界限的基點(diǎn)所在海岸最低潮位變化的長期、準(zhǔn)確的科學(xué)資料（2012—2019年）。具體計(jì)劃見表3。并對138個領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼推進(jìn)基點(diǎn)標(biāo)電子系統(tǒng)化管理。

表3 領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼上設(shè)立潮位觀測站的計(jì)劃

（4）對于因筑防波堤而被內(nèi)陸化，或因軍事演習(xí)影響嚴(yán)重破壞直線基線基點(diǎn)的島嶼，從擴(kuò)大海洋領(lǐng)土的角度出發(fā)，在防波堤外側(cè)海上設(shè)定基點(diǎn)，并修改海圖。必要時同外交通商部協(xié)商后，修訂《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法實(shí)施令》；對于筆直度，同外交通商部和國防部等有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，從中、長期考慮準(zhǔn)備適當(dāng)方案。

4 《無人島綜合管理計(jì)劃》的特點(diǎn)

韓國《無人島綜合管理計(jì)劃》有以下幾個突出特點(diǎn)。

4.1 加快無人島嶼的國有化

根據(jù)該項(xiàng)計(jì)劃，政府將積極收購保護(hù)價(jià)值高的個人所有的無人島并加強(qiáng)管理。購買計(jì)劃預(yù)計(jì)在結(jié)束實(shí)況調(diào)查的2013年之后制訂。

4.2 強(qiáng)化無人島管理，努力擴(kuò)大海洋權(quán)益

《無人島嶼綜合管理計(jì)劃》專門針對領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼制訂專項(xiàng)管理計(jì)劃，服役配套資金支持，2011年還將組成由國土海洋部、外交通商部、國防部以及海洋警察廳等參與的協(xié)議體制，意在加強(qiáng)對領(lǐng)海基點(diǎn)無人島嶼的管理，保護(hù)并盡可能擴(kuò)大韓國的海洋權(quán)益。除此之外，還將建立無人島管理綜合門戶網(wǎng)站、運(yùn)營探訪無人島援助中心和創(chuàng)立韓國無人島保全協(xié)會等。

4.3 保證財(cái)政支持，多渠道調(diào)配資金

為了對無人島嶼進(jìn)行長期有效地管理，保證資金支持，韓國不僅政府計(jì)劃投資1 471億韓元（約合人民幣8.172億元），還制訂了多樣化的資金調(diào)配方案，積極吸引民間投資。尤其是對自然景觀好的無人島嶼，組織國民信托運(yùn)動，建立國民委托管理基金。

4.4 確立及加強(qiáng)管理體系，建立監(jiān)督機(jī)制

韓國是政府主導(dǎo)下的市場經(jīng)濟(jì)國家，“政府是萬能的指導(dǎo)”的管理模式延續(xù)多年。因此，在海洋規(guī)劃或計(jì)劃的實(shí)施過程中，政府起主導(dǎo)作用，政府對海洋開發(fā)計(jì)劃的干預(yù)較多是韓國實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)的重要特點(diǎn)。該計(jì)劃的各個分領(lǐng)域推進(jìn)計(jì)劃都具體落實(shí)到相關(guān)部門，并且要求在2010年9月30日之前，無人島嶼檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)本計(jì)劃制訂具體實(shí)施計(jì)劃，提交給國土海洋部長官后付諸實(shí)施，以保證所管轄事項(xiàng)的有效執(zhí)行。具體實(shí)施計(jì)劃包括所管轄的無人島嶼保護(hù)及利用、開發(fā)預(yù)算和人員等內(nèi)容。同時，組建“無人島嶼管理協(xié)會”，研究制訂一套檢查方案，各部門指定專人定期互檢無人島嶼管理現(xiàn)狀，解決管理中出現(xiàn)的困難及矛盾。

4.5 計(jì)劃層次高，可操作性強(qiáng)

《無人島嶼綜合管理計(jì)劃》根據(jù)韓國國內(nèi)海洋法律及國內(nèi)外海洋戰(zhàn)略發(fā)展態(tài)勢而制定，計(jì)劃層次較高，而且規(guī)定了無人島嶼管理的目標(biāo)和分領(lǐng)域推進(jìn)計(jì)劃，內(nèi)容具體，時間要求清楚，責(zé)任落實(shí)到部門，具有較強(qiáng)的可操作性。

5 啟示

（1）對周邊形勢的變化反應(yīng)及時，并將采取的應(yīng)對措施反映在所制定的法律性文件中。韓國關(guān)注日本頒布的《海洋基本法》及我國頒布的《海島保護(hù)法》，在該計(jì)劃中將領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼專項(xiàng)管理作為四大基本實(shí)踐方向之一，并規(guī)定具體的推進(jìn)計(jì)劃，包括制定領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼檢查計(jì)劃和防損、復(fù)原計(jì)劃；檢查領(lǐng)?；c(diǎn)標(biāo)損失情況并明確復(fù)原主體；組建“領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼管理協(xié)會”以建立相關(guān)機(jī)構(gòu)間的合作體制；督促民間部門參與與陸地鄰接的領(lǐng)?；c(diǎn)無人島嶼管理等。

（2）韓國在“領(lǐng)?；c(diǎn)無人島專項(xiàng)管理”計(jì)劃中提出，對于因修筑防波堤而陸地化的直線基線基點(diǎn)，從擴(kuò)大海洋領(lǐng)土的角度出發(fā)，在防波堤外側(cè)海上設(shè)定基點(diǎn)，并修改海圖，必要時修訂《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法實(shí)施令》。這一動向值得我國關(guān)注。

（3）《無人島嶼綜合管理計(jì)劃》重視海洋規(guī)劃或計(jì)劃與法律的銜接。韓國涉及無人島嶼管理的通用法是《無人島保護(hù)和管理法》，此外分領(lǐng)域適用《關(guān)于國土規(guī)劃及利用的法律》《關(guān)于保護(hù)獨(dú)島等島嶼區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的特別法》《天然公園法》《沿海管理法》及《山地管理法》等法律。該計(jì)劃需要對無人島進(jìn)行分類，而依據(jù)則是《無人島保護(hù)和管理法》確定的4種管理類型。進(jìn)行分領(lǐng)域適用法律所指定的無人島的數(shù)目、面積和占全部已登記的無人島的百分比在該計(jì)劃中都得到量化。

我國已經(jīng)頒布《海島保護(hù)法》，并于2010年3月1日起正式實(shí)施。該法是我國首次以立法的形式，加強(qiáng)對海島的保護(hù)和管理，規(guī)范海島開發(fā)利用秩序，維護(hù)國家海洋權(quán)益［4］。我國已經(jīng)頒布的77個領(lǐng)?；c(diǎn)全部位于島礁上，如果這些島礁被破壞甚至消失，將對我國的海洋權(quán)益維護(hù)產(chǎn)生不可估量的影響。因此，對領(lǐng)?；c(diǎn)島嶼的保護(hù)和管理事關(guān)國家重大利益。該法明確規(guī)定國家對領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島等特殊用途海島實(shí)行特別保護(hù)，將在以后國家維權(quán)斗爭中發(fā)揮積極作用。目前，我國正在進(jìn)行與韓國的海上劃界的準(zhǔn)備工作，應(yīng)當(dāng)及時掌握我國周邊國家海洋管理和立法方面的最新進(jìn)展，尤其是有關(guān)領(lǐng)?；c(diǎn)島嶼方面的管理措施，以便我們做好應(yīng)對的準(zhǔn)備。

［1］ 劉洪濱.韓國21世紀(jì)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2007（3）：80－86.

［2］ 佚名.900多個無人島被編入韓國領(lǐng)土［EB／OL］.（2010－04－08）［2010－04－14］.http：／／cn.joins.com.

［3］ Observing ocean characteristics to manage marine resources in Korea’s jurisdictional waters［EB／OL］.［2010－04－22］.http：／／eng.khoa.go.kr／basic／content／content.asp？sgrp＝D02＆siteCmsCd＝CM0003＆topCmsCd＝CM0154＆cmsCd＝CM0167＆pnum＝4＆cnum＝0.

［4］ 佚名.海島保護(hù)法對無居民海島確定了所有權(quán)［EB／OL］.（2009－12－28）［2009－12－28］.http：／／www.hycfw.com／Knowledge／knows／no6／2009／12／28／37686.html.