福利經(jīng)濟學視角下的“十二五”民政工作研究

⊙ 謝松保

福利經(jīng)濟學視角下的
“十二五”民政工作研究

⊙ 謝松保

黨的十七屆五中全會指出，“十二五”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。黨的十一屆三中全會開啟了我國經(jīng)濟體制改革，其主線是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，目標是建立市場經(jīng)濟體制和提高經(jīng)濟總量，使中國從經(jīng)濟弱國成為經(jīng)濟強國。十七屆五中全會則是第二次經(jīng)濟變革的歷史起點，其主線是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，目標是形成科學發(fā)展的體制機制和實現(xiàn)民富國強，使中國成為世界經(jīng)濟的強國。

一個國家經(jīng)濟發(fā)展的最終目的是提高人民生活水平，即社會福利和個人福利的增進。福利經(jīng)濟學作為一門判斷社會福利在一種經(jīng)濟狀態(tài)下比另一種經(jīng)濟狀態(tài)下更高或更低的學科，強調(diào)福利的多元性。圍繞十七屆五中全會的總體部署，從福利經(jīng)濟學的角度來看，“十二五”民政工作具體表現(xiàn)為：一大目標、二重功能、三項價值、四個轉(zhuǎn)變、五化路徑。

一、“十二五”民政工作的“一大”目標：民生問題

福利經(jīng)濟學特別強調(diào)通過收入再分配來提高社會福利，因為收入的邊際效用具有遞減規(guī)律，將富人的一部分收入轉(zhuǎn)移給窮人，窮人效用的增加大于富人效用的損失，社會福利也會增加。

民政工作涉及救災減災、城鄉(xiāng)社會救助、基層民主政治建設、社會組織建設、擁軍優(yōu)撫安置、社會福利、社會事務、行政區(qū)劃與地名管理、社會工作與志愿者服務管理等內(nèi)容，社會救助和社會福利是其核心內(nèi)容。社會救助和社會福利項目主要依靠財政稅收，通過轉(zhuǎn)移支付手段對特殊社會成員（貧困者、老年人、殘疾人、孤殘兒童等）進行收入再分配，以維護所有社會成員的基本生存權(quán)。社會救助和社會福利也是民生問題的核心所在，具有很強的社會“兜底”作用，是保障困難人群基本生活和基本權(quán)利的最直接、最有效的制度安排。

十七屆五中全會第一次在五年規(guī)劃中明確把科學發(fā)展作為主題，強調(diào)要把保障和改善民生，作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點，并針對經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題，明確了保障改善民生方面的目標，使科學發(fā)展的主題更加突出，并有了具體的考核標準和抓手。“十二五”時期，我們要以保障和改善民生為首要目標，繼續(xù)堅持“以民為本、為民解困、為民服務”的理念，按照量力而行、盡力而為的原則，從我們所服務的三個群體的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，逐步形成與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，與人民群眾不斷增長的需求相適應的覆蓋城鄉(xiāng)的民政公共服務體系，充分發(fā)揮民政在保障和改善民生方面的基礎(chǔ)作用。

二、“十二五”民政工作的“二重”功能

1．民政工作的社會功能——維護社會公平

民政工作主要通過保障公民的基本生存權(quán)利和基本發(fā)展權(quán)利，以達到維護社會公平的目的。一般來說，公平分為經(jīng)濟公平和社會公平兩種。

經(jīng)濟公平又分為起點公平、過程公平和結(jié)果公平三種。民政工作主要著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾，通過收入再分配的公平性，保障公民的基本生存權(quán)利和基本發(fā)展權(quán)利，為社會困難群體提供生存保障和發(fā)展空間，為促進社會公平正義、和諧發(fā)展提供長遠物質(zhì)保證和精神支持。這一點也正是以庇古為代表的舊福利經(jīng)濟學家所倡導的社會福利思想。

社會公平主要是指每個公民參與社會活動的平等性，包括政治、社會地位的平等性和接受公共服務的基本權(quán)利。20世紀70年代以后，福利經(jīng)濟學進入新發(fā)展時期，認為社會福利不僅僅取決于個人福利，還與自由、公平和個人權(quán)利相關(guān)。民政工作的社會功能不僅強調(diào)社會公平、公正，而且還需要強調(diào)人是一種社會資本，不僅有生存權(quán)利，還有發(fā)展權(quán)利。因此，民政事業(yè)的發(fā)展，還有利于維護社會成員的發(fā)展權(quán)利?！笆濉睍r期民政工作應該通過恢復人的社會資本功能，來滿足人的各項權(quán)利。

2．民政工作的經(jīng)濟功能——保持經(jīng)濟效率

福利經(jīng)濟學強調(diào)通過效率手段以實現(xiàn)社會福利最大化。有的經(jīng)濟活動對社會產(chǎn)生有利影響，能夠促進社會的進步和發(fā)展；有的經(jīng)濟活動卻對社會產(chǎn)生不利影響，阻礙社會前進的步伐。任何一種外部效應都會造成社會福利的凈損失，但是合理的制度安排，可以將其外部效應內(nèi)生化，以實現(xiàn)社會福利最大化。

民政事業(yè)不僅不應該成為國家財政的負擔，而且應該成為經(jīng)濟增長的動力，而不是經(jīng)濟發(fā)展的阻力。以養(yǎng)老服務事業(yè)為例，人口老齡化趨勢日益嚴峻，將會加重家庭的養(yǎng)老負擔和國家的財政負擔，產(chǎn)生一系列社會負面效應。養(yǎng)老問題若能得到很好解決，這種負面效應將會轉(zhuǎn)化為正面效應。一是養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展可以提供大量就業(yè)崗位，緩解世界金融危機給中國帶來的就業(yè)壓力。金融危機對中國實體經(jīng)濟的影響遠遠大于虛擬經(jīng)濟，大量在勞動密集型產(chǎn)業(yè)工作的勞動者失業(yè)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這些人所擁有的技能難以滿足新興產(chǎn)業(yè)的需要，可以對他們進行培訓，來從事養(yǎng)老服務，有助于提高中國就業(yè)率。二是養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，能夠減輕年輕人的精神壓力和經(jīng)濟負擔，有助于提高勞動者的工作效率和居民的生活質(zhì)量。

三、“十二五”民政工作的“三項”價值

1．民政工作的轉(zhuǎn)型價值——轉(zhuǎn)變發(fā)展方式

“十二五”是一個變革時期，其基本特點是發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變，涉及經(jīng)濟、社會和行政領(lǐng)域，而民政工作在不損害既得利益者的前提下，增大另一部分人的利益，通過帕累托改進實現(xiàn)各類發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

民政事業(yè)的發(fā)展有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型主要包括：經(jīng)濟增長動力由外需轉(zhuǎn)向內(nèi)需，經(jīng)濟增長途徑由粗放型轉(zhuǎn)向集約型，以勞動密集型生產(chǎn)方式為主轉(zhuǎn)向資本密集型生產(chǎn)方式。民政事業(yè)通過千方百計增加百姓收入，完善保障機制，消除老百姓的后顧之憂，增加城鄉(xiāng)居民的消費支出水平，主要依靠內(nèi)需來拉動經(jīng)濟增長。民政事業(yè)通過加大對人力資本的培訓，提高勞動生產(chǎn)效率，增強社會競爭力，提高勞動者的收入水平；降低失業(yè)率，促進經(jīng)濟發(fā)展。

民政事業(yè)的發(fā)展有利于政府轉(zhuǎn)型，從管理型政府轉(zhuǎn)向服務型政府。管理型政府的主要特征是強調(diào)“官本位、權(quán)力本位”，主要通過行政管理手段維護社會秩序；服務型政府的主要特征是強調(diào)“公民本位、權(quán)利本位、社會本位”，主要通過經(jīng)濟、法律、行政等手段為公民提供滿意服務。服務型政府的主要職責是確保市場競爭的有效性，并為“市場失靈”糾錯，為社會提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務。

民政事業(yè)的發(fā)展有利于社會轉(zhuǎn)型，改變?nèi)藗兊男袨榉绞健⑸罘绞?、價值觀念。民政事業(yè)通過提高城鄉(xiāng)居民的收入水平，增加消費支出，轉(zhuǎn)變消費觀念；通過提供最低收入保障和教育、醫(yī)療、住房等專項社會救助，減少人們對未來的不確定性，增強抗風險能力；通過引導居民預期來促進家庭合理分配儲蓄和消費，是改變?nèi)藗冮L期行為方式的制度基礎(chǔ)；通過政府轉(zhuǎn)移支付的示范效應，培育慈善文化，喚醒人們的慈善意識和慈善行為。

2．民政工作的需求價值——升級需求結(jié)構(gòu)

民政事業(yè)的發(fā)展，有利于需求結(jié)構(gòu)升級。我國需求結(jié)構(gòu)開始進入戰(zhàn)略性升級的階段，從外需向內(nèi)需的升級，從日用消費品向耐用消費品的升級，從私人產(chǎn)品需求到公共產(chǎn)品需求的升級，從物質(zhì)需求到精神需求的升級。在社會資源既定情況下，以一種需求形式取代另一種需求，只要符合新福利經(jīng)濟學的補償原則，增加的福利大于減少的福利，社會總福利就會增加。改革開放以來，我國居民對私人產(chǎn)品的需求基本得到解決，而公共產(chǎn)品供給不足的矛盾凸顯出來，民政事業(yè)能夠為廣大民眾提供大量的基本公共產(chǎn)品和基本公共服務，加強了居民生活保障，降低重大支出預期，建立了一張兜底的社會保障安全網(wǎng)，由此會導致中國人的消費傾向發(fā)生積極變化，由單純追求個人家庭物質(zhì)生活，轉(zhuǎn)向追求個人自身發(fā)展和社會和諧發(fā)展。

3．民政工作的分配價值——理順分配關(guān)系

“十二五”是我國走向公平與可持續(xù)發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)折時期。我國經(jīng)濟不斷增長，分配領(lǐng)域的問題卻越來越嚴重。政府主要通過再分配手段開展各項民政工作，將一部分政府收入轉(zhuǎn)移支付給城鄉(xiāng)居民，將一部分中央財政收入轉(zhuǎn)移支付給地方政府；通過轉(zhuǎn)移支付手段，提高低收入者的收入水平，縮小居民個體間的收入差距。通過理順各種分配關(guān)系，由國強帶動民富，增加對社會、民生支出政策，提高人民收入水平，完善民生政策措施，從機制上保障人民分享更多的改革發(fā)展成果，實現(xiàn)“民富國強”目標。

四、“十二五”民政工作的“四個”轉(zhuǎn)變

1．民政工作的政策取向——由被動、消極轉(zhuǎn)向主動、積極

傳統(tǒng)意義的民政工作主要進行社會救濟，它是一種消極的救貧濟窮措施，多表現(xiàn)為暫時性的救濟措施和事后救貧濟貧措施。現(xiàn)代意義的民政工作主要是進行社會救助和提供社會福利。社會救助是一種積極的救困助貧措施，作為政府的責任而采取的長期性的救助?！笆濉睍r期的社會救助應該由被動性、預防性轉(zhuǎn)向主動性、積極性。不僅僅是物質(zhì)幫助，還應該包括提高受助者的自助能力，建立老年人是一種社會資本的民政理念，幫助殘疾人自尊、自信、自立、自強，幫助兒童完成基礎(chǔ)教育，提高勞動者素質(zhì)和社會競爭力，從而達到增進國民福利的終極目標。

2．民政工作的保障原則——由保生存轉(zhuǎn)向促發(fā)展

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國實現(xiàn)了經(jīng)濟的長期快速增長，社會發(fā)展階段由生存型階段跨入發(fā)展型階段，社會發(fā)展的目標將逐步聚焦于人的發(fā)展。因此，在發(fā)展型新階段，保障并提升人的發(fā)展權(quán)成為“十二五”時期社會發(fā)展的主要任務。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，農(nóng)村和城市困難人群的社會特征正在發(fā)生深刻的變化，困難內(nèi)涵不再局限于物質(zhì)匱乏，越來越多的人面臨心理障礙、社會關(guān)系和社會適應難題，迫切需要增強對這部分人群的精神幫助，以適應現(xiàn)代化社會發(fā)展的需要。

3．民政工作的項目類型——由選擇型轉(zhuǎn)向適度普惠型

傳統(tǒng)的民政項目主要是針對老人、兒童、殘疾人、貧困者、災民的生活救助項目，以滿足困難群體的基本生活需要，屬于選擇型的生存保障。家計調(diào)查是實施“選擇型”民政項目的一種最常見確定方式，例如我國的最低生活保障制度。這種制度的實施往往帶有施舍性和受辱感，許多人寧愿貧困也不愿意接受社會救助。而“普惠型”民政項目強調(diào)公民不僅享有生存權(quán)，而且享有福利權(quán)，享有福利是公民的一項基本權(quán)利，社會福利應該賦予所有公民，或主要群體中的所有人。這種制度安排可以避免社會分化成兩個不平等的階層——施與者和受施者，進而可以消除受辱感、增進社會整體福利水平。“普惠型”民政項目也要遵循社會福利水平與經(jīng)濟發(fā)展相適應的原則，我國目前仍屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟實力還沒有達到實行“普惠型”社會福利的程度，現(xiàn)階段不可能像北歐國家一樣建立起高水平的福利制度，只能提供適度普惠的社會福利制度，首先建立人人享有的福利體系，然后再發(fā)展到福利人人均等的階段。

4．民政工作的資金來源——由單一性轉(zhuǎn)向多元性

我國民政資金主要來源于財政事業(yè)費、社會捐贈和福利彩票三方面（見下表）。民政資金總額不斷增長，但是來源單一，財政是其主要資金渠道占60%以上；社會資本參與民政事業(yè)很少，除2008年汶川地震特殊情況，慈善事業(yè)極其不發(fā)達，社會捐款不到10%；福利彩票銷售占30%左右；政府財政經(jīng)費供給無法滿足人民群眾對“適度普惠”民政事業(yè)的需求?！笆濉睍r期，一方面，政府應該繼續(xù)加大對各項民生問題的財政投入，使老百姓普享經(jīng)濟增長的成果；另一方面，要加大福利彩票的發(fā)行力度，為發(fā)展社會福利事業(yè)籌集更多的公益金；同時，完善一系列社會經(jīng)濟政策，吸引社會資本進入民政領(lǐng)域；努力引導公民主動、積極的進行慈善活動，營造“捐贈光榮”的新理念，以補充民政資金不足的缺陷。

2007—2009年我國民政資金來源

五、“十二五”民政工作的“五化”路徑

民政資源是有限的，而需要解決的民生問題是不斷增加的，如何用最少的資源投入產(chǎn)生最大的社會福利，即民政資源配置的有效性問題。基于家計調(diào)查的社會救助制度，可以確定受益者的資格，因而把有限的民政資源定位于最需要的人。基于普享原則的社會福利制度，可以在不損失他人福利的基礎(chǔ)上，確保每個社會成員的

1．民政資源配置的最優(yōu)化個人福利提高，符合“帕累托改進”的福利分配。隨著社會、經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民政事業(yè)的發(fā)展應該沿著“帕累托改進”方向進行改革，盡可能增進多數(shù)人的福利水平，努力實現(xiàn)民政資源配置的“帕累托最優(yōu)”。

2．城鄉(xiāng)民政工作的一體化

隨著改革開放的不斷深入，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，就業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之改變，“二元”經(jīng)濟正在逐步弱化；戶籍制度有所放松，農(nóng)村大量的剩余勞動力開始涌向城市，同時由于城鎮(zhèn)建設的需要，城市征用了一部分農(nóng)村土地，使中國的人口結(jié)構(gòu)由“二元”變?yōu)椤叭?。順應城?zhèn)化發(fā)展趨勢，“十二五”時期要統(tǒng)一配置民政資源，增加民政事業(yè)經(jīng)費投入，增加以改變社會生活狀況、提高人民生活質(zhì)量的發(fā)展性保障項目，有步驟、分階段的建立完善全國統(tǒng)一的最低生活保障制度和優(yōu)撫安置制度，建立完善的醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就業(yè)援助制度，最終實現(xiàn)基本公共服務均等化的社會目標。

3．民政服務供給的社會化

傳統(tǒng)的民政服務由政府單一提供，政府是民政服務供給的唯一主體，民政服務供給無法滿足人民群眾多樣化的生存和發(fā)展需要。從數(shù)量上來說，民政服務對象過于狹窄，項目標準定得過低；從質(zhì)量上來說，民政服務水平較低、服務類型單一、缺乏專業(yè)化人員。以養(yǎng)老服務為例，我國已于2000年進入老齡型國家，2025年將進入中度老齡型國家，2050年將進入高度老齡型國家，未來老齡化問題日益嚴重，養(yǎng)老問題日益突出。“十二五”應該加強養(yǎng)老服務的社會化程度，大量發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老模式和機構(gòu)養(yǎng)老模式，調(diào)動各種社會組織（社團、基金會、民辦非企業(yè)單位），整合各種社會資源，形成社會合力，以滿足人民群眾對養(yǎng)老服務的需求。

4．民政工作隊伍的專業(yè)化

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會轉(zhuǎn)型將引發(fā)一系列的社會問題，需要提供更專業(yè)、更有效的社會服務，為維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧作出更大的貢獻。2008年全國首次進行了社會工作人才職業(yè)資格考試，標志著社會工作走向?qū)I(yè)化。目前我國社會工作者存在專業(yè)人員比重不高、專業(yè)水平不高、職業(yè)化程度不高、公眾認知度不高、崗位設置不規(guī)范、激勵機制不完善等問題。圍繞民政工作專業(yè)化建設，“十二五”時期，政府應該制定教育培訓規(guī)劃、加強社會工作知識和技能的培訓，運用社工在社區(qū)開展社會實踐工作，建立薪酬保障、職業(yè)晉升和獎勵機制。鼓勵各種社會力量參與社會事務管理，依靠專業(yè)化社會工作的理念和方法，強調(diào)生命尊嚴、提高生活質(zhì)量、追求社會地位，由專業(yè)化的社會工作者依托城鄉(xiāng)社區(qū)，提供專業(yè)化、高水準的社會服務。

5．民政配套機制的完備化

民政事業(yè)的發(fā)展，除了依靠完善內(nèi)部制度，還需要輔助于多種外部配套機制。一是表達機制。民政部門提供各種公共產(chǎn)品和公共服務，面臨如何將個人需求轉(zhuǎn)化為社會需求的福利選擇問題，首先需要解決個人需求真實表達、順暢表達難題。面對民眾參與的需求，政府必須提高制度化、和平化的表達渠道。二是整合機制。民眾多種需求充分表達出來以后，要實現(xiàn)社會福利的最大化，必須對民眾意愿進行整合。三是協(xié)調(diào)機制。社會需求一旦確定下來，接著需要解決如何提供問題，由誰提供？采取什么方式提供？必須協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，協(xié)調(diào)中央政府與地方政府的關(guān)系。四是分配機制。對公共產(chǎn)品和公共服務的供給，政府必須建立合理的分配機制，處理初次分配、再分配和第三次分配關(guān)系。五是監(jiān)管機制，在經(jīng)濟社會中普遍存在信息不對稱和權(quán)力不對稱問題，民政服務的供給也不例外，必須做到民政信息公開、透明，監(jiān)督主體從同級監(jiān)督向社會多元化轉(zhuǎn)變，從領(lǐng)導擴大到群眾，從職能部門擴大到社會輿論。

（作者系湖北省民政廳廳長）