兒童村工作對構(gòu)建“大兒童福利”制度的思考——以北京兒童村工作實踐為例

◎ 靳林德

兒童村工作對構(gòu)建“大兒童福利”制度的思考
——以北京兒童村工作實踐為例

◎ 靳林德

北京市的社會福利制度目前正處在由補缺型向普惠型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，北京市率先從老年人福利制度入手，開始了老年福利機制和體制的創(chuàng)新、建立和完善工作，2009年，由市民政局、市殘聯(lián)兩部門共同出臺的“九養(yǎng)政策”，全市已基本形成包括社會醫(yī)療、社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善在內(nèi)的較為完備的老年社會保障體系。與之相比，北京兒童福利事業(yè)的發(fā)展仍面臨著兒童福利服務(wù)理念轉(zhuǎn)變、質(zhì)量提升、范圍擴大、周期延伸等多方面的挑戰(zhàn)。

北京市于2006年成立了北京SOS兒童村，它的成立是首都兒童發(fā)展取得的新成績，也是兒童福利機構(gòu)養(yǎng)育模式的又一新探索。北京兒童村的工作實踐為我們思考兒童福利工作提供了新思路。

一、我國兒童福利制度的問題與困境

改革開放至今，我國進入轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，而困境兒童和問題兒童也隨之大量產(chǎn)生，同時，大兒童福利的需求也在不斷擴大。面對這樣的現(xiàn)狀，我國兒童福利制度還存在如下的問題：

1.組織體系待完善。目前我國從全國人大到政府機關(guān)，再到社會團體，設(shè)置了一系列面向兒童的工作機構(gòu)和組織：全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會設(shè)有婦女兒童室，專門負責婦女和兒童的立法工作；國務(wù)院設(shè)有婦女兒童工作委員會，定期研究有關(guān)兒童的工作；國務(wù)院下屬各部委也設(shè)有相應(yīng)的兒童部門 。不過，我國尚沒有在中央和地方政府層面建立專職負責規(guī)劃和指導兒童工作的職能部門。從工作機制角度來看，這種分散的管理組織體系并不利于兒童福利工作的發(fā)展。與之相聯(lián)系，我國的兒童福利政策也就相對分散。這種制度安排很可能陷入“重建設(shè)，輕監(jiān)管”的怪圈，最終難以落實和追究管理責任 。

2.保障對象范圍狹窄。在我國，兒童福利有廣義和狹義之分。廣義的兒童福利針對全體兒童，狹義兒童福利是為特殊兒童及其家庭所提供的服務(wù)。通過北京兒童村的工作我們發(fā)現(xiàn)，目前的兒童福利政策并不完善。我們的工作更多的還停留在對孤兒、棄嬰的政策保障上，對低保特困家庭子女、流浪兒童、服刑人員未成年子女、留守兒童乃至受到家庭暴力的兒童等的救助和保障還有很多沒有涉及，研究表明，在全國，20%的城市特殊兒童的福利支出占到了全國兒童福利支出的95%以上。在這樣一種現(xiàn)狀下，狹義的兒童福利都沒有很好的實現(xiàn)，廣義的普適性兒童福利所距甚遠。

3.兒童福利需求難以滿足。一方面，我國特殊困難兒童的福利需求仍呈增長趨勢，另一方面，隨著社會的進步和發(fā)展，兒童權(quán)利的意識不斷普及，兒童個體的需求不斷深入和多樣化，兒童社會福利的專業(yè)化需求日益突出 。

二、兒童村撫養(yǎng)模式與傳統(tǒng)福利院養(yǎng)育模式的比較

傳統(tǒng)福利院養(yǎng)育模式是我國解決困境兒童和問題兒童的問題的主要制度模式，對比兒童村與兒童福利院的模式，不難看出它們在管理經(jīng)營上互有優(yōu)劣，可以相互補充，相互借鑒，相互促進：

第一、養(yǎng)育方式不同。福利院以科區(qū)為主體，實行倒班的班組管理模式，一個團隊負責多名兒童，兒童福利院孩子可以有認養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)、送養(yǎng)、助養(yǎng)、代養(yǎng)等多種形式來接受社會的幫助；而兒童村實行的是以家庭為主體，由一個媽媽負責6-8名孩子生活的撫育模式，孩子們進入兒童村等同于兒童福利院的孩子進入了社會家庭，社會各界只能以助養(yǎng)和捐贈的方式來幫助兒童村的孩子，兒童村不可以采取送養(yǎng)等方式幫助孩子。

第二、責任主體不同。在兒童福利院，福利院是兒童的法定監(jiān)護人，部分兒童福利院的孩子送到代養(yǎng)點家庭中生活，代養(yǎng)點要接受兒童福利院的工作指導和監(jiān)督；而兒童村則由于孩子來自于社會需要幫助的家庭或救助、福利等機構(gòu)，如果這些孩子的監(jiān)護權(quán)不做轉(zhuǎn)移，兒童村與兒童監(jiān)護人形成的是代養(yǎng)關(guān)系，要接受社會家庭或福利機構(gòu)的監(jiān)督。

第三、情感紐帶不同。兒童福利院工作人員崗位時有調(diào)整變換，加之對孩子采取統(tǒng)一撫養(yǎng)照料，難以與孩子行成較親密的親情關(guān)系，而兒童村家庭工作人員以“媽媽”為稱謂，一般進入家庭后不做崗位轉(zhuǎn)換，直到把孩子撫養(yǎng)成人，媽媽們與孩子的感情更濃更深，多會形成“不是母親勝似母親”的母子或母女親情關(guān)系。

對比之下不難看出，兒童村撫養(yǎng)模式有以下優(yōu)勢：

第一、親情關(guān)系更加濃厚。在兒童村家庭中，一個媽媽撫養(yǎng)6～8個孩子，他們長期生活在一起，形成了正常的母子、母女關(guān)系，使很多孤兒、流浪兒童在失去父母照料下又重新?lián)碛辛四笎?，找到了“家”的溫暖，這種親情紐帶關(guān)系的形成，更有助于孩子童年時期的成長。

第二、家庭管理更加專業(yè)。媽媽是家庭的管理者，負責家庭的一切事務(wù)。媽媽會為孩子建立一個符合我國社會文化和道德要求的家庭生活方式，為孩子們營造一個充滿愛和溫馨的家，同時，對每一個孩子的道德、倫理、法制觀念的培育和形成更加富有成效，對孩子身心健康成長，感恩回報社會更有引導力和指向力。

第三、兒童撫育更加專一。兒童村媽媽可以根據(jù)每個孩子的不同情況和性格特征，及時的加以補正和引導，使這些孩子的心理趨于完善和健全，對他們的心理健康和正常情感交流具有相當積極的作用。同時，這種家庭的撫育模式，又使得媽媽對孩子的管理和教育更有針對性、專一性和個體性，可以根據(jù)孩子性格的不同采取不同的教育引導模式，更加靈活機動，從而達到因材施教、因人施教的功效。

三、 “大兒童福利”制度建立的思考

前民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司司長王振耀說：“從某種程度上講，兒童福利水平更應(yīng)該超前于國家經(jīng)濟社會的發(fā)展水平”，當前最急迫的是要建立與兒童實際需求及經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的兒童福利制度和兒童救助制度。而這兩個制度并行不悖的建立正是“大兒童福利”制度和體系建設(shè)的應(yīng)有之意。

建立兒童救助與福利保障相銜接的“大兒童福利”格局，就是要把兒童權(quán)益保護、兒童緊急援助等工作與社會福利制度的保障相銜接，建立、健全和形成一整套較為完備的相互交叉、相互支持、相互協(xié)調(diào)的兒童救助、保護和安置機制，讓需要得到保障的兒童得到相關(guān)機構(gòu)的庇護，確保管理部門按職權(quán)做出裁定后，由相關(guān)的福利機構(gòu)進行妥善安置。

建立兒童保護與機構(gòu)聯(lián)動相銜接的“大兒童福利”格局，就是在兒童需要得到社會救援和保護時，民政、公安、司法、法院、教育、醫(yī)療、未成年人保護組織等共同介入，聯(lián)合解決兒童保護工作中出現(xiàn)的問題，明確職責，快速辦理的機制。在北京SOS兒童村的工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我們對建立“大兒童福利”制度有以下建議：

1.加強對服刑人員未成年子女的救助力度?，F(xiàn)行法律法規(guī)中對父母服刑期間無人照管的未成年子女，沒有明確規(guī)定相關(guān)的監(jiān)護辦法、程序、監(jiān)護主體及其責任。針對服刑人員未成年子女的現(xiàn)狀，國家也采取一些舉措，試圖解決這一問題。2006年中央綜治委預防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導小組等6部門聯(lián)合啟動了全國服刑人員未成年子女關(guān)愛行動，但是主要采取臨時性救助的方式，對服刑人員未成年子女的生活保障和教育問題沒有從機制上給以解決。北京市未成年人救助中心成立后，市民政局會同二十多個委辦局下發(fā)了《關(guān)于加強未成年人中特殊群體救助保護工作的若干意見》（京民救助[2007]471號），體現(xiàn)了對服刑人員未成年子女臨時救助的概念，但對于一些父母刑期較長（8年或10年以上的）服刑人員未成年子女的救助工作如何開展還有待進一步明確和解決。在民間，“太陽村”等社會機構(gòu)開展了對服刑人員未成年子女的救助工作，但面臨諸多難題，運營管理也亟待規(guī)范。為此，我們建議，借鑒國際SOS兒童村組織的做法，將對服刑人員未成年子女的監(jiān)護列入法定的政府職責，建立政府主導具有SOS（緊急救助）功能的福利機構(gòu)或?qū)⑵浼{入兒童村等福利機構(gòu)職責中來，拓展思路，加大救助力度，建立起救助與福利相結(jié)合的兒童保障機制。區(qū)分未成年救助中心與兒童福利機構(gòu)的作用，將那些只需短期救助的服刑人員未成年子女交由救助中心管理（刑期長短的界定應(yīng)有法律部門做出解釋），需要相對較長時間救助的服刑人員未成年子女由民政部門安排到指定的兒童村等福利機構(gòu)代養(yǎng)，并將一些已有的兒童福利政策應(yīng)用到服刑人員未成年子女救助中來，如生活上的低保政策，教育上的“兩免一補”政策、就學轉(zhuǎn)學政策等。這樣，既有利于服刑人員未成年子女的教育，也有利于服刑人員的改造，使之不怨恨社會，起到化解戾氣，構(gòu)建和諧的作用。

2.建立完善的低保救助聯(lián)動體系。在北京兒童村招收低保特困家庭無在職人員子女的工作中，我們發(fā)現(xiàn)這些低保家庭人員存在彈性就業(yè)、反復就業(yè)等情況，出現(xiàn)家庭收入階段性超出低保救助標準情況，若兒童村與各區(qū)縣民政局、街道之間建立起低保家庭救助聯(lián)動機制，不僅使兒童進入和離開兒童村救助的時間得以保障，更暢通了低保救助的信息渠道，使更多低保特困家庭無在職人員子女得到及時救助的同時，也規(guī)避了一些人鉆法律和政策漏洞的機會。

3.建立兒童福利救助聯(lián)動長效機制。2010年7月，針對未成年救助中心孩子轉(zhuǎn)入兒童村代養(yǎng)的問題，兒童村會同市救助中心一起同北京市教委、大興區(qū)教育局溝通，解決了轉(zhuǎn)入兒童村的無戶籍流浪兒童享受九年義務(wù)制教育。但是這部分孩子由于不能解決戶籍問題，使得他們的教育僅僅停留在九年義務(wù)教育的階段，九年義務(wù)教育后只能報考中專、技?；蚵毟?，想要接受更高層次的學歷教育希望渺茫。這些孩子中不乏有學習較為優(yōu)秀的，現(xiàn)行政策對他們來講有失公平。能否建立一種動態(tài)的戶籍管理制度，確保那些確實尋找不到原有戶籍地的孩子能夠享受與兒童福利院孩子一樣的戶籍政策，保證他們的生存權(quán)、教育權(quán)等權(quán)利得到平等對待，需要我們與戶籍管理部門共同作深入的研究與探討，同時盡快建立由民政部門牽頭的涉及教育、醫(yī)療、公安、社保、保險等多個部門參加的聯(lián)席會議制度，具體協(xié)商解決包括兒童救助和兒童福利在內(nèi)的大福利問題，落實好相關(guān)的低保、教育、醫(yī)療、就業(yè)等福利保障制度。

4.構(gòu)建SOS（緊急救助）與福利保障體系。針對低保特困家庭的子女、流浪兒童（3周歲以上的棄兒）、遭受家庭暴力的兒童和留守兒童等，要建立起政府主導，社區(qū)救援和機構(gòu)救助相結(jié)合的救助福利體系，一方面發(fā)揮福利政策導向作用，建立單親困難家庭兒童養(yǎng)育津貼、殘疾兒童福利養(yǎng)育津貼、兒童大病救助制度等，讓確有因家庭生活困難或兒童身體缺陷的家庭能夠養(yǎng)得起孩子，不再遺棄兒童，另一方面要開展社區(qū)兒童緊急救援工作，對于社區(qū)中出現(xiàn)的一些較特殊的需緊急救援的孩子（如“家暴”、父母突亡等），民政部門應(yīng)會同其它相關(guān)部門現(xiàn)場辦公，指定具有救助、福利性質(zhì)的機構(gòu)進行臨時安置，對確實無人撫養(yǎng)或親友無撫養(yǎng)能力的，可轉(zhuǎn)入北京SOS兒童村這樣的福利機構(gòu)進行安置照顧，并從戶籍、入托、就學等方面給予“一條龍”安排，確保因有特殊情況出現(xiàn)緊急救助的兒童有機構(gòu)救援、有機構(gòu)可去、有機構(gòu)可管。同時，加大對遺棄兒童行為的法律追究懲罰力度，從根本上保障未成年人的合法權(quán)益。

（作者系北京SOS兒童村村長）