鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制的構(gòu)建

汪遠旺，榮 飛

(1.黃山學院 經(jīng)濟管理學院，安徽 黃山 245041;2.安徽財經(jīng)大學 國際經(jīng)濟貿(mào)易學院，安徽 蚌埠 233041)

張廣智

(復旦大學 歷史學系，上海 200433)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制的構(gòu)建

汪遠旺1，榮 飛2

(1.黃山學院 經(jīng)濟管理學院，安徽 黃山 245041;2.安徽財經(jīng)大學 國際經(jīng)濟貿(mào)易學院，安徽 蚌埠 233041)

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制是構(gòu)建和諧社會，縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求。建國以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制的發(fā)展大體經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，目前依然還不完善，供給機制存在失靈現(xiàn)象，需求機制則處于缺失狀態(tài)。我們依托治理理論，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需主體利益關系，提出建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會這一組織平臺設想，從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需達到均衡狀態(tài)。

治理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品;供給機制;需求機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)具有非競爭性和非排他性的物品，在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展中起著基礎性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需的均衡是解決我國“三農(nóng)問題”的重要前提。促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需均衡的關鍵是建構(gòu)一套科學合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制。那么如何構(gòu)建呢?20世紀90年代在西方興起的治理理論或許能給點啟示。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制發(fā)展歷程

新中國成立以來，伴隨著政治體制的改革、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和社會的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需也經(jīng)歷了四個不同的階段:

(一)人民公社制度下的公共物品低水平供需統(tǒng)一

人民公社的體制特征決定了公社的公共物品供給必然是計劃體制下產(chǎn)物，該體制下公共物品供給機構(gòu)有以下三方面的特點:[1]一是以“條條”管理為主，各站、所、院都是上級行政或事業(yè)部門的下屬機構(gòu)，其業(yè)務活動服從于上級部門的計劃安排;二是人員工資和事業(yè)費用由財政統(tǒng)包，財務管理實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”;三是工作人員享受國家干部待遇，由國家人事部門統(tǒng)一調(diào)配。因此，作為基層政權(quán)的公社組織壟斷了對公社范圍內(nèi)所需的公共物品的供給。但是，公社時期社員對其公共需求是有一定程度的表達渠道的，在倡導集體主義的理念下，集體討論也是公社決策的重要方式之一。社員擺脫舊社會的束縛，對新社會有美好的憧憬，對人民當家作主強烈渴望，農(nóng)民參政意識空前高漲。因此，農(nóng)民的公共需求能得到一定程度的滿足或者對公社公共決策有一定的影響，某種程度上達到了公社的供需統(tǒng)一。但是，這種統(tǒng)一是低水平的，主要體現(xiàn)在供給和需求兩方面。從供給方面來說，新中國是建立在一窮二白的基礎之上的，建國初期的戰(zhàn)略方針是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家有限的財政資源大都投在了工業(yè)領域，為積極推進社會主義工業(yè)化努力，對廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展建設無暇顧及。所以，人民公社的公共物品供給僅停留在不重要的微觀領域以及能對工業(yè)化起推動作用的領域，而對本社所需公共物品供給則處在低水平的供給層次。從需求方面來說，社員表達的公共需求也是低層次的。這里有兩方面的原因，一方面是由于建國初期，農(nóng)民剛從半殖民地半封建時代解放出來，生活水平極低，并且新民主主義革命時期一系列惠農(nóng)的土地改革政策，使得解放后的農(nóng)村經(jīng)濟依然保留著封建時期自給自足的自然經(jīng)濟特征，落后的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定著公社社員的低層次的公共需求，另一方面，人民公社是政治動員化的社會，社員在政治運動和口號的號召下，政治道德已經(jīng)戰(zhàn)勝了個人的經(jīng)濟理性，在國家利益和個人的利益沖突中，大都選擇了國家利益為重。在國家強調(diào)工業(yè)化的大政方針下，社員大都選擇了積極配合的行動，自愿服從國家安排，從而對國家提出的局限于公社轄區(qū)公共利益的公共需求是停留在較低層次的。因此，可以說人民公社制度下的公共物品達到了低水平的供需均衡。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立至農(nóng)業(yè)稅取消前期間的公共物品供需逐漸分化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立至農(nóng)業(yè)稅取消前期間，是我國建立和完善市場經(jīng)濟體制的探索的過程，在經(jīng)營方式、經(jīng)濟體制和財政體制方面進行了一系列改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出造成了深遠的影響，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供需逐漸分化。從供給角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出逐漸偏離了公共物品供給的軌道，加大了對營利性企業(yè)的支持力度。1982年，我國恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，也同時誕生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國家財政的具體形式，主要經(jīng)歷了以下幾個階段的政策變遷，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“財政包干”、“分稅制”、“稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅”，始終圍繞著“中央——地方——農(nóng)村”三個端點之間的財政關系進行調(diào)適。我國是農(nóng)業(yè)大國，減輕農(nóng)民負擔關乎著國家穩(wěn)定的根基，同時我國又是中央威權(quán)體制，加強中央調(diào)控能力更是維穩(wěn)的堅強后盾，這樣處在中間層次的地方政府發(fā)揮作用的財政空間大大受到擠壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是苦不堪言，費改稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政真正變成了“吃飯財政”，無暇顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供給。

從需求角度來說，這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求經(jīng)歷了一個逐漸強化的過程。十一屆三中全會以后，我國在農(nóng)村逐漸推廣了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的經(jīng)營體制，其主要形式有兩種:一是包干到戶，二是包產(chǎn)到戶，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使家庭出現(xiàn)了生產(chǎn)剩余，生活水平在解決溫飽的基礎上有所提高。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也刺激了農(nóng)民個人經(jīng)濟理性的復蘇。在長達20多年的人民公社制下，個人意識始終受到集體意識的壓制，農(nóng)民的所作所為是以集體的利益為出發(fā)點。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的沖擊下，農(nóng)民的集體觀念迅速瓦解，代之以個人利益為出發(fā)點的個人利益觀，形成“各人自掃門前雪”的局面，而不關心公共利益。因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行初期也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求低迷的時期。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，以家庭為單位的個人經(jīng)濟存在先天不足，在市場競爭中的劣勢日趨明顯。在這樣的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)出不斷強化的趨勢。

(三)農(nóng)業(yè)稅取消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需嚴重脫節(jié)

2006年，農(nóng)業(yè)稅的取消大大地減輕了農(nóng)民的負擔，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有效緩解了基層干群矛盾。與農(nóng)村稅費改革前的1999年相比，中國農(nóng)民每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右[2]。伴隨農(nóng)民減負的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻空前拮據(jù)。特別對于那些經(jīng)濟發(fā)展比較落后的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，取消農(nóng)業(yè)稅也就取消了其最主要的稅源，在工商業(yè)不發(fā)達的情況下，上級政府的轉(zhuǎn)移支付成了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。然而鑒于我國轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，以及轉(zhuǎn)移支付量本身就很有限，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至連基本的剛性支出都存在很大缺口，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此大肆舉債來維持運轉(zhuǎn)。有學者對稅費改革后5省50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務情況抽樣調(diào)查顯示，至2007年末，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額合計達4.3億元，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均902.2萬元[3]。在高額債務下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無心提供公共物品，也沒有足夠資本投入競爭性行業(yè)，政府官員甚至為了“為官一任、留名一方”，而不惜借債或?qū)⑹钟邢薜呢斣赐度胝児こ毯托蜗蠊こ躺?，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政支出嚴重異化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給幾乎停滯。

與停滯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共供給恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)空前的高漲。農(nóng)業(yè)稅取消后，大大提高了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。當然，在市場競爭日趨激烈的今天，原本就處于弱勢地位的農(nóng)業(yè)要想占據(jù)一席之地，必須依靠兩個支持:軟支持和硬支持。所謂軟支持指的是農(nóng)業(yè)要想擺脫弱勢地位，必須依靠政府的政策引導和信息支持;硬支持指的是政府必須提供完善的農(nóng)業(yè)基礎設施，夯實發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給提出了更高的要求。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資活動頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設步伐加快，這都昭示著一個良好的公共服務平臺迫在眉睫。在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成小城鎮(zhèn)的過程中，重要目標之一就是增大小城鎮(zhèn)的吸附能力，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民尤其是農(nóng)村居民實現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)”就可以掙錢，這造就了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)奇特的“鐘擺人口”的現(xiàn)象?！扮姅[人口”在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展短期看來是正常現(xiàn)象，但絕不是長久之計，欲消除這一現(xiàn)象必然預示著強烈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求考驗脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共供給。因此，我們認為農(nóng)業(yè)稅取消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需進入了一個嚴重脫節(jié)時期。

(四)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需趨于磨合

《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，到二O二O年，農(nóng)村改革發(fā)展基本目標任務之一是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進，農(nóng)村文化進一步繁榮，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機會，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進一步完善;資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強。《決定》主要是從維護農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)三方面著手，使得農(nóng)村獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、結(jié)果大致均等的基本公共服務。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)差距日益擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源調(diào)控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境建設等方面都處在從屬地位，難以獲得可持續(xù)發(fā)展動力。這種城鄉(xiāng)二元世界不利于和諧社會目標的實現(xiàn)，是和科學發(fā)展觀相違背的。因此，《決定》的出臺，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給來說確實是雪中送炭。但是，鑒于現(xiàn)實國情，城鄉(xiāng)均等化的公共服務只限于基本層次的，并且政策執(zhí)行期限較長，對一些政策問題還有待深入探討，如“基本”的范圍是什么?政策如何落實?政策效果如何檢驗等問題。所以，我們認為在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需進入一個磨合階段。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制存在的主要問題

分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制的問題可以分別從供給機制和需求機制兩方面著手。具體來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機制很不完善，存在供給失靈現(xiàn)象，而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機制則處于缺失狀態(tài)。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機制失靈

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機制指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給主體構(gòu)成、功能特性以及工作機理。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機制內(nèi)容上分析，供給失靈現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下四方面:

1.供給主體結(jié)構(gòu)和供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)雙重失衡

供給主體結(jié)構(gòu)失衡。供給主體結(jié)構(gòu)可以從兩個維度進行考察:供給主體橫向結(jié)構(gòu)和供給主體縱向結(jié)構(gòu)。(1)供給主體橫向結(jié)構(gòu)失衡指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市場、社會團體、志愿組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自組織之間的分配不平衡。在市場日益完善，社會利益多元化日益突出的今天，供給主體橫向結(jié)構(gòu)失衡顯然不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的有效供給。(2)供給主體縱向結(jié)構(gòu)失衡指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給責任在中央和地方各級政府之間的分配不均衡，財權(quán)與事權(quán)不匹配。

供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)失衡。鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壟斷供給的局面，政府將純公共物品和準公共物品的供給幾乎都包攬了，但又沒履行到位。主觀上的部門私利性和客觀上財力的有限性導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壟斷下的公共供給呈現(xiàn)出以下特點:關心農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需高額投資的公共物品供給嚴重短缺，而關心政府官員仕途利益的公共物品供給過剩。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給總量不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品包括農(nóng)村公共物品和集鎮(zhèn)社區(qū)公共物品，具體內(nèi)容有:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施和大型固定資產(chǎn)投資、農(nóng)業(yè)科技信息、集鎮(zhèn)社區(qū)生產(chǎn)和生活基本公共物品、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的科教文衛(wèi)體等事業(yè)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給總量不足，自1978年改革開放之后，國家用于農(nóng)業(yè)支出量占財政支出的比重呈逐年下降的趨勢。盡管不可否認的是絕對量有所增長，但相對于其他行業(yè)支出來說，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出顯然過低。如:2006年國家用于農(nóng)業(yè)的支出為3172.97億元，占全國財政支出的比重為7.85%。前面分析過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品存在供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)的失衡，但即便是符合政府部門利益的政績工程也存在缺斤少兩的現(xiàn)象。如筆者家鄉(xiāng)的街道路燈完全就是個擺設，自修建起至今都只是在節(jié)假日象征性地亮一下，其余時間都成了瞎燈，成為名副其實的“假冒偽劣”公共物品。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給不公平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給不公平表現(xiàn)在兩個方面:(1)城鄉(xiāng)之間公共供給不公平。在計劃經(jīng)濟體制時期，我國奉行的是以農(nóng)補工的政策，國家從廣大農(nóng)村抽調(diào)資源來支持城市工業(yè)化建設。但在當前形勢下，農(nóng)業(yè)基礎地位出現(xiàn)了動搖，無農(nóng)不穩(wěn)，國家適時提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，但這一政策的落實有待加強。同以農(nóng)補工的支持力度相比，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)力度遠遠不夠，最明顯的體現(xiàn)就是城鄉(xiāng)公共物品供給上的不公平。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部各行政區(qū)劃之間的供給不公平。由于地理位置和資源稟賦的差異，我國各地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展極不平衡。經(jīng)濟繁榮、市場發(fā)達，地方財源豐?；蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的一些地區(qū)，地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共物品;而其他的資源條件落后、交通不便、底子較差、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少的地區(qū)，政府的財政收入不足，公共物品的供給呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給缺乏監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給缺乏監(jiān)督主要表現(xiàn)在兩個方面。首先，在公共物品供給項目選擇上缺乏監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共物品供給中居主導地位，相較鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民而言，政府擁有合法的政治權(quán)力，掌握管轄范圍內(nèi)的各種資源，尤其掌握決策資源，在各種公共事務上易形成黑箱操作。在政務公開尚未到位、信息不對稱的情況下，就談不上對選擇公共物品供給進行監(jiān)督。其次，在具體公共物品供給項目中，資金運用缺乏監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府普遍缺乏預算意識，財政支出管理不嚴格，隨意性強;一些官員的官僚主義作風盛行，在生活作風上相互攀比，肆意挪動扶貧資金、農(nóng)業(yè)補貼等為自己所用。我國政府層級過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居政府層級中最低一級，項目資金經(jīng)層次抽剝，真正用于公共物品供給上的支出已所剩無幾。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機制缺失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機制指靜態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體構(gòu)成、特性以及動態(tài)的需求表達流程。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給機制失靈來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求機制基本缺失。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求表達觀念的缺失

長期以來，我國居民特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府管轄范圍內(nèi)的以廣大農(nóng)村地區(qū)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民普遍存在以下兩種意識:一是小農(nóng)意識，二是官本位意識。小農(nóng)意識是對小農(nóng)經(jīng)濟的一種意識形態(tài)的反映，其主要特征有:小富即安、親緣至上、自給自足、情大于法。這些特征表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的需求一般都是通過自我滿足的方式來解決，即使遇到個人或家庭解決不了的困難，也都是通過親緣或鄉(xiāng)情關系來幫忙，而沒有公共需求和私人需求劃分界限，更談不上向政府請求解決。官本位意識體現(xiàn)為兩個特征:首先是在權(quán)力上官員為平民的主人，其次是在職責上官員應為平民作主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民這樣官民分化的意識決定了即使居民分清了公共需求和私人需求的界限，也不會主動去提出公共需求，而認為這是官員份內(nèi)職責，應當在為民作主的過程中予以解決。上述兩種意識的存在也就預示著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民在主觀上沒有形成需要表達公共需求的觀念。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求內(nèi)容難以集中以及需求表達組織保障缺失

決定需求的最明顯因素就是偏好，欲滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求必須得先考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民公共需求偏好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求同經(jīng)濟發(fā)展水平、需求主體教育背景、主體的收入水平和消費結(jié)構(gòu)等因素有關。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，利益多元化趨勢日益明顯，不同的利益沖突預示著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的需求的復雜性和多樣性。從微觀個體來看，不同的居民個體本著不同的利益目的，很難形成共同的公共偏好;從年齡結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年、中年、青年、少年兒童都有不同年齡段的公共需求;從行政區(qū)劃來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍包括集鎮(zhèn)社區(qū)、行政村以及自然村，自然村是熟人社會，行政村是半熟人社會，不同的行政規(guī)劃在不同的鄉(xiāng)風影響下呈現(xiàn)出各自特性;從經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦來看，不同的經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦要求不同的公共供給。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體的組織化進程滯后，分散化的公共需求難以形成對公共供給的影響力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，除了正式的政權(quán)組織安排外，代表群眾利益的群眾組織主要有以下三類[4]:基層自治組織、團體組織、農(nóng)民合作組織。這三類組織就鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍來講都體現(xiàn)出覆蓋面窄的特點，同時也表現(xiàn)出政治性強、經(jīng)濟目的明顯，從而體現(xiàn)表達鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍居民整體的公共需求的組織處于缺失狀態(tài)，大大弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求的表達力度。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)多層次且層次錯位

美國心理學家馬斯洛將人類的需求分為五個層次:生理需求，安全需求，社會交往需求，尊重需求，自我實現(xiàn)需求。其內(nèi)在假設是當人的某一級的需求得到最低限度滿足后，才會追求高一級的需求，如此逐級上升，成為推動繼續(xù)努力的內(nèi)在動力，五個層次的需求是逐級遞進且實現(xiàn)難度是逐級上升的。雖然該理論遭到了部分學者的批判，但仍然得到了廣泛的支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求呈現(xiàn)多層次的局面，首先，根據(jù)社會分層理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍包括各層次的社會主體，不同層次的社會主體表現(xiàn)出不同層次的公共需求;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民個體存在著不同層次的公共需求。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民應該在滿足低層次的需求之后才向更高級的需求前進，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求某種程度上出現(xiàn)了不同層次的錯位。如在農(nóng)村，醫(yī)療對村民而言應該屬于安全層次的需求，高等教育對村民而言應該是更高層次的發(fā)展需求，根據(jù)需求層次論，村民應該在滿足安全需求的基礎上才謀高層次的發(fā)展，可是時下許多村民寧愿“小病硬撐，大病不管”，也要“砸鍋賣鐵”供子女完成高等教育。

4.公共需求表達的制度保障缺失

公共需求表達的制度保障缺失主要表現(xiàn)在兩方面:首先，公共物品供需雙方的地位不平等，供需雙方對話機制缺失;其次，公共需求意愿表達路徑受阻，路徑單一以及信息傳遞流程過長引起的信息失真導致需求表達失靈。在公共物品壟斷供給背景下，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供給主體掌握了絕對優(yōu)勢的供給決策權(quán)。自上而下的決策和執(zhí)行體制決定了政府作為凌駕社會之上的管理者是個單極權(quán)力中心，由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給方處于當仁不讓的強勢地位。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體主要呈現(xiàn)以下特征:主體素質(zhì)較低、組織性不強、民主觀念淡薄、小農(nóng)意識很濃、重政府權(quán)威輕個人訴求等。而公共需求的最主要特征體現(xiàn)在公共性上，關乎需求主體整體的利益，但具體到個人，這一公共利益又似乎無關痛癢。因此，上述特征昭示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求主體在主觀上不愿意涉足公共利益的表達，甚至為了不給自身添麻煩而一味盲從甚至討好政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的公共需求要想得以滿足，只有通過影響政府決策的途徑才能如愿。就全國范圍來看，人民是通過各級人民代表大會來間接行使國家權(quán)力的，盡管十一屆人大三次會議通過了“同票同權(quán)”的新選舉法，但具體操作流程仍較模糊，且民意間接表達導致信息容易失真。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民有效地表達公共需求渠道受到阻礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設機構(gòu)，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民眼中是沒有實權(quán)的機關，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的影響微乎其微。在信息不對稱的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民根本沒有參政意識，即使個別居民政治能人也苦于個人力量的單薄，而不得不服從于政府的安排。

三、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制需要考慮的幾個因素

(一)治理理論下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制設想

治理理論是20世紀90年代在西方興起的一種公共管理理論，是對傳統(tǒng)科層制弊端的一種回應。治理作為一種管理方式，它要求政府應該從傳統(tǒng)的單極權(quán)威中退出，政府理念應從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理，作為與其他社會成員處于同等地位的主體，共同管理社會公共事務，并且在多中心的權(quán)力格局下，政府應以平等協(xié)商、合作互贏的方式，而不是強制性的命令方式達到治理目的。多中心治理的核心內(nèi)容就是重新建構(gòu)政府、社會和市場之間的關系[5]。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)領域運用治理理論作為指導具備一定的可操作性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、經(jīng)濟組織、非營利性組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域各種社會團體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)組織等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要內(nèi)容是共同提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共物品，解決公共事務，以達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共利益最大化;鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理應遵循的原則是信任原則、合作原則、協(xié)商原則、互利共贏原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理關系也就是圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品與公共事務的提供與解決的多元利益主體的利益博弈關系，而且是追求公共利益最大化的正和博弈，為達到各方利益的完全博弈，構(gòu)建一個平等的利益博弈平臺成為當務之急。因此，本文作出這一理論設想，即建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會這樣一個組織機構(gòu)，組織成員是由各治理主體委派代表組成，并根據(jù)合理分工原則，下設專家咨詢、財務、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、對外聯(lián)絡五個職能部門。組織生存必須具備可靠的資金來源和保障，本文擬設想鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會可以通過成本均攤、財政支持、外界援助、自愿捐贈這四種方式來籌集資金，且在運轉(zhuǎn)機制上，各參與主體代表有著明確的分工，分別負責各職能部門的具體工作，并且輪流主持整個組織的活動，通過平等協(xié)商的方式作出合議決策。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制流程分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的純供給方、純需求方以及兼有供給與需求傾向的各類組織的公共物品供需關系如圖1所示，圖中左方向箭頭表示公共需求的傳輸方向，右方向箭頭表示公共供給的傳輸方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會作為完整的組織部門，其具體工作流程如圖2所示。

圖1 各主體供需關系簡圖

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需委員會運轉(zhuǎn)流程

整個流程可以分為三大階段，即需求整合階段——利益檢驗階段——供給整合階段。需求整合階段主要是對各供需主體的需求進行初始的整合，分門別類，厘清各種需求的關系;利益檢驗階段主要是鑒定各類需求的性質(zhì)，按照公共利益的輕重緩急進行排序;供給整合階段主要是各供給主體通過協(xié)商談判的方式來選擇適合自己供給意愿的需求予以滿足。

(三)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制的因素分析

1.誰來供給——供給主體確認

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品政府壟斷供給的方式效率底下、效益甚微，加之遭遇財政瓶頸，供給已力不從心。打破壟斷供給，擴大供給主體的趨勢不可避免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域各類組織，不論是權(quán)力性政治主體、還是營利性經(jīng)濟主體、或公共性社會主體，都應該公平地承擔起公共物品供給的職責。鑒于公共物品消費的非競爭性和使用的非排他性的屬性，搭便車行為在所難免，因此，各類供給主體并不是絕對的平等地位，而是一種相對平等，即在公共物品供給決策權(quán)的分配上各主體是平等的，但作為政治主體的政府組織還應該承擔起制度供給和政策激勵的基礎性角色。

2.供給什么——按需供給

公民主動接觸行為的需求偏好表達作為一種顯性矛盾調(diào)和機制對降低公共物品供需信息不對稱、促進公共物品效率改進具有重要作用[6]。前述鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)存在失衡，供非所需，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需根本矛盾所在。如何達到公共物品的有效供給，避免供給浪費，惟一的出路就是按需供給。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供給決策應遵循民主化原則，尊重需求主體主導性地位。但是，這一過程又顯得異常的紛繁復雜，變量眾多，要做到公共物品按需供給需把握以下三個問題:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求主體邊界如何確立，二是需求意愿整合和表達渠道如何完善，三是需求主體的主導性地位如何確立。

3.怎么供給——供給途徑

供給途徑是連接供給主體和需求主體的橋梁，關系到公共物品的供給效率。治理理論所倡導的是公共物品的協(xié)商供給，打破了原有的政府壟斷供給模式。按照協(xié)商的時間順序，可以將公共物品供給分為兩個階段——制度性協(xié)商和過程性協(xié)商。制度性協(xié)商指在涉及具體公共物品供需之前，進行的有關公共物品供需制度的磋商，以明確各種供給主體的職責和合作機制;過程性協(xié)商指就某一具體的公共物品供需事宜進行的決策性磋商。公共物品數(shù)量龐大且成分復雜，牽涉到多方利益，使得在過程性協(xié)商中供需雙方達成一致行為的交易成本巨大。因此，為降低交易成本，在供給途徑的選擇上，應增加制度性協(xié)商，塑造穩(wěn)定的制度平臺，減少過程性協(xié)商中的不穩(wěn)定性因素。

4.供給的怎么樣——供給績效評價

建立科學的公共物品供給績效評價體系，是檢驗公共物品供給有效性的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的有效供給狀態(tài)也就是達到供需的均衡，怎樣衡量供需的均衡，需要供需雙方從多個視角加以評判。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給主要是自上而下的壓力型評價體系和供給主體的自我評價，而把最有發(fā)言權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的直接消費者給忽視了，從而使得供給績效評價往往陷入自娛自樂的尷尬局面?？冃гu價是一項政策執(zhí)行的終結(jié)，同時也是確保下一個政策科學性的依據(jù)。為了營求鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需均衡的目的，必須建立科學的公共物品供給績效評價體系，即包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品需求方的多元化評價主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需鏈共同參與制定的科學化評價標準、獨立第三方參與的專業(yè)化評價過程。

5.后續(xù)供給——“后供給”管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給在完成相應指標后，往往再也無人過問，對公共物品所帶來的社會效益缺乏追蹤考查，甚至對公共物品缺乏基本的日常維護和管理，這就產(chǎn)生了公共物品的“后供給”管理問題。“后供給”管理，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品在運營、使用、維護、廢除與新需求的表達等這些環(huán)節(jié)上的監(jiān)督與管理[7]。為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給成為“一次性”供給的政績工程，必須在制度上關注公共物品供給后的管理問題，在政策、資金、人力等方面給予合理配置，建立通暢的表達機制和高效的回應機制，這和前述的供給績效評價是相輔相成的。通過構(gòu)建多中心治理的平臺，走出“后供給”管理的盲區(qū)，也就是對公共物品的后續(xù)管理形成多元化、全方位、立體型的管理模式。本文認為，完善“后供給”管理應抓住主要矛盾，即強化供給責任追究，“誰供給、誰負責”，形成動態(tài)責任鏈，塑造機制的權(quán)威性，避免“多中心——無中心——制度乏力”的狀態(tài)。

[1]李彬.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品制度外供給分析[M].北京:中國社會科學出版社，2004:19.

[2]席芳寬，劉玉鳳.取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政影響分析[J].江西教育學院學報，2007(4):11－13.

[3]續(xù)競秦，張林秀，羅仁福.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的現(xiàn)狀、體制成因及其治理[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2010(1):60－63.

[4]侯保疆.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理研究[M].北京:中國社會科學出版社.2006:137.

[5]陸道平.多中心治理下的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新[J].探索與爭鳴，2008(7):37－39.

[6]涂圣偉.農(nóng)民主動接觸、需求偏好表達與農(nóng)村公共物品供給效率改進[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2010(3):32－41.

[7]岑乾明，宋衛(wèi)琴.“后供給”管理——走出農(nóng)村公共物品“公地悲劇”宿命的關鍵 [J].吉首大學學報，2009(1):124－128.

F32

A

2095－0683(2011)01－0088－06

2010－11－19

黃山學院科研項目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供需機制研究”(2008xsk9010)

汪遠旺(1985－)，男，安徽池州人，黃山學院經(jīng)濟管理學院教師，碩士;榮飛(1984－)，男，安徽池州人，安徽財經(jīng)大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院碩士生。

責任編校文方

·20世紀以來西方史學的變革及其走向·

張廣智

(復旦大學 歷史學系，上海 200433)