四維視閾下“省管縣”體制改革的動力機(jī)制研究

樊建飛 周俊俊

（中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430223）

四維視閾下“省管縣”體制改革的動力機(jī)制研究

樊建飛 周俊俊

（中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430223）

“省直管縣”體制改革是現(xiàn)階段最具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際導(dǎo)向功能的一項行政改革。文中探討了“省管縣”體制改革的動力機(jī)制，借以思考“省管縣”體制改革的可行性，對我國繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。

省管縣；市管縣動力機(jī)制；地方政府；行政改革

自2002年以來浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據(jù)本省的具體情況，將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，并在財政體制上實(shí)行“縣財省管”的試驗(yàn)性探索，實(shí)施效果是十分顯著的，縣域經(jīng)濟(jì)得到了持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康的發(fā)展。我國行政體制改革已經(jīng)從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整層面，逐步擴(kuò)展到“減少層級”的行政改革層面，“省管縣”的行政體制改革正是暗合了這樣的趨勢。從當(dāng)前情況來看，“省管縣”體制改革將從根本上改變我國省級以下行政區(qū)劃的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和行政、財政基礎(chǔ)，并將深刻影響我國政府間縱向關(guān)系模式，被視為自20世紀(jì)80年代“市管縣”體制實(shí)施以來又一次對政府間關(guān)系所做出的根本性調(diào)整。

從政策大方向來看，中央肯定并鼓勵地方政府的積極改革探索，并把此項改革上升到國家改革戰(zhàn)略布局的層面；從發(fā)展的具體情況分析，這些改革嘗試還存在繼續(xù)擴(kuò)大和更進(jìn)一步推進(jìn)的空間。因此，對“省管縣”改革的動力機(jī)制有清醒的認(rèn)識和明確的判斷，將有利于我國繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革。

一、省管縣體制改革的直接動力：祛除市管縣行政管理體制的弊端

“市管縣”行政管理體制在實(shí)施之初確實(shí)產(chǎn)生了正面效應(yīng)，對密切城市和鄉(xiāng)村關(guān)系、加強(qiáng)城市和鄉(xiāng)村合作起到了一定的積極作用，但是隨著我國政治及經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，同時，國內(nèi)外行政環(huán)境的改變對政府的服務(wù)性、責(zé)任性和行政效率都提出了更高的要求，使得帶有濃厚計劃經(jīng)濟(jì)體制色彩的“市管縣”行政體制的弊端日益顯現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：

（一）市管縣體制增加了行政管理層次，提高了行政成本，大大地降低了行政效率。大量的理論研究成果證實(shí)，行政組織每多增加一個管理層次，信息的失真率就會成倍增加。從科學(xué)管理角度而言，信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和實(shí)施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。市管縣體制的設(shè)計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間權(quán)力被層層截留，信息溝通受到阻滯，行政效率大大減低，同時在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下，過分倚重行政力量，政府管了不該管、管不好的事，往往容易導(dǎo)致資源配置成本增高、效益降低，也阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的形成。據(jù)有關(guān)專家測算，全國現(xiàn)有的280多個地級市每年的財政支出為1400億元以上[1]。

（二）“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制，并且處于無法可依的尷尬境地，甚至與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背。市管縣之前，我國的行政層級由中央一省一縣市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級組成，這是由憲法確認(rèn)的基本結(jié)構(gòu)體系。雖然省縣之間有一個地區(qū)行署，但畢竟是一個虛制層級。市管縣后，省縣之間的層次由虛變實(shí)，行政層次變由中央一省一市一縣市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級組成。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第30條規(guī)定，中國的地方行政區(qū)域劃分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣級市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級制。顯然，“市管縣”行政管理體制與這一規(guī)定有所抵觸。

（三）“市管縣”體制加劇了縣級財政的困難，“小馬拉大車”問題依然不能得到有效解決。市管縣行政體制改革的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而，并非所有的市都能起到這一作用。事實(shí)上，除傳統(tǒng)的省會城市和一些中等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市具有較強(qiáng)的帶動力量外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱甚至是由縣級升為地級規(guī)格的城市很難有力量來幫助縣級和鄉(xiāng)村的發(fā)展，這些城市一般都遠(yuǎn)離中心經(jīng)濟(jì)區(qū)，需要帶動的縣的數(shù)量也較多。按照2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，平均每個地級市要帶動近6個縣市，撇開其管理幅度因素，這些城市基本上是拉不動周邊縣區(qū)的發(fā)展的，中西部地區(qū)問題更為嚴(yán)重。就拿經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇來說，蘇北五個地級市中，除徐州為特大城市，人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較突出外，其它幾個皆為中小城市，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，集聚和輻射能力較弱，難當(dāng)帶縣的重任[2]。

（四）“市管縣”形成城鄉(xiāng)悖論。由于“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中等原因，一方面導(dǎo)致中心城市的極度擴(kuò)張，城市發(fā)展沒有邊界，沒有止境地征用土地和改造舊城；另一方面，市所轄縣的城市化水平極度落后，虛假城市化現(xiàn)象嚴(yán)重，整體上影響了城市化的進(jìn)程，更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)。

由于“市管縣”行政管理體制的諸多弊端，在一定程度上直接推動“省管縣”行政體制改革的實(shí)行。人大代表、政府官員和學(xué)者也呼吁大力實(shí)施“省管縣”模式，以扭轉(zhuǎn)目前“市刮縣”、“市壓縣”的不利局面。

二、省管縣體制改革的內(nèi)在動力：制度創(chuàng)新的內(nèi)在需求

近年來，隨著創(chuàng)新的重要作用被人們逐步認(rèn)識，各種領(lǐng)域都自上而下地強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新。實(shí)行省管縣體制就是一種重要的行政管理體制制度創(chuàng)新，是我國行政體制改革的一個方向。馬克思主義認(rèn)為制度創(chuàng)新是為解決生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的矛盾而進(jìn)行的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的變革。諾思和托馬斯則認(rèn)為，制度創(chuàng)新是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的根本原因。制度的建立就是為了減少交易成本，減少個人收益與社會收益之間的差異，激勵個人和組織從事生產(chǎn)性活動，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長[3]。如果一個社會沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，就是沒有從制度上保證創(chuàng)新主體應(yīng)得的報酬。我們要進(jìn)行的省管縣的體制創(chuàng)新，是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、建設(shè)中國特色社會主義所要求的重要體制創(chuàng)新。各地試點(diǎn)省管縣體制改革的內(nèi)在動力就是在于創(chuàng)新的內(nèi)部需求。

三、省管縣體制改革的理論動力：實(shí)行“省管縣”體制的理論支撐力

“市管縣”體制存在的問題已經(jīng)暴露無遺，“省管縣”模式的嘗試正如火如荼地開展，人們很自然地就會想到“省管縣”是理所當(dāng)然的事情。筆者以為，中國近年來行政改革步履維艱的根本原因就在于缺乏理論支撐。同樣，如果我們不能找出“省管縣”的有力的理論依據(jù)的話，這次更大規(guī)模、意義更重要的改革的命運(yùn)很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。事實(shí)上，這次改革是具備理論支撐而有現(xiàn)實(shí)可行性的。

（一）管理幅度與管理層次的動態(tài)協(xié)調(diào)

按照管理學(xué)的基本原理，在組織的整體結(jié)構(gòu)中，在管理規(guī)模既定的情況下，管理層次與管理幅度呈反比例關(guān)系，管理層次越多，管理幅度就越小；反之，則管理層次越少，管理幅度就越大。層次少、大幅度的組織結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會組織管理的主要模式。一個組織的管理層級要保持合理的數(shù)量，才有利于各種信息的溝通、工作效率的提高。同時，任何組織形態(tài)為了使管理效率優(yōu)化和資源合理利用，也必須在管理層次上慎重抉擇，只有將縱向?qū)哟伪３衷诳茖W(xué)、合理的范圍之內(nèi)，才能避免組織內(nèi)部工作的混亂。所以合理地縮減行政管理層級，不僅可以提高管理層次的職責(zé)，還能提高下級人員的工作積極性和創(chuàng)造性。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)傳遞處理技術(shù)、衛(wèi)星通訊和導(dǎo)航技術(shù)、先進(jìn)辦公自動化設(shè)備和管理信息系統(tǒng)以及全球電子政府的快速興起，政府正從傳統(tǒng)的“公文政府”、“紙張政府”向著“網(wǎng)絡(luò)政府”轉(zhuǎn)變。政府在同等時間內(nèi)所處理的信息量相對以往呈幾何級數(shù)增長，一級政府目前應(yīng)對的直接管理對象不斷呈上升態(tài)勢，這也為縮小管理層次提供了契機(jī)。例如，英國在1974年和1986年地方政府機(jī)構(gòu)改革中，廢除了“被證明是造成浪費(fèi)的一級多余組織”。六個大城市郡議會和大倫敦郡議會被廢除后，它們的大部分職責(zé)交給其原先隸屬的下一層政府。也就是說，合理地縮減行政層級、擴(kuò)大管理幅度，在當(dāng)前條件下是完全可以做到的，這樣不僅可以提高管理層次的職責(zé)，還可以減少地方政府對上級的依賴，提高下級人員的工作積極性和創(chuàng)新性。從這個意義上來看，“省管縣”有其合理的科學(xué)依據(jù)。這種層級少、幅度大的扁平化的組織結(jié)構(gòu)也是符合當(dāng)前我國行政體制改革趨勢的。

（二）信息效率與信息結(jié)構(gòu)的相互關(guān)系

信息資源的有效配置是在一定信息結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，組織內(nèi)部的信息結(jié)構(gòu)分為兩種形式，即垂直信息結(jié)構(gòu)（亦稱等級制信息結(jié)構(gòu)）和水平信息結(jié)構(gòu)（亦稱民主制信息結(jié)構(gòu)）。其中，垂直信息結(jié)構(gòu)是通過技術(shù)控制來獲取效率或通過合作的專業(yè)化和合理的等級控制來獲取效率。然而，如果所得到的信息質(zhì)量不高，管理者就沒有辦法有效解決問題。與此同時，下級組織因?yàn)槿狈Q策權(quán)，缺乏及時向上反映問題和以準(zhǔn)確快速方式執(zhí)行上級指令的動力，這就必然會直接加大管理者的成本。調(diào)整現(xiàn)有的“省—市—縣—鄉(xiāng)”多級模式，減少“市”一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，是保證政令暢通的必然選擇。從這個層面上看，“省管縣”行政管理體制完全符合信息資源合理配置的要求。

（三）官僚制的逆向效率悖論

官僚制理論的創(chuàng)始人馬克斯·韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會》中寫道：“從純技術(shù)的觀點(diǎn)說，行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達(dá)到最高程度的效率，相比于任何其他形式的組織，它具有精準(zhǔn)性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明等方面的優(yōu)勢”[4]。然而，實(shí)踐的結(jié)果表明，這種以金字塔的形式構(gòu)建起來的官僚制存在著“逆向效率悖論”，即官僚制對于分解任務(wù)和處理自上而下的指令來說也許是一種有效率的結(jié)構(gòu)，但是在處理自下而上的信息時，卻有可能造成大量的超載或阻塞問題[5]。我國長期實(shí)行的高度中央集權(quán)的行政體制，注重自上而下的高度一體化的等級控制，具有明顯的官僚制特征，是一種典型的官僚制組織形態(tài)。在這種體制下，上級政府能夠比較有效地對資源配置及整個國民經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效的組織和協(xié)調(diào)，而隨著我國財政管理體制的分權(quán)化改革，地方政府越來越成為一個具有自主性的利益主體，要求上級政府的相關(guān)政策能夠考慮其實(shí)際需要，而這種高度集權(quán)的等級模式很難適應(yīng)這種新的變化，其調(diào)整就更加不可避免了。

（四）生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定論

影響行政組織結(jié)構(gòu)的最重要因素是生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)管理體制，其中生產(chǎn)力發(fā)展水平對行政結(jié)構(gòu)起決定性的作用。就代表生產(chǎn)力發(fā)展水平的基礎(chǔ)公共設(shè)施而言，在過去，受交通、通訊等技術(shù)手段和發(fā)展水平的限制，上下政令傳遞較慢，為了實(shí)行有效的管理控制，在省、縣之間設(shè)置地區(qū)行署或地級市是很有必要的。如今，現(xiàn)代化的高速公路、鐵路系統(tǒng)、因特網(wǎng)等先進(jìn)便捷的設(shè)施，使時空范圍大大壓縮，這就為減少行政管理層級和擴(kuò)大行政管理幅度奠定了堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政管理結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)盡快向國際慣例和國際先進(jìn)水平靠攏，逐步由“四級制”向“三級制”過渡。

（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展決定論

城市是人口和資源高度集中的經(jīng)濟(jì)、社會空間，在產(chǎn)業(yè)上以二、三產(chǎn)業(yè)為主，居民絕大部分為非農(nóng)人口；而縣域則是人口和資源較為分散的經(jīng)濟(jì)社會空間，在產(chǎn)業(yè)上以一、二產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)人口所占的比重較大。由于“市管縣”體制主要依靠權(quán)力性手段來維持，存在著城市侵占縣級農(nóng)村地區(qū)利益的趨向。市、縣垂直管理導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分層和兩極化，不利于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。而市、縣平行管理則有利于城鄉(xiāng)的資源平衡配置，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，只有市、縣在體制上實(shí)現(xiàn)平等，才能從根本制度上實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會的平等。

四、省管縣體制改革的現(xiàn)實(shí)動力：國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的激勵和推動動力

（一）國外成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒

美國長期以來保持聯(lián)邦—州—地方的三級政府框架，并以此配備國家三級財政體制且相互獨(dú)立；法國自20世紀(jì)80年代實(shí)行地方行政區(qū)劃改革以來，采取了從中央—大區(qū)—省—市鎮(zhèn)的四級政府模式，這四級政府已經(jīng)是發(fā)達(dá)資本主義國家中縱向?qū)哟巫疃嗟牧耍欢聡Y(jié)構(gòu)自上而下劃分成聯(lián)邦、州和地方三級政府，根據(jù)德國《基本法》的規(guī)定，實(shí)行三級獨(dú)立財政體制，即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府均在財政管理上擁有獨(dú)立權(quán)力，互不依賴。[6]

（二）中國歷史和當(dāng)代已有的成功經(jīng)驗(yàn)起了重要的激勵作用

綜合分析中國歷史，我國只是在很短的時期內(nèi)建立過多級行政層次，在更加廣大的歷史空間內(nèi)我國政府的行政層級一直保持在三層上下（見表2.1）[7]。“省管縣”體制在我國歷史上早有先例，秦朝實(shí)行郡縣制，全國分為36個郡，每個郡下設(shè)若干個縣，直接由皇帝派駐的郡長官負(fù)責(zé)管理。應(yīng)該看到，秦帝國實(shí)行的郡縣制為其最大限度調(diào)動全國的人力、物力、財力，從事北修長城、外擊匈奴、南征百越、開鑿靈渠的萬世功業(yè)立下了汗馬功勞。據(jù)統(tǒng)計，從秦至民國末2100多年，我國地方政權(quán)有290年為兩級制，占13.6%；有610年為虛三級制，占28.7%；有600年為三級制，占28.2%；有276年為三、四級并存制，占13%；有350年為多級制，占16.5%[8]。中國古代從中央到基層的政務(wù)信息傳遞遠(yuǎn)遠(yuǎn)比今天的速度慢，效率低，設(shè)置較少層次的地方建制一方面就是為了拉近中央同基層和社會之間的直接聯(lián)系，防止因信息不對稱而帶來行政成本的上升以及尋租、腐敗等行為的產(chǎn)生，同時也是方便國家政治統(tǒng)治的需要，避免下級政府敢于對中央政府提出政治挑戰(zhàn)，維護(hù)封建國家的統(tǒng)一和王朝統(tǒng)治。放眼全世界，中國的五級行政體制也是獨(dú)一無二的。

表2.1 我國政區(qū)體制的歷代變化情況

同樣，今日的中國也不乏“省管縣”的成功表率。浙江是我國較早推行省管縣改革的地方，它分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，使之擁有更大的財政、經(jīng)濟(jì)管理和社會事務(wù)管理自主權(quán)。通過“省管縣”體制改革，浙江進(jìn)一步優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣（市），促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。浙江作為我國陸域面積偏小的省份之一，多年來占據(jù)著全國“百強(qiáng)縣”近1/3的席位，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)21年排各省區(qū)榜首的記錄[10]，都“與省管縣財政體制有著密不可分的關(guān)系，這甚至被一些研究者稱為浙江的‘秘密武器’”。鑒于浙江實(shí)行“省管縣”體制所取得的巨大成效和榜樣效應(yīng)，從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺了以浙江經(jīng)驗(yàn)為主要框架、加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的政府文件，一些地方還迫不及待地提出了搶抓“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”機(jī)遇的口號。

截至目前，包括遼寧、江蘇、湖北、河南、安徽、福建、廣東、黑龍江、江西、湖南、河北、吉林等省在內(nèi)，均已開始試行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或財政上的省管縣。綜合來看，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了“省管縣”的三種改革模式：一是人事、財政、經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)綜合下放模式，以浙江省為代表，這種改革模式的成效是顯著的；二是財政權(quán)單一下放模式，以湖北省為代表，是一種非常有益的嘗試，改革取得了明顯成效；三是權(quán)力全部下放模式，以海南省為代表，這是一種比較徹底的改革模式。前兩種漸進(jìn)式改革模式仍然處于改革的中間階段，第三種“省管縣”模式是改革的最終目標(biāo)?？梢钥闯觯@是對近幾年來一些地方政府進(jìn)行相關(guān)改革的積極回應(yīng)和肯定。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和財政上的省管縣是省管縣體制改革的試點(diǎn)階段，綜觀各地的試點(diǎn)情況，從中可以看出省管縣具有的優(yōu)勢：首先，在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，縣政府擁有更大的自主權(quán)，使行政決策和管理更貼近于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，實(shí)行縣財省管體制，可以繞過市級政府，提高了資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，一定程度上強(qiáng)化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動了縣發(fā)展的主動性和積極性，并為實(shí)行省管縣行政體制改革打下了良好的基礎(chǔ)。也就是說，多年來有效的實(shí)踐和探索，為實(shí)行省直管縣行政體制提供了成功的實(shí)踐依據(jù)，是“省管縣”體制改革的現(xiàn)實(shí)動力。

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D625

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1671-5136（2011） 01-0019-04

2011-01-13

本文為2008年中國博士后基金項目《省管縣體制下的基本公共服務(wù)均等化問題研究》（項目編號：20080440429）的部分研究成果。

樊建飛（1988-），男，河南新鄉(xiāng)人，中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：地方政府與治理；周俊俊（1987—），女，湖北襄樊人，中南財經(jīng)政法大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：地方政府與治理。