河南省縣域城鄉(xiāng)一體化建設(shè)研究
——以濟源市為例

河南省城市規(guī)劃設(shè)計研究總院 牛艷華 黃向球

河南省縣域城鄉(xiāng)一體化建設(shè)研究
——以濟源市為例

河南省城市規(guī)劃設(shè)計研究總院 牛艷華 黃向球

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系已進入“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新階段，如何突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，成為區(qū)域發(fā)展的核心任務(wù)。縣域作為聯(lián)系中心城市與農(nóng)村區(qū)域的重要節(jié)點，其城鄉(xiāng)一體化建設(shè)對整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定將起到關(guān)鍵作用。

河南省現(xiàn)轄109個縣級行政單元，2009年縣域人口占全省總?cè)丝诘?2.49%，經(jīng)濟總額占全省GDP的72.46%。然而，多數(shù)縣域目前仍處于城鄉(xiāng)一體化初級階段，農(nóng)業(yè)人口比重大，工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，城鄉(xiāng)面貌差距大，尚未建立城鄉(xiāng)平等、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的互動機制。本文，筆者以河南省城鄉(xiāng)一體化進程較快的直轄縣級市——濟源市為例，通過對其城鄉(xiāng)一體化模式、動力及實施路徑的探討、總結(jié)，為河南省其他縣域城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供借鑒。

一、濟源市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀

自2005年被確定為河南省7個城鄉(xiāng)一體化試點市之一以來，濟源市先后推出了一系列促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策措施，取得了明顯成效。

1.城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小。濟源市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從2005年的2.32倍縮小至2009年的2.21倍；農(nóng)村居民消費結(jié)構(gòu)日趨合理，2009年農(nóng)村居民消費性支出占總支出的53.04%，生活消費支出比重不斷上升，凸顯出農(nóng)村居民在收入增加后更注重生活品質(zhì)的改善。

2.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境明顯改善。截至2009年，濟源市農(nóng)村居民點“村村通”工程基本落實；實現(xiàn)集中供水行政村429個，多個鎮(zhèn)區(qū)實現(xiàn)了集中供氣；各鎮(zhèn)均建設(shè)了垃圾集運、中轉(zhuǎn)站，建立了“村收集、鎮(zhèn)運輸、市處理”的生活垃圾處理模式。

3.公共服務(wù)體系日趨完善。濟源市教育資源不斷優(yōu)化，農(nóng)村中小學(xué)全部配備了遠程教育設(shè)備；綜合文化站、體育健身場地等公共服務(wù)設(shè)施基本滿足了農(nóng)村居民的文化娛樂需求；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件有較大改善，農(nóng)村居民就醫(yī)有了充分保障；率先建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障機制，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)。

二、縣域城鄉(xiāng)一體化的模式選擇

1.縣域城鄉(xiāng)一體化的基本模式。從國內(nèi)外實踐來看，由于受城鄉(xiāng)關(guān)系變遷復(fù)雜性因素的影響，城鄉(xiāng)一體化過程呈現(xiàn)多樣化趨勢，典型發(fā)展模式主要有以下3種。第一種是中心城市帶動近郊城鎮(zhèn)模式。在這種模式中，中心城市處于主導(dǎo)地位。當(dāng)城市規(guī)模實力發(fā)展到一定階段后，其輻射能力不斷增強，城市優(yōu)質(zhì)要素資源、公共服務(wù)逐步向近郊區(qū)域延伸，形成正溢出效應(yīng)。這種溢出效應(yīng)可以通過城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟聯(lián)系實現(xiàn)，也可以受人為制度安排影響。第二種是小城鎮(zhèn)內(nèi)生成長模式。這種模式以小城鎮(zhèn)為主導(dǎo)。位于中心城市之間交通走廊地帶的小城鎮(zhèn)，由于具有自然稟賦、區(qū)位條件等比較優(yōu)勢，既能接受城際間資源要素流動帶來的溢出效應(yīng)，又在土地、勞動力等方面占有成本優(yōu)勢，能夠集聚較強的內(nèi)生發(fā)展動力并通過發(fā)展特色經(jīng)濟快速興盛，從而帶動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)變。第三種是城鄉(xiāng)復(fù)合體發(fā)展模式。這是一種城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展模式，即突破城市與鄉(xiāng)村的邊界，甚至跨越縣域或市域行政界限，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)城市和鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展、互補融合。同時，相鄰的多個中心城市高效聯(lián)動，輻射帶動更大區(qū)域的城鄉(xiāng)區(qū)間，從而帶動整個區(qū)域城鄉(xiāng)共同發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展水平的協(xié)同提升。

2.濟源市城鄉(xiāng)一體化的模式選擇。從濟源市城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟現(xiàn)狀來看，一方面，中心城市首位度不高（表1），對周邊鎮(zhèn)區(qū)的輻射帶動能力有限。目前，濟源市中心城區(qū)人口規(guī)模僅為28萬人，總體經(jīng)濟實力不強，在市域經(jīng)濟規(guī)模中所占比重不高，并且綜合服務(wù)功能較弱，層次偏低。因此，單靠中心城市帶動區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式對于濟源市而言并不現(xiàn)實。另一方面，濟源市域地形復(fù)雜，山區(qū)面積占68%，丘陵區(qū)面積占20%，平原區(qū)面積約占12%，不同區(qū)域在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均存在較大差異，其中山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)均滯后于平原區(qū)，鎮(zhèn)區(qū)之間城鄉(xiāng)一體化起點差別明顯。

表 1 濟源市中心城市首位度指標

基于以上因素考慮，濟源市在推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中選擇的是小城鎮(zhèn)內(nèi)生成長與中心城市帶動相結(jié)合的模式。一方面，通過增強中心城區(qū)及復(fù)合組團的綜合實力、輻射能力，帶動近郊社會經(jīng)濟快速發(fā)展；另一方面，依托發(fā)展基礎(chǔ)較好、具有較大成長潛力的重點鎮(zhèn)，打造特色中心鎮(zhèn)，從而帶動周邊農(nóng)村快速發(fā)展，進而使市域形成“以中心城區(qū)、重點鎮(zhèn)為核心，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心社區(qū)、基層社區(qū)聯(lián)動發(fā)展”的網(wǎng)絡(luò)化體系。另外，在確定城鄉(xiāng)一體化總體發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，濟源市根據(jù)山區(qū)和平原區(qū)現(xiàn)狀及綜合條件，確立了典型示范、試點帶動的城鄉(xiāng)一體化推進思路。首先，選擇基礎(chǔ)條件較好、經(jīng)濟實力較強的村莊進行試點，并將試點村分為城郊村、平原村、山區(qū)村等類型，因地制宜區(qū)別對待。其次，針對各類區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)需求特點，制定相應(yīng)的分類建設(shè)指引，引導(dǎo)各類資源與設(shè)施建設(shè)梯度推進，逐步達到城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

三、縣域城鄉(xiāng)一體化動力機制分析

1.產(chǎn)業(yè)化。產(chǎn)業(yè)化是促進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)與核心動力，只有在產(chǎn)業(yè)化的強力帶動下，城鄉(xiāng)各類資源才有可能實現(xiàn)高效流動和優(yōu)化配置，進而縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)效率之間的差距。濟源市通過工業(yè)園區(qū)化發(fā)展，建立虎嶺、玉川、高新技術(shù)3個市級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以及梨林、邵原、玉泉3個鎮(zhèn)級特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，使各鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力得到迅速增強。另外，通過建立特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)，包括以循環(huán)農(nóng)業(yè)為特色的東部示范區(qū)，以優(yōu)質(zhì)林果業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖為特色的南部示范區(qū)，以都市農(nóng)業(yè)、優(yōu)質(zhì)蔬菜為特色的北部示范區(qū)，以煙葉、林果、制種為特色的西部示范區(qū)，不斷加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，并通過建立“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的現(xiàn)代化經(jīng)營模式，大大提高了農(nóng)業(yè)發(fā)展效率。

2.城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不斷深入是調(diào)節(jié)區(qū)域城鄉(xiāng)人地關(guān)系，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要推動力量。近年來，在工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動下，濟源市的城鎮(zhèn)化水平提升速度較快（圖1），高出河南省平均水平（11.3%）。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在增強中心城市及小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和要素集聚能力的同時，創(chuàng)造出數(shù)量眾多的就業(yè)崗位，使城鎮(zhèn)有能力吸納大量農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了城鎮(zhèn)與農(nóng)村區(qū)域的人地關(guān)系結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)成為可能，對于平衡城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)起到了非常關(guān)鍵的推動作用。同時，隨著農(nóng)村私營經(jīng)濟和第二、第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，大批農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理。2009年，濟源市農(nóng)村從事第二產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占農(nóng)村從業(yè)人員的28.7%，從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占農(nóng)村從業(yè)人員的21.4%。

圖 1 2005—2009年濟源市城鎮(zhèn)化水平變化情況

3.制度創(chuàng)新。在二元體制下，城鄉(xiāng)分割的土地管理制度、戶籍制度成為制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制性障礙。為突破瓶頸，濟源市在土地管理、戶籍管理等制度改革方面進行了大膽嘗試，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程提供了制度動力。例如，在用地制度改革方面，通過組建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、成立土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，運用轉(zhuǎn)包、出租、互換及反租承包等形式，推動用地流轉(zhuǎn)；在戶籍制度改革方面，通過在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元制戶口性質(zhì)的劃分，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，統(tǒng)一登記為居民戶口，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村富余勞動力、外來務(wù)工經(jīng)商人員向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，增強城鎮(zhèn)的人口吸引力。

四、縣域城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實施路徑

1.推行城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涵蓋區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個層面，必須有統(tǒng)一的全覆蓋規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)各項建設(shè)。為確保城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通聯(lián)系、基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)環(huán)境等方面實現(xiàn)統(tǒng)籌安排、合理布局，濟源市制定了市域城鄉(xiāng)一體化總體發(fā)展規(guī)劃，提出“1133”市域空間發(fā)展戰(zhàn)略框架，為中心城區(qū)、重點組團、中心鎮(zhèn)及農(nóng)村社區(qū)制定了明確的功能定位、分階段發(fā)展目標及發(fā)展方向。在此基礎(chǔ)上，濟源市還制定了基于全市域的多項專項規(guī)劃、重點項目規(guī)劃及相應(yīng)的規(guī)劃配套政策措施，對市域產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等提出了具體指導(dǎo)方案?？茖W(xué)、統(tǒng)一的規(guī)劃編制與管理實施體系，對于引領(lǐng)濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，促進區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

2.增加“三農(nóng)”先進要素供給。為有效改善農(nóng)村綜合環(huán)境、增強農(nóng)村發(fā)展活力和后勁，濟源市積極探索促進優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村流動的渠道和機制，增加“三農(nóng)”先進要素的供給。主要表現(xiàn)在：不斷推動各種農(nóng)民專業(yè)合作組織、小額擔(dān)保組織建設(shè)，提高“三農(nóng)”自我服務(wù)水平和內(nèi)生發(fā)展能力，并不斷加快農(nóng)業(yè)與先進科技結(jié)合的步伐，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、人人享有基本公共服務(wù)的要求，將村鎮(zhèn)作為重點區(qū)域，通過實施基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施提升工程，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)環(huán)境得到有效改善；通過實施科技入戶工程，構(gòu)建“科技人員直接到戶、良種良法直接到田、技術(shù)要領(lǐng)直接到人”的科技推廣機制，形成縱橫交錯的科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高了農(nóng)民的學(xué)習(xí)接受能力、自我發(fā)展能力和輻射帶動能力。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)機制。為保障勞動力資源在城鄉(xiāng)之間自由流動，濟源市積極探索農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的新機制，促進農(nóng)業(yè)勞動力向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延長鏈和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一方面，通過開展農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)村致富帶頭人培訓(xùn)等措施，積極推進勞務(wù)輸出，解決了農(nóng)村剩余勞動力的出路，使農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)由以農(nóng)為主到以非農(nóng)為主的跨越，極大地推動了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展，僅2009年，全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程人數(shù)就達1.8萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達到80%以上。另一方面，為創(chuàng)建城鄉(xiāng)平等的就業(yè)環(huán)境，濟源市還在勞動就業(yè)和社會保障制度方面進行改革，逐步健立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)登記制度和勞動保障事務(wù)代理制度，使在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民享有城鎮(zhèn)社會保障，進一步加快了農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的速度。

4.建立長效投入機制。在二元體制影響下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)普遍較為薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共服務(wù)欠賬較多，因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標將是一個長期的過程，需要持續(xù)、穩(wěn)定的投入機制作為支撐。濟源市通過建立多元化的資金投入機制，完善以政府投入為主導(dǎo)、農(nóng)民投入為主體的財政和投融資激勵體制，鼓勵社會資本參與、支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使“三農(nóng)”發(fā)展具備了穩(wěn)定的資金保障。近幾年，濟源市的公共財政不斷向農(nóng)村傾斜，投向“三農(nóng)”的資金年均增長30%以上，2009年全市農(nóng)村人口人均投資金額超過1 000元。資金一部分用于調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)民增收，通過支持特色農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營，提高農(nóng)民持續(xù)增收能力；一部分用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，通過彌補農(nóng)村公共服務(wù)短板，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)環(huán)境得到快速提升；一部分用于農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，通過提高農(nóng)民的社會保障標準，使城鄉(xiāng)社會保障差距逐步縮小。

從濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實踐可以得出，要建立以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，必須徹底轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)發(fā)展模式，樹立區(qū)域整體發(fā)展理念，對縣域各項事業(yè)進行系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。同時，充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展對“三農(nóng)”的帶動作用，促進縣域城鄉(xiāng)人地關(guān)系逐步走向均衡。

綜上，在推進縣域城鄉(xiāng)一體化的過程中，應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)部差異及現(xiàn)狀基礎(chǔ)，因地制宜，制定靈活的推行步驟與發(fā)展措施，以確?？h域城鄉(xiāng)一體化進程的有序推進。與此同時，為加快各類優(yōu)質(zhì)資源在城鄉(xiāng)間的合理雙向流動，還要注重就業(yè)、戶籍、土地等相關(guān)制度的改革創(chuàng)新，使縣域城鄉(xiāng)一體化建設(shè)擺脫制度約束。