城市貧困：一個(gè)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題

文/周向紅 劉雪

城市貧困：一個(gè)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題

文/周向紅 劉雪

周向紅同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授

當(dāng)我們還在為中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)艱難求解之時(shí)，一個(gè)新的城市二元結(jié)構(gòu)圖像又已隱約浮現(xiàn)——中國(guó)城市貧困已成為不容忽視的社會(huì)問(wèn)題。

自1978年起，中國(guó)城市人口在全國(guó)人口的比例已經(jīng)從約17%上升到近50%，城市化帶來(lái)的問(wèn)題，其范圍與影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了城市本身，成為社會(huì)的共同問(wèn)題，這也是2010年上海將世博會(huì)的主題確定為“城市，讓生活更美好”的重要緣由。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，城市貧困人口的比例從以前下降趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饾u上升趨勢(shì)，1997年后中國(guó)貧困問(wèn)題開(kāi)始由大面積的農(nóng)村貧困讓位于城市貧困。近年來(lái)政府政策制定和許多研究多采用城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為測(cè)算城市貧困群體規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，正如關(guān)信平等專(zhuān)家指出城市低保人口的數(shù)字只代表了城市“絕對(duì)貧困型”的測(cè)算，是城市貧困規(guī)模估計(jì)中的下限，即使按照最保守估計(jì)，也就是按照領(lǐng)取城市低保對(duì)象計(jì)算，這個(gè)數(shù)字也是驚人的。

城市貧困人口規(guī)模膨脹比農(nóng)村貧困更易引發(fā)社會(huì)危機(jī)

根據(jù)我國(guó)民政部的一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年11月份全國(guó)城市低保對(duì)象為2338萬(wàn)。該數(shù)據(jù)還沒(méi)有包括流動(dòng)人口等。隨著城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)一體化工作的推進(jìn)，更多的人口將遷移到城市中。城市貧困人口規(guī)模將逐漸擴(kuò)大。一些城市貧困人口空間分布明顯，“城中村”、低收入居民聚居區(qū)初現(xiàn)端倪。

值得注意的是，現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)貧困人口的總量已經(jīng)和農(nóng)村貧困人口總量接近，但其影響更大。

一方面由于城鎮(zhèn)貧困職工比農(nóng)村貧困人口有相對(duì)更高的集中程度，而且職工的文化水平、認(rèn)知能力及敏感程度等高于貧困農(nóng)民；

另一方面，由于長(zhǎng)期計(jì)劃體制形成的職工、企業(yè)與國(guó)家三者之間特殊利益關(guān)系的影響，職工對(duì)政府、企業(yè)和社會(huì)有著普遍的、強(qiáng)烈的高預(yù)期以及高度依賴(lài)征。這種特征加上城市生活中更為突出和顯著的收入差距和貧富懸殊問(wèn)題，使城市貧困人群更難以接受現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而出現(xiàn)了許多社會(huì)問(wèn)題。如果城市貧困人口規(guī)模進(jìn)一步膨脹，極易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及貧民窟的產(chǎn)生，繼而會(huì)成為誕生黑社會(huì)性質(zhì)組織的土壤，是社會(huì)和諧發(fā)展的不利因素，它比農(nóng)村貧困更容易引發(fā)社會(huì)危機(jī)。

同濟(jì)大學(xué)公共管理系課題組應(yīng)用中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系主持的2006年全國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查、北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心2008年“中國(guó)家庭動(dòng)態(tài)調(diào)查”（CFPS）、國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、全國(guó)城市居民最低生活保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2006、2008）、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》等數(shù)據(jù)庫(kù)測(cè)算，顯示近年來(lái)我國(guó)城市貧困呈現(xiàn)以下特征。

地域性明顯：由于東中西經(jīng)濟(jì)地帶發(fā)展不平衡，中國(guó)城市貧困人口分布具有明顯的地域性，集中在中西部。按照中國(guó)東中西經(jīng)濟(jì)地帶統(tǒng)一口徑，由民政部2008年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出，東部地帶（北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個(gè)省市）共有城市最低生活保障對(duì)象488.41萬(wàn)人，占全國(guó)城市低保人數(shù)的12.77%；中部地帶（山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個(gè)省）有1001.91萬(wàn)人，占全國(guó)城市低保人數(shù)的26.19%。西部地帶（重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古等12個(gè)省、自治區(qū)）共有城市低保對(duì)象2334.79萬(wàn)人，占全國(guó)城市低保對(duì)象總數(shù)的61.04%。與2002年城市貧困情況相比，北京、江蘇、浙江、廣州、上海等東部地區(qū)貧困率多維持不變，福建、河北、山東、天津、遼寧、海南皆呈下降趨勢(shì)；西部地區(qū)則有部分省市呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，如四川、甘肅、吉林等。

收入差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)：雖然近年來(lái)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但是城市居民生活水平改善的程度并不均衡，高收入層收入增長(zhǎng)速度明顯快于中低收入層。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》所提供的數(shù)據(jù)，從1999年到2008年，高、低收入層的收入和消費(fèi)差距基本呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)，人均全部年收入倍數(shù)從4.4倍上升到9.11倍,人均可支配收入倍數(shù)從4.4倍上升9.17倍，人均消費(fèi)性支出倍數(shù)從3.2倍上升到5.95倍。喪失勞動(dòng)能力、下崗、離崗、失業(yè)、退休者構(gòu)成了目前城市貧困人口的主體。

城市貧困人口分布具有行業(yè)特點(diǎn)：我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)帶來(lái)相應(yīng)的就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，生產(chǎn)率較高的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)總是吸引較高素質(zhì)的勞動(dòng)力；較高素質(zhì)的勞動(dòng)力又對(duì)應(yīng)著較高程度的收入水平。不同的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間的收入差距由此拉大。傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型行業(yè)和資源密集型行業(yè)貧困發(fā)生率較高。2008年全國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒行業(yè)工資數(shù)據(jù)顯示，職工平均工資最高的5個(gè)行業(yè)是金融保險(xiǎn)業(yè)、信息計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、科學(xué)研究技術(shù)服務(wù)及地質(zhì)勘查業(yè)、電力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、文化體育和娛樂(lè)業(yè)，其平均收入分別是全國(guó)職工平均工資（2.9229萬(wàn)元）的212%、194%、157%、134%、118%；職工平均工資最低的5個(gè)行業(yè)是居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、水利環(huán)境和公共基礎(chǔ)設(shè)施管理業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)，其平均年工資分別為2.3801萬(wàn)元、2.2182萬(wàn)元、2.1527萬(wàn)元、1.9481萬(wàn)元、1.2958萬(wàn)元；分別是全國(guó)職工平均工資的81%、76%、74%、67%、44%。

貧困人口中女性、中年人居多：2008年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城市享受最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人群中有61%是成年人、25%是未成年人、14%是老年人。2006年中國(guó)人民大學(xué)全國(guó)社會(huì)綜合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示城市貧困人口中出生在1956-1965年、1966-1975年的較多，分別占22.5%、24.4%。在性別分布上，城市貧困人口明顯集中在女性，其中女性所占比重70%多，男性占29%多。

喪偶家庭、多人戶家庭貧困率較高：在貧困城市家庭分布上，主要集中在二人戶、三人戶、四人戶。但是不同家庭人數(shù)的貧困率順序卻發(fā)生變化，二人戶家庭的貧困率為3.96%，三人戶家庭為7.4%，四人戶家庭為12.09%，五人戶家庭則高達(dá)23.94%?？梢?jiàn)家庭人口越多，貧困率往往就越大。從婚姻狀況來(lái)看，喪偶家庭的貧困率最高為12.77%。

我國(guó)城市貧困問(wèn)題比其他國(guó)家更具有復(fù)雜性

城市貧困產(chǎn)生的原因既有個(gè)人和家庭的原因，如個(gè)人工作收入的不足，失業(yè)、衰老、身體狀況欠佳，家庭主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源缺少等，此外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整也是城市貧困產(chǎn)生的主要原因。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)城市長(zhǎng)期實(shí)行充分就業(yè)政策，絕大部分家庭能夠獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，貧富差距和貧困問(wèn)題并不突出。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革，企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為逐漸市場(chǎng)化，為了實(shí)現(xiàn)效益和利潤(rùn)的最大化，裁減人員成為常用手段。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，來(lái)自國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，一些歷史包袱沉重的國(guó)有或集體企業(yè)越來(lái)越不能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求，不得不轉(zhuǎn)型、重組或破產(chǎn)，大量職工下崗失業(yè)，陷入貧困。

同時(shí)，社會(huì)保障制度改革遲滯也使部分人群陷入貧困陷阱。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下勞動(dòng)者的醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等社會(huì)保障與所有制聯(lián)系在一起，國(guó)有單位享有上述各方面保障，而非國(guó)有單位一般不實(shí)行社會(huì)保障。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障制度雖然做了相應(yīng)的改革，但是統(tǒng)一的制度迄今尚未完全建立，也沒(méi)有跟上經(jīng)濟(jì)改革的步伐。社會(huì)保障制度總體上覆蓋面窄、保障項(xiàng)目不全，很難使貧困家庭均等受益或者全面受益?，F(xiàn)行救助制度雖然從面上基本覆蓋了各類(lèi)困難群體，但依然有一些處在貧困狀態(tài)的人群缺乏制度性安排。這主要是一部分收入超過(guò)低保線但由于大重病、子女就學(xué)、突發(fā)事件等不可預(yù)測(cè)因素產(chǎn)生的硬支出，使其生活收支逆差超過(guò)其承受力，造成了實(shí)際生活水平處于絕對(duì)貧困狀態(tài)，即“支出型”貧困。

此外，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和保障制度，戶籍管理制度、城市產(chǎn)權(quán)及收益分配制度不平等等也導(dǎo)致城市流動(dòng)人口的相對(duì)貧困。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展同時(shí)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，且這種轉(zhuǎn)型是以“漸進(jìn)式”展開(kāi)，這使我國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)那種因收入普遍降低、經(jīng)濟(jì)衰退而導(dǎo)致的貧困現(xiàn)象。我國(guó)城市貧困更多表現(xiàn)為區(qū)域之間的差距、人群之間的差距、行業(yè)之間的差距。而且，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，這些差距未呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。一些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的政策措施也是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因之一。如對(duì)外開(kāi)放政策極大促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也促使城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分化，加速了城市勞動(dòng)者各個(gè)群體之間的利益分化。

總之，現(xiàn)階段我國(guó)城市貧困問(wèn)題與其他國(guó)家相比,具有更大的復(fù)雜性。新形勢(shì)下有必要對(duì)城市反貧政策指導(dǎo)思想、方法和內(nèi)容進(jìn)行深入反思。在城市減輕貧困政策方面，除了沿用傳統(tǒng)的社會(huì)救助政策外，還需要將其納入到城市化發(fā)展背景中進(jìn)行整體規(guī)劃，構(gòu)建一攬子減貧戰(zhàn)略，如發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)并行的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略；優(yōu)化企業(yè)層次，積極倡導(dǎo)普惠型公共服務(wù)供給模式，在城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)?yōu)先導(dǎo)入基本公共服務(wù)設(shè)施等，從源頭上減少貧困。

如果城市貧困人口規(guī)模進(jìn)一步膨脹，極易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及貧民群落的產(chǎn)生，繼而會(huì)成為滋生各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題的土壤，是社會(huì)和諧發(fā)展的不利因素，它比農(nóng)村貧困更容易引發(fā)社會(huì)危機(jī)?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)貧困人口的總量已經(jīng)和農(nóng)村貧困人口總量接近，但其影響更大。

（感謝中國(guó)國(guó)際扶貧中心提供調(diào)查資助）

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com