新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼存在的問題及原因

西華大學 何卓曄

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼存在的問題及原因

西華大學 何卓曄

農(nóng)民也是直接的納稅人，他們?yōu)閲医ㄔO積累了大量的資金，為工業(yè)和城市的發(fā)展作出了巨大的犧牲，農(nóng)民和城市居民一樣是社會資產(chǎn)（主要指國有資產(chǎn)）的所有者，他們有權(quán)通過社會保障獲得社會資產(chǎn)的收益。建立農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)民應有的權(quán)利和應得到的利益，也是社會公平的體現(xiàn)。在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運行過程中，政府、農(nóng)村集體組織為參保者繳納一部分費用十分關鍵，尤其是國家財政補貼，這將會大大鼓勵農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。但是，當前，由于財政補貼的激勵作用尚未充分發(fā)揮、財政補貼效率較低等原因，使新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼還存在著激勵機制缺乏、公平缺失、效率不高、資金保障機制缺失等突出問題。

一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼存在的問題

1.財政補貼激勵機制缺乏。

（1）政府財政補貼尚未充分發(fā)揮其激勵作用。目前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼制度仍屬于低保障的制度設計，缺乏足夠的吸引力和激勵作用。在當前100元至500元5個標準下，國家財政補貼均為30元/年·人，省財政補貼均為25元/年·人。即不同標準的繳費獲得的補貼均相同，這在一定程度上影響了農(nóng)民參保的積極性。

（2）財政補貼扶持下的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理體制缺乏吸引力。目前所收繳的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，一般只存入銀行，無其他任何投資計劃。也就是說，農(nóng)民存入的資金除了獲取一定數(shù)額的財政補貼和銀行存款利息之外，并沒有其他額外的收益。筆者在調(diào)研過程中了解到，經(jīng)濟狀況一般和貧困的家庭，在政策引導下會繳納100元的養(yǎng)老保險金；而經(jīng)濟狀況良好的家庭，則認為同樣的資金可以通過一些經(jīng)濟投資獲取更多回報，因而，養(yǎng)老保險金的繳納狀況并不是很理想。

2.財政補貼公平性缺失。

（1）城鄉(xiāng)養(yǎng)老不公平。當前，我國在城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度上有著很大的差距。養(yǎng)老保障水平嚴重受限于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。城鄉(xiāng)在對殘疾人、雙女戶、獨生子女戶等弱勢群體上，不管是養(yǎng)老保險金的繳費檔次還是繳費方式，以及養(yǎng)老金水平之間的差距都是令人瞠目結(jié)舌的。

（2）不同年齡階段群體的不公平。不同年齡層次下的農(nóng)民群體有不同的養(yǎng)老需求和參保意愿，對青年、中年和老年群體實施相同的繳費標準和補貼標準是不合適的。

3.財政補貼效率不高。

（1）統(tǒng)籌層次低，資金違規(guī)使用現(xiàn)象嚴重。目前，全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度大部分的試點都是實行縣級管理。統(tǒng)籌層次低，風險分散，互惠共濟性受到限制，抵御風險能力差，而且極易發(fā)生擠占、挪用等違規(guī)低效的狀況，這就直接降低了財政補貼的利用效率。

（2）養(yǎng)老金投資渠道窄，整體運營效率低下。社會性的養(yǎng)老保險基金除了銀行存款之外，不允許任何形式的基金運作方式存在，包括購買國債，所以更不用說將基金投入大型公共建設項目乃至交與部分夠資質(zhì)的私營基金運作部門進行投資從而獲取收益了。也就是說，各地區(qū)養(yǎng)老保險基金的運作方式，還是最保守的。但是與此形成對比的是，隨著國家經(jīng)濟逐步發(fā)展，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼標準肯定會隨之提高，行政成本會越來越高。而財政補貼利用效率的低下，會加重其財政負擔。

（3）管理機構(gòu)人才匱乏，經(jīng)費入不敷出。由于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行縣級統(tǒng)籌，受各地社會經(jīng)濟發(fā)展等因素的制約，社保管理部門專業(yè)管理人才較少，管理專業(yè)化程度低下。同時，在調(diào)查過程中，筆者了解到，各地社會保障所管理經(jīng)費嚴重不足，工作人員的積極性不高，也導致國家財政補貼效率低下。

4.財政補貼資金保障機制缺失。

（1）政策宣傳不足，法律建設滯后。作為一項社會制度，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有強制性，但在實際經(jīng)辦過程中卻無法實現(xiàn)，自愿參保占了相當大的比重。農(nóng)民存在對政策的擔心、恐懼和疑惑心理，害怕將來保險資金不能兌現(xiàn)，這直接關系到農(nóng)民參保的積極性，也關系到農(nóng)民對政府的信任。

（2）管理財政補貼專門機構(gòu)缺失。目前，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施過程中一個較為嚴重的問題就是養(yǎng)老保險財政補貼管理中漏洞諸多，如沒有專門的管理機構(gòu)，多頭管理，出現(xiàn)“群龍無首”的狀況；資金被擠占、挪用，管理費提取超標準問題嚴重；增值保值難；等等。目前，這樣的問題在全國許多地方都存在。

（3）財政監(jiān)管不到位。當前，我國的基金運行監(jiān)管與審計體系以及基金風險預測和防范系統(tǒng)，均沒有建立必要的完善的體制，也沒有與此相對應的應急機制。監(jiān)管體制對管理人員的監(jiān)督主要還是停留在保障業(yè)務操作的規(guī)范、服務水平的良好以及嚴查和杜絕各類違規(guī)違紀、徇私舞弊現(xiàn)象的較低層面上，并沒有上升至具體的法律層次，這導致在國家財政補貼以及社會養(yǎng)老保險基金運作過程中一些非法活動的滋長。

二、產(chǎn)生以上問題的原因

當前，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距并不是因為資源的不同，而是由于制度的不公平。制度上的不公平必然導致城鄉(xiāng)發(fā)展中的諸多方面都存在嚴重的分配不均現(xiàn)象，尤其是在國家財政投入方面，更加直觀地體現(xiàn)了這一點。與日益完善的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度相對落后。作為公共財政支出的對象之一，農(nóng)村養(yǎng)老保險應該與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度享受到同等的甚至更多的財政支持，以體現(xiàn)出公共財政的公平性。

1.貧富差距大，制定均衡的繳費政策較困難，公平性和多繳多補之間難以權(quán)衡。若實行多繳多補的政策，可以在很大程度上激勵農(nóng)民多繳費，在日后領取養(yǎng)老保險金時，較多補貼，對農(nóng)民的養(yǎng)老負擔也有很大的緩解作用。然而對于貧困家庭的農(nóng)民來說，這樣會使其處于以后的養(yǎng)老需求和當前生活狀況的矛盾之中。如果不同繳費標準之間補貼的金額差距過大，那么新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險會出現(xiàn)“保富不保貧”的現(xiàn)象，收入較高的村民可以繳納較高標準的費用，甚至可以超過繳納標準的30%～50%，真正需要財政補貼的農(nóng)村居民卻因為繳費少而保障不了自己的養(yǎng)老，這樣會體現(xiàn)不出農(nóng)村養(yǎng)老保險的福利性和公平性，嚴重的話還會引起一定的社會矛盾。

2.養(yǎng)老金運營收益低，難以吸引農(nóng)民入保。目前，全國管理運營養(yǎng)老基金只有一種方法，就是存入銀行。既不購買國債，也不投資大型公共建設項目，更不用說利用其他存在一定風險的投資渠道了，但是當前的通貨膨脹率高降息次數(shù)多，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶資金即便按照一年期儲蓄存款的利率來計息，若沒有辦法跑贏CPI，也難以實現(xiàn)基金的增值保值。在現(xiàn)今農(nóng)民參保意識不強烈的情況下，許多農(nóng)民寧肯利用此部分資金投資生意或者購買國債、基金或者投資股市等，這樣做多數(shù)情況下獲取的收益都高于銀行存款利息。

3.不同年齡階段群體的養(yǎng)老需求情況復雜。自古以來，農(nóng)村都是以傳統(tǒng)的土地—家庭養(yǎng)老保障方式為主，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)土地流失和勞動力缺失的現(xiàn)象，這使得傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的養(yǎng)老保障功能開始弱化，農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的需求明顯增加，參加社會養(yǎng)老保險已經(jīng)僅次于“增加農(nóng)民收入”成為農(nóng)民最想解決的現(xiàn)實問題。然而，不同年齡階段群體的養(yǎng)老需求和支付養(yǎng)老金額的能力之間卻不是正相關的，主要體現(xiàn)在：隨著年齡的增長，農(nóng)民的養(yǎng)老需求顯著增強，但是其參保意愿卻有所下降，主要因為不同年齡階段農(nóng)民群體的經(jīng)濟能力有所差異，中年群體收入最高，老年群體收入最低，因此政策的制定要充分考慮到實際情況，否則就會出現(xiàn)不同年齡階段群體之間的不公平現(xiàn)象。

4.財政補貼效率較低。為了實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的全面覆蓋，現(xiàn)階段我國實行“普惠制”的養(yǎng)老保險模式，即政府財政承擔養(yǎng)老保險兜底責任，給予農(nóng)民每人每月55元的養(yǎng)老補貼。在2010年春節(jié)前，全國27個省的320個縣和4個直轄市的部分縣共計1 500多萬60歲以上的農(nóng)村參保人首先領到了基礎養(yǎng)老金，基金完全來自于中央財政。按照以上標準計算，每人每年需660元，1 500萬人一年就是100億元，這筆數(shù)目，中央政府是可以承受的，但是對于中西部未納入國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)的城市而言，其養(yǎng)老保險財政補貼完全來自于地方財政，如此高的財政補貼是經(jīng)濟相對落后地區(qū)無力承擔的。同時，財政補貼效率低下，加上老齡化問題加劇，將會加重地方財政的負擔，進而影響到農(nóng)村養(yǎng)老保險全覆蓋目標的實現(xiàn)及可持續(xù)發(fā)展。

5.保值增值能力差，政策缺乏創(chuàng)新性。首先，政策規(guī)定，為了養(yǎng)老保險基金的安全性，杜絕任何形式的基金運作。將基金存入銀行自然生息，雖符合基金運營的安全性與流動性原則，但是收益較低，再加上物價上漲和通貨膨脹等因素，基金貶值的風險大，很難帶來真正意義上的收益。其次，隨著老齡化狀況的加劇，維持養(yǎng)老保險收支平衡很難，但是為保障農(nóng)村居民的養(yǎng)老生活，必須加大國家的財政補貼力度，如此一來財政負擔會更重，進而影響了政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。德國、美國等一些社會保障體系已經(jīng)比較完善的國家依舊在探索如何完善社會保障體系，更何況新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在我國剛起步，各方面的制度規(guī)則存在很大的不足，而且我國社會保障方面的人才缺乏。再者，我國的資本市場還不夠成熟，較低統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險基金分散管理反而會帶來較大的風險。政策制度的不完善會導致一些專業(yè)素質(zhì)不高的基層管理人員擠占或者挪用農(nóng)民繳納的養(yǎng)老金以及國家發(fā)放的財政補貼。按照規(guī)定執(zhí)行尚有欠缺，更何況想在提高國家財政投入的效率上實施一些創(chuàng)新性的做法了，困難更大。

6.養(yǎng)老基金—社會儲蓄—社會投資—經(jīng)濟增長的這一經(jīng)濟循環(huán)路徑不暢通。目前，我國農(nóng)村的金融市場不容樂觀，為了追求規(guī)模經(jīng)濟，31 000多個國有銀行網(wǎng)點撤出農(nóng)村區(qū)域，就連農(nóng)行也逐步脫離農(nóng)村金融體系，不再向農(nóng)戶和鄉(xiāng)村中小型企業(yè)借貸；郵政儲蓄也將幾千億的農(nóng)村資金轉(zhuǎn)向城市；作為支農(nóng)主力軍的35 544家農(nóng)村信用社，因追求規(guī)模經(jīng)濟每年也將3 000多億資金輸出農(nóng)村。如果農(nóng)村養(yǎng)老保險基金投資債券或存入銀行，作為農(nóng)村發(fā)展主體的個體農(nóng)戶得不到資金支持，社會儲蓄就無法轉(zhuǎn)換為社會投資，也就無法實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的增長。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金在銀行的投資方式只有存款，沒有適合農(nóng)村的金融創(chuàng)新，沒有形成養(yǎng)老基金與金融市場的良性互動，就不能促進金融深化和經(jīng)濟增長，國家的財政投入效率也得不到提高，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金就陷入了一個經(jīng)濟運行不良的“怪圈”。