德國轉(zhuǎn)型期推進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的政策分析

□楊 琳 張 晨

德國轉(zhuǎn)型期推進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的政策分析

□楊 琳 張 晨

德國職業(yè)教育歷來被認(rèn)為是其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛和持續(xù)發(fā)展的“秘密武器”，而1990年兩德合并統(tǒng)一后面對東部地區(qū)的轉(zhuǎn)型壓力，德國聯(lián)邦政府從促進(jìn)區(qū)域間職業(yè)教育均衡發(fā)展入手，出臺了一系列很有針對性的政策，積極推動就業(yè)和經(jīng)濟(jì)等各方面事業(yè)，并且在實(shí)踐中取得了明顯的成效，為處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期的我國職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展也提供了可資借鑒的成功案例。

德國；職業(yè)教育；區(qū)域均衡發(fā)展；轉(zhuǎn)型期政策

德國是工業(yè)化最為發(fā)達(dá)的西方七國之一，在發(fā)展過程中也同樣遇到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡問題。1990年兩德統(tǒng)一后①，由于原德意志民主共和國（東德）與原德意志聯(lián)邦共和國（西德）之間存在的巨大差異，如何促使合并后的東部地區(qū)完成體制轉(zhuǎn)型并實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，成為聯(lián)邦政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。

德國歷來重視職業(yè)教育，職業(yè)教育也是其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛和持續(xù)發(fā)展的“秘密武器”。研究發(fā)現(xiàn)，“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與”是德國職業(yè)教育取得成功的重要規(guī)律。面對東部地區(qū)的轉(zhuǎn)型壓力，德國聯(lián)邦政府從促進(jìn)區(qū)域間職業(yè)教育均衡發(fā)展入手，出臺了一系列政策，推動就業(yè)和經(jīng)濟(jì)等各方面事業(yè)，在實(shí)踐中取得了成效，為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體發(fā)展職業(yè)教育提供了較為經(jīng)典的成功案例。本文將從立法基礎(chǔ)、政策措施和實(shí)施效果等角度切入，對德國在政府主導(dǎo)下解決兩德合并后區(qū)域間職業(yè)教育發(fā)展不均衡問題的政策進(jìn)行梳理和分析，對轉(zhuǎn)型期職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行描述，為我國促進(jìn)區(qū)域間職業(yè)教育均衡發(fā)展提供借鑒。

一、德國促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的背景和特征

（一）背景分析

1990年10月3日，原德意志民主共和國（即東德）并入德意志聯(lián)邦共和國（即西德），兩德正式宣布統(tǒng)一。當(dāng)時德國聯(lián)邦政府面臨兩大挑戰(zhàn)，一是東部（東德）的工業(yè)化水平落后于西部（西德），成為德國統(tǒng)一后的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，需要盡快縮小差距；二是合并后的德國將實(shí)行統(tǒng)一的法律制度，東德地區(qū)面臨體制轉(zhuǎn)型的壓力。兩德統(tǒng)一后的區(qū)域差異和東德地區(qū)的轉(zhuǎn)型壓力，成為德國促進(jìn)職業(yè)教育均衡發(fā)展的直接動因。

1.綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的區(qū)域差異。1991年，東德（不包括柏林的新聯(lián)邦州）的國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當(dāng)年價格計算）為1073億歐元，西德（不包括柏林的老聯(lián)邦州）的國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當(dāng)年價格計算）為13640億歐元，西德約是東德的13倍；東德（不包括柏林的新聯(lián)邦州）的居民人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當(dāng)年價格計算）為7330歐元，西德（不包括柏林的老聯(lián)邦州）的居民人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（按當(dāng)年價格計算）為22030歐元，西德約是東德的3倍。

2.工業(yè)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域差異。1990年，東德（1990年，包括東柏林的新聯(lián)邦州）的制造業(yè)出口率為24.4%，西德（1990年，包括西柏林的老聯(lián)邦州）的制造業(yè)出口率為29.5%，西德比東德高出5.1個百分點(diǎn)；1991年，東德的制造業(yè)出口率為14.6%，西德的制造業(yè)出口率為26.8%，西德比東德高出12.2個百分點(diǎn)。

3.就業(yè)情況的區(qū)域差異。1991年，東德（包括柏林的新聯(lián)邦州）的失業(yè)率為10.2%，西德（不包括柏林的老聯(lián)邦州）的失業(yè)率為6.2%，東德比西德高出4個百分點(diǎn)[1]。事實(shí)上，兩德統(tǒng)一初期，由于聯(lián)邦政府實(shí)行激進(jìn)的貨幣兌換制度，德國東部工業(yè)競爭力大幅下挫，不少工廠倒閉，失業(yè)率居高不下。

4.體制環(huán)境的區(qū)域差異。兩德統(tǒng)一后，東德地區(qū)是從計劃經(jīng)濟(jì)體制急劇轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，無論行政部門、行業(yè)組織和企業(yè)等職業(yè)教育相關(guān)要素都難以適應(yīng)聯(lián)邦德國職業(yè)教育的運(yùn)行制度。因此，兩德統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府在鼓勵企業(yè)參與職業(yè)教育方面必須拿出更多政策、舉措和辦法，必須以最有效的方式來推動企業(yè)，讓企業(yè)提供培訓(xùn)崗位，以縮小東西部職業(yè)教育的發(fā)展差異。

（二）政府主導(dǎo)的重要特征

強(qiáng)化政府主導(dǎo)，是德國發(fā)展職業(yè)教育的重要特征。朱镕基同志曾經(jīng)站在提高國家競爭力的戰(zhàn)略高度深刻指出：“德國職工的素質(zhì)至今還是全世界最好的，一絲不茍。人們把德國的職業(yè)教育稱為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘秘密武器’，許多發(fā)達(dá)國家都積極引進(jìn)推廣德國的做法，通過各種政策手段促進(jìn)企業(yè)積極參與職業(yè)教育……只有顯著提高勞動者素質(zhì)和技能，生產(chǎn)出高質(zhì)量、低成本的產(chǎn)品，才是根本之計”。[2]但是，在學(xué)習(xí)德國發(fā)展職業(yè)教育的經(jīng)驗(yàn)時，必須清醒地看到，隱含在“各種政策手段”背后的是在政府主導(dǎo)下推動職業(yè)教育發(fā)展的基本規(guī)律。

1.法律賦予德國各級政府促進(jìn)職業(yè)教育均衡發(fā)展的職能。一方面，作為目前德國根本大法的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，確定了法制國家的基本制度；另一方面，在法律體系中，德國通過立法使區(qū)域均衡發(fā)展的理念固定下來，并成為聯(lián)邦和各州必須貫徹執(zhí)行的行為準(zhǔn)繩。例如，1949年頒布的《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定，“所有德國人在各州均享有同等的公民權(quán)利和義務(wù)，國家必須在聯(lián)邦領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)造同等的生活條件”，這成為德國制定和實(shí)施一系列促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展政策的法律基石和根本依據(jù)。又如，1967年頒布的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長促進(jìn)法》規(guī)定，“聯(lián)邦和各州在實(shí)施其經(jīng)濟(jì)和財政政策措施時必須要遵守整體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的要求；應(yīng)當(dāng)采取市場經(jīng)濟(jì)秩序下在經(jīng)濟(jì)持續(xù)合理增長的時候同時有助于穩(wěn)定價格水平、保持對外經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的一系列措施”，這就賦予了德國聯(lián)邦和各州政府借助職業(yè)教育促進(jìn)“整體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展”的職責(zé)和權(quán)力。

2.在政府主導(dǎo)下，保證并提供必要的職業(yè)教育公共服務(wù)，成為聯(lián)邦政府履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的第一位，國家依法對此給予經(jīng)費(fèi)保障。兩德統(tǒng)一后的區(qū)域間巨大差異，對國家的援助功能提出了特殊的要求。中小型企業(yè)的財力和經(jīng)驗(yàn)在可以預(yù)見的時間里，還不足以僅憑自己的力量來提供必要的培訓(xùn)崗位。如果東德的中小型企業(yè)要彌補(bǔ)與西德中小型企業(yè)的差距的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和州必須完成成本非常高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。兩德統(tǒng)一初期，聯(lián)邦政府必須面對和解決一系列具體而緊迫的任務(wù)，包括在新聯(lián)邦州發(fā)展和加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)體制，建立中小型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，消除失業(yè)、短時工以及改善和均衡新老聯(lián)邦州的生活條件等。這就要求在兩德統(tǒng)一后的未來幾年中，在聯(lián)邦政府主導(dǎo)下開展一個全面的和強(qiáng)化的“職業(yè)教育攻勢”（Ausbildungsoffensive）， 并由聯(lián)邦政府給予經(jīng)費(fèi)保障。[3]為此，1990年德國頒布了《設(shè)立德國統(tǒng)一基金法》，為聯(lián)邦幫助東德地區(qū)發(fā)展設(shè)立專用資金。

3.在新老聯(lián)邦州之間，實(shí)行統(tǒng)一的職業(yè)教育法律法規(guī)，成為在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的重要前提。在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》框架下，德國針對職業(yè)教育專門制定了《聯(lián)邦職業(yè)教育法》（1969 年，老版）、《聯(lián)邦勞動促進(jìn)法》（1969 年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育促進(jìn)法》（1981年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育法》（2005年，新修訂）、《職業(yè)培訓(xùn)條例》等一系列法律。完備的職業(yè)教育法律體系，不僅有力地保障了以“雙元制”為核心的職業(yè)教育政策的實(shí)施，也給“德國制造”打上了質(zhì)量保證的金字招牌。按照1990年5月原民主德國和原聯(lián)邦德國在波恩簽署的《關(guān)于建立貨幣、經(jīng)濟(jì)和社會聯(lián)盟的國家條約》和8月在柏林簽署的《兩德統(tǒng)一條約》，東德在職業(yè)教育領(lǐng)域也要接受西德的立法。隨著《職業(yè)教育法》、《手工業(yè)條例》以及《職業(yè)學(xué)校法》在東德的實(shí)施，為聯(lián)邦政府全面實(shí)施“職業(yè)教育攻勢”，促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育和經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、德國促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的措施及其效果

統(tǒng)一后的德國聯(lián)邦政府把職業(yè)教育政策聚焦在實(shí)現(xiàn)均衡上，并針對新聯(lián)邦州把以下幾個行動領(lǐng)域視為緊迫事項(xiàng)：一是從培訓(xùn)崗位的數(shù)量和質(zhì)量上加強(qiáng)“雙元制”職業(yè)教育；二是明確職業(yè)教育（還包括職后培訓(xùn)、進(jìn)修、改行就業(yè)學(xué)習(xí)、企業(yè)的職位調(diào)整）在新聯(lián)邦州的經(jīng)濟(jì)、勞動市場和社會政策等方面具有特別的意義，并作為保障結(jié)構(gòu)調(diào)整成功的重要工具；三是教育者的資質(zhì)對于新聯(lián)邦州職業(yè)教育政策的成功具有關(guān)鍵作用；四是優(yōu)化和完善一系列旨在促進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的計劃。下面對其促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的計劃作一簡要介紹分析。

（一）主要措施

1.啟動“東部學(xué)徒崗位行動計劃”。為了切實(shí)解決兩德合并后東德失業(yè)率較高，企業(yè)提供學(xué)徒培訓(xùn)崗位不足的問題，1996年7月5日，聯(lián)邦政府、各新聯(lián)邦州和柏林之間達(dá)成了《關(guān)于為1996-1997培訓(xùn)年度促進(jìn)14300個額外培訓(xùn)職位的協(xié)定》，即“東部學(xué)徒崗位行動計劃 1996”（Aktionsprogramm Lehrstellen Ost 1996）。為了保障該計劃的實(shí)施，由聯(lián)邦政府撥款總計投入1.9億馬克，為每個培訓(xùn)職位提供13250馬克經(jīng)費(fèi)資助。計劃的具體組織和實(shí)施由各州獨(dú)立進(jìn)行，到1996年12月初就落實(shí)了約87%，到1997年2月1日措施采納結(jié)束時已有93%得到落實(shí)。在1.43萬個額外培訓(xùn)職位中，76%是培訓(xùn)集團(tuán)公司中的學(xué)徒崗位，或是以企業(yè)外培訓(xùn)階段與企業(yè)培訓(xùn)階段相結(jié)合形式的培訓(xùn)職位；13%是以純粹的企業(yè)外培訓(xùn)形式的培訓(xùn)職位；8%是全日制職業(yè)學(xué)校中的培訓(xùn)職位；3%是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中的學(xué)徒崗位。[4]

2.針對就業(yè)弱勢群體及失業(yè)青年啟動“東部培訓(xùn)職位計劃”和“青年應(yīng)急計劃”。其中，“東部培訓(xùn)職位計劃”（Ausbildungsplatzprogramms Ost）原則上針對兩個目標(biāo)群：一是沒有獲得培訓(xùn)職位的申請者，這些申請者滿足完成職業(yè)教育的必要條件，但是由于培訓(xùn)職位供給的限制沒有獲得培訓(xùn)職位，即所謂的“市場失利者”；二是學(xué)校成績不好及社會能力不健全者，也就是所謂“學(xué)習(xí)障礙者”和“社會障礙者”[5]等就業(yè)弱勢群體。自1999年以來，聯(lián)邦政府支持了大約13萬個職位或青年。同期，通過各聯(lián)邦州補(bǔ)充計劃資助了大約4.5萬個職位。

而“青年應(yīng)急計劃”（Das Jugendsofortprogramm）則于1999年初到2003年底實(shí)施，旨在減少或者避免青年失業(yè)特別是長期失業(yè)現(xiàn)象。該計劃的措施可以概括成三類：一是培訓(xùn)市場導(dǎo)向的措施，包括促進(jìn)企業(yè)提供培訓(xùn)合同的積極性，針對青年“市場失利者”的培訓(xùn)措施，提供企業(yè)外的培訓(xùn)，提供補(bǔ)上中學(xué)畢業(yè)證書的教育培訓(xùn)；二是勞動市場導(dǎo)向的措施，主要包括職業(yè)繼續(xù)教育的促進(jìn)以及針對失業(yè)青年的培訓(xùn)措施，針對失業(yè)青年的工資費(fèi)用補(bǔ)貼（含共同的成本分擔(dān)者和企業(yè)更迭中承擔(dān)的成本），針對失業(yè)青年的青年兼職幫助以及資格鑒定和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的措施；三是激活性措施，主要包括就業(yè)伴隨幫助以及激活社會委托等措施，以引向針對失業(yè)或無培訓(xùn)青年的就業(yè)和資格鑒定措施。2001年以來，青年應(yīng)急計劃又提供了促進(jìn)靈活性的措施。[6]

3.有限期暫緩實(shí)施《教育者資質(zhì)條例》，吸引更多企業(yè)參與職業(yè)教育。聯(lián)邦勞動局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002-2003培訓(xùn)年度開始后，已注冊的培訓(xùn)職位數(shù)額顯著下滑，主要是在老聯(lián)邦州。[7]為此，聯(lián)邦政府2003年4月在“職業(yè)教育攻勢”框架下，與經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會和工會通過一項(xiàng)聯(lián)合聲明，列出了一系列改善培訓(xùn)狀況措施的目錄。其重要目標(biāo)是促使至今尚無培訓(xùn)資質(zhì)的企業(yè)能夠參與職業(yè)教育，并提供培訓(xùn)職位。相關(guān)措施不僅涉及全國性的培訓(xùn)運(yùn)動和國家培訓(xùn)會議等活動；還包括促使“雙元制”現(xiàn)代化和靈活化的措施，促進(jìn)（社會、教育和市場上）弱勢群體的措施，及新安排和擴(kuò)展培訓(xùn)結(jié)構(gòu)改善促進(jìn)計劃和減少官僚主義障礙等。其中很重要的一項(xiàng)措施就是“有限期暫緩實(shí)施《教育者資質(zhì)條例》”。[8]

《教育者資質(zhì)條例》（Ausbildereignungsverordnung）是自1999年起實(shí)施的，它對參與職業(yè)教育的“教育者”（Ausbilder）的職業(yè)與勞動教育資質(zhì)、資格的證明等內(nèi)容作了明確的規(guī)定，適用于工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)、家政業(yè)、采礦業(yè)、公職單位的教育者（不適用自由職業(yè)的企業(yè)）。該條例設(shè)置了教育者參與職業(yè)教育的準(zhǔn)入門檻，要求教育者應(yīng)按照職業(yè)教育法傳授企業(yè)活動所必要的職業(yè)教育學(xué)與勞動教育學(xué)的知識。而針對轉(zhuǎn)型期的實(shí)際情況，為讓更多企業(yè)能夠參與職業(yè)教育并提供培訓(xùn)崗位，從2003年8月1日起《教育者資質(zhì)條例》被暫停5年，有限期地適當(dāng)降低了企業(yè)準(zhǔn)入的門檻。在2003年5月28日的修正條例中規(guī)定，“在2003年8月1日至2008年7月31日這段時間內(nèi)具有或建立培訓(xùn)關(guān)系的教育者，可免除證明職業(yè)教育與勞動教育知識傳授資質(zhì)的責(zé)任”。2008年，《教育者資質(zhì)條例》的暫停期又被延長到2009年7月31日[9]——《教育者資質(zhì)條例》的暫停使得企業(yè)參與職業(yè)教育變得容易。

4.通過立法，明確行業(yè)組織要在職業(yè)教育中發(fā)揮指導(dǎo)作用。作為政府主導(dǎo)的必要補(bǔ)充，行業(yè)組織在職業(yè)教育運(yùn)行中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，它承擔(dān)著專業(yè)監(jiān)督與指導(dǎo)的重要職責(zé)。德國政府對行業(yè)組織在“雙元制”運(yùn)行中的關(guān)鍵性作用高度重視，《聯(lián)邦職業(yè)教育法》對“雙元制”的主管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)督與咨詢職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，第71條第1、2、3款規(guī)定：“手工業(yè)協(xié)會是本法意義上手工業(yè)條例界定的手工類職業(yè)的職業(yè)教育主管機(jī)構(gòu)。工商業(yè)聯(lián)合會是本法意義上非手工業(yè)工商類職業(yè)的職業(yè)教育主管機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)協(xié)會是本法意義上農(nóng)業(yè)包括農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)類職業(yè)的職業(yè)教育主管機(jī)構(gòu)?！庇秩?，第76條第1、2款規(guī)定：“主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督：（1）職業(yè)準(zhǔn)備教育；（2）職業(yè)教育；（3）職業(yè)改行教育的實(shí)施,并通過為參加職業(yè)教育者提供咨詢來予以促進(jìn)。主管機(jī)構(gòu)須為這一目標(biāo)提供咨詢員。職業(yè)教育提供者、職業(yè)改行教育提供者及職業(yè)準(zhǔn)備教育措施提供者根據(jù)要求有義務(wù)答復(fù)監(jiān)督工作所需的詢問，并提供資料，允許參觀教育機(jī)構(gòu)?！盵10]

2009年，德國恢復(fù)實(shí)施《教育者資質(zhì)條例》，而通常對于教育者資質(zhì)的認(rèn)定，是通過由相關(guān)行業(yè)協(xié)會組織的考試等途徑予以承認(rèn)的。2003年暫緩實(shí)施《教育者資質(zhì)條例》，是為了解決企業(yè)提供培訓(xùn)崗位不足的短期問題；到了2009年，當(dāng)培訓(xùn)崗位不足問題不再尖銳的時候，新修訂的《教育者資質(zhì)條例》重新生效，繼續(xù)賦予行業(yè)組織監(jiān)督評價培訓(xùn)企業(yè)（教育者）資質(zhì)的權(quán)利，這標(biāo)志著德國雙元制職業(yè)教育進(jìn)入了又一個新的歷史階段。

（二）政策效果

兩德統(tǒng)一后的20多年來，促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展政策的實(shí)施取得了明顯的成效，使得東部、西部之間的差距逐漸減小。

1.新聯(lián)邦州培訓(xùn)合同的供需比逐步回升，并達(dá)到與老聯(lián)邦州（西德）均衡的水平。數(shù)據(jù)顯示，1992年，新聯(lián)邦州（東德）培訓(xùn)職位的供需比[11]為1.0，老聯(lián)邦州（西德）培訓(xùn)職位的供需比為1.2，老聯(lián)邦州培訓(xùn)職位供給明顯大于新聯(lián)邦州，兩者相差近20%。之后，新老聯(lián)邦州的培訓(xùn)職位供需比都有所下降，出現(xiàn)了供給不足的現(xiàn)象。經(jīng)過德國政府積極干預(yù)，培訓(xùn)職位供需比開始回升，而且新老聯(lián)邦州之間的差距逐漸縮小。到2009年，新老聯(lián)邦州培訓(xùn)職位的供需比基本達(dá)到供需平衡狀態(tài)，而且兩者趨于一致（見圖 1）[12]。

圖1 1992-2009年新、老聯(lián)邦州新簽訂培訓(xùn)合同的供需比

2.新老聯(lián)邦州的培訓(xùn)參與率也逐漸趨于一致。由于德國對企業(yè)培訓(xùn)大量的支持與資助、人口變化以及東德青少年向西德遷移引起的申請者數(shù)量減少等原因，東德合同簽訂情況得到了改善。聯(lián)邦職教所的相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果[13]顯示，1998年至2008年，東德的培訓(xùn)參與率一直要低于西德，2005年東德和西德培訓(xùn)參與率均達(dá)到了最低值。從2005年以后，東西德的培訓(xùn)參與率均有所增長，并且東西德之間的差距越來越小。2008年，西德的培訓(xùn)參與率達(dá)到64.9%，東德為63.0%。與1998年相比，西德培訓(xùn)參與率略微下降，東德略微上升（見圖2）。[14]

圖2 1998-2008年東、西德培訓(xùn)參與率

3.新老聯(lián)邦州培訓(xùn)津貼增長率，先抑后揚(yáng)并逐漸接近。兩德統(tǒng)一后，東德月培訓(xùn)津貼逐年增長，1992-2009年，東德月培訓(xùn)津貼增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西德，東、西德月培訓(xùn)津貼的差距呈縮小趨勢。從德國聯(lián)邦職教研究所關(guān)于月培訓(xùn)津貼的統(tǒng)計結(jié)果[15]看，老聯(lián)邦州的月培訓(xùn)津貼逐年增加，從1992年的472歐元上升到2009年的679歐元，增長了43.9%；新聯(lián)邦州的月培訓(xùn)津貼也逐年增加，從1992年的321歐元上升到2009年的595歐元，增長了85.4%。1992-2009年，新聯(lián)邦州月培訓(xùn)津貼的增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了老聯(lián)邦州月培訓(xùn)津貼的增長幅度，兩者相差41.5個百分點(diǎn)（見圖 3）[16]。

圖3 1992-2009年西德和東德按勞資協(xié)定規(guī)定的培訓(xùn)津貼年增長百分比

（三）轉(zhuǎn)型期職業(yè)教育的企業(yè)參與度變化趨勢分析

分析德國聯(lián)邦政府主導(dǎo)下的職業(yè)教育均衡發(fā)展政策，相關(guān)數(shù)據(jù)[17]可以從另一個側(cè)面反映經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)和員工雙方對職業(yè)教育需求和投資愿望的“U型曲線”變化。[18]目前新聯(lián)邦州企業(yè)在社會轉(zhuǎn)型過程中參與職業(yè)教育的水平正呈現(xiàn)復(fù)蘇態(tài)勢。

1.轉(zhuǎn)型期，新聯(lián)邦州企業(yè)支付培訓(xùn)津貼的增長率呈“U”型曲線。1990年東西德合并后，德國新聯(lián)邦州（原東德）進(jìn)入從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期。在渡過三年整合期后，新聯(lián)邦州按照勞資雙方（雇主聯(lián)合會和工會）協(xié)商約定的學(xué)徒月培訓(xùn)津貼的年增長率開始下滑，從1995年的8%下降到1997年的-1.7%。這說明在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，新聯(lián)邦州的勞資雙方都不愿意為職業(yè)教育承擔(dān)更多的費(fèi)用。但此后隨著新聯(lián)邦州市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，到2009年，新聯(lián)邦州勞資協(xié)定規(guī)定的月培訓(xùn)津貼比上一年提高了4.9%，勞資雙方已經(jīng)愿意在職業(yè)教育上投入更多的經(jīng)費(fèi)（見圖4）。

圖4 1994-2009年新聯(lián)邦州(原東德)按勞資協(xié)定規(guī)定的月培訓(xùn)津貼年增長率變化

2.德國新聯(lián)邦州的培訓(xùn)需求，在轉(zhuǎn)型后期也隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善呈現(xiàn)出U型反轉(zhuǎn)態(tài)勢。德國的“培訓(xùn)參與率”是指在16-24歲人口中，每一年新簽訂合同的學(xué)徒數(shù)與該年齡人口數(shù)之比的合計數(shù)。近10年來，新聯(lián)邦州的培訓(xùn)參與率先抑后揚(yáng)，從1998年的61.7%下降到2002年的55.7%；2008年回升到63.0%，超過1998年（見圖5），基本追平了老聯(lián)邦州 （2008年老聯(lián)邦州的培訓(xùn)參與率為64.9%）。造成這種變化的一個很重要的原因是，國家對新聯(lián)邦州“雙元制”企業(yè)培訓(xùn)的大量支持與資助。[19]

圖5 1998-2008年新聯(lián)邦州（原東德）培訓(xùn)參與率的變化

三、德國區(qū)域職業(yè)教育均衡政策對我國的啟示

由于受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、資源等主客觀因素的影響，我國不同地區(qū)之間職業(yè)教育發(fā)展存在著巨大的差異，這將逐漸成為制約國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。兩德統(tǒng)一后，東部成為統(tǒng)一后德國的嚴(yán)重落后地區(qū)，東部與西部之間存在巨大的發(fā)展差距，并且東部要完成由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。德國在解決區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展不均衡的問題方面積累了一系列豐富的經(jīng)驗(yàn)和做法，這可以為我國促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距提供十分有益的借鑒和參考。

（一）設(shè)立國家對職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)資助的專項(xiàng)基金

概而言之，從上述分析可充分看到，德國政府主導(dǎo)是推進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的前提和保障。德國1990年頒布了《設(shè)立德國統(tǒng)一基金法》，規(guī)定設(shè)立作為聯(lián)邦的專用資金，用于幫助原東德地區(qū)的發(fā)展?！秷F(tuán)結(jié)公約》二期直接緊接著《團(tuán)結(jié)公約》一期，自2005年1月1日生效到2019年結(jié)束，聯(lián)邦有義務(wù)為新聯(lián)邦州建設(shè)東德總共提供1565億歐元，《團(tuán)結(jié)公約》二期的支出款項(xiàng)分為兩部分。[20]東德各州從2005年至2019年間獲得高達(dá)1050億歐元有特別需要的德國聯(lián)邦政府追加撥款。這筆資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和地方財力的比例平衡。其余518億歐元為了共同任務(wù)用于增長促進(jìn)項(xiàng)目和就業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目。來自歐盟的結(jié)構(gòu)基金和投資補(bǔ)助也流入這些項(xiàng)目。[21]我們可以借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)和做法設(shè)立對職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)資助的專項(xiàng)基金，為幫助職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供額外的補(bǔ)助，為積極參與并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的企業(yè)提供財政補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠等，從而為職業(yè)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供必要的資金支持。

（二）建立財政平衡和財政補(bǔ)助機(jī)制

這也是體現(xiàn)政府主導(dǎo)的一個重要方面。財政平衡和財政補(bǔ)助手段是德國各級政府層面幫助落后區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展最切實(shí)、最有力、最直接的手段，各級政府拿出真金白銀通過“造血式”的幫助，使落后區(qū)域逐步具備自我發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》第104b條規(guī)定，“為防止阻礙整體經(jīng)濟(jì)的平衡，或?yàn)槠胶饴?lián)邦區(qū)域內(nèi)不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，或?yàn)榇龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有必要在州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合會）作重要投資時，聯(lián)邦可給予各州財政幫助”；第107條規(guī)定，“該法律應(yīng)當(dāng)保證各州不同的財政實(shí)力獲得適當(dāng)平衡；也應(yīng)考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合會）的財政實(shí)力和財政需要；對于各州的財政平衡請求權(quán)和財政平衡義務(wù)的條件以及提供財政平衡額度的標(biāo)準(zhǔn)，此項(xiàng)法律應(yīng)予以規(guī)定；該法律還可規(guī)定，聯(lián)邦從自有資金中對財政能力較弱的州給予援款以補(bǔ)充性地滿足一般的財政需要（補(bǔ)充撥款）”。《財政平衡法》規(guī)定，“財力指數(shù)超過平衡指數(shù)的州是負(fù)有平衡支付義務(wù)的州，財力指數(shù)達(dá)不到平衡指數(shù)的州是符合接受平衡支付資格的州；聯(lián)邦政府從自有資金中提供給財政能力較弱的州聯(lián)邦政府追加撥款以補(bǔ)充性地滿足一般的財政需要以及平衡特別負(fù)擔(dān)”。德國通過州與州或地方與地方之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付和政府對州或州對地方的縱向財政轉(zhuǎn)移支付來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間均衡。因此，我國應(yīng)當(dāng)建立中央和地方政府兩個層級的財政平衡和財政補(bǔ)助機(jī)制，一方面是中央對地方的縱向財政平衡，另一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方的橫向財政平衡。

（三）建立系統(tǒng)完善的法律體系

如果說政府主導(dǎo)是德國職業(yè)教育發(fā)展的重要特征，那么法制保障則是確保政府主導(dǎo)的前提條件；更為重要的是，完備的法律體系為職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與”提供了行為規(guī)范。系統(tǒng)完善的法律體系是德國區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的基石，是政府制定和實(shí)施各項(xiàng)政策措施的根本依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。例如，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》規(guī)定，“所有德國人在各州均享有同等的公民權(quán)利和義務(wù)，國家必須在聯(lián)邦領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)造同等的生活條件”；1990年頒布了《設(shè)立德國統(tǒng)一基金法》，規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦專用資金，用于幫助原東德地區(qū)的發(fā)展，為促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展提供了資金保障；《聯(lián)邦勞動促進(jìn)法》（1969年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育促進(jìn)法》（1981 年）、《聯(lián)邦職業(yè)教育法》（2005 年，新修訂）、《職業(yè)培訓(xùn)條例》等一系列法律法規(guī)明確了政府、行業(yè)、企業(yè)和學(xué)校參與職業(yè)教育的行為準(zhǔn)則。因此，我國應(yīng)當(dāng)把促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展提到法律的高度，把促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展以法律形式固定下來，從法律層面上對各級政府對于促進(jìn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展的職責(zé)、任務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定，從而為制定和實(shí)施區(qū)域職業(yè)教育政策提供充分的法律依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域職業(yè)教育均衡發(fā)展提供有力的法律保障。

注 釋：

①德文：Deutsche Wiedervereinigung，指原德意志民主共和國（即東德）于1990年10月3日通過并入德意志聯(lián)邦共和國（即西德）的方式完成的德國統(tǒng)一。

[1]Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft– INSM GmbH(2010).Bilanz–20 Jahre Deutsche Einheit Gutachten vom Institut fuer Wirtschaftsforschung(ifo Dresden).

[2]朱镕基.職業(yè)教育要在新形勢下取得更大發(fā)展——在全國職業(yè)教育工作會議上的講話.2002-07-30.

[3]BundesministerfuerBildungund Wissenschaft(1991).Berufsbildungsbericht 1991.

[4]Bundesministerium fuer Bildung,Wissenschaft,Forschung und Technologie(1997).Berufsbildungsbericht 1997.

[5]Bundesministerium fuer Bildung und Forschung(BMBF)&Referat fuer Grundsatzfragen der beruflichen Bildung(2010).Innovationspotenziale des Ausbildungsplatzprogramms Ost:Band 9 der Reihe.

[6]IAB Werkstattbericht Nr.9/7.8.2003(2003).Foerderung auf hohem Niveau Das Jugendsofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit-1999 bis 2002.

[7]Bundesministerium fuerBildungund Forschung(2004).Berufsbildungsbericht 2004.

[8]Bundesinstitut fuer Berufsbildung (2007). Mehr Ausbildungsbetriebe-mehrAusbildungsplaetze-weniger Qualitaet.

[9]http://www.ausbildernetz.de/plus/vor /voreinstieg/einflussg roessen/ausbildereignungsverordnung.rsys.

[10]姜大源,劉立新.（德國）聯(lián)邦職業(yè)教育法(BBiG)（2005 年 4月11日版）[J].中國職業(yè)技術(shù)教育,2005(35).

[11]“Berufsbildungsbericht2010”中供需比的計算公式為：供需比=供給/需求；這里，關(guān)于培訓(xùn)職位的供需比的數(shù)據(jù)來源于“Berufsbildungsbericht2010”.

[12]圖1的數(shù)據(jù)來源：Bildungsministerium fuer Bildung und Forschung(BMBF)&Referat Grundsatzfragen der beruflichen Bildung(2010).Berufsbildungsbericht 2010.

[13]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/schaubilder_gesamtausgabe_2010.pdf.

[14]圖2的數(shù)據(jù)來源：http://www.bibb.de/dokumente/pdf/sch aubilder_gesamtausgabe_2010.pdf.

[15]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/DAV_Entwickl ung der Gesamtverguetungsdurchschnitte_2010.xlsx.

[16]圖3的數(shù)據(jù)來源：Bundesinstitut fuer Berufsbildung,Datenbank Ausbildungsverguetungen.

[17]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/EntwicklungderGesa mtverguetungsdurchschnitte_2009.pdf.

[18]馬樹超,張晨,陳嵩.中等職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展的成績、問題和對策[J].教育研究,2011(5).

[19]http://www.bibb.de/dokumente/pdf/schaubilder_gesamtausgabe_2010.pdf.

[20]http://www.bundesregierung.de/nn_774/Content/DE/A r chiv16/Artikel/2005/11/2005-11-21-mittel-fuer-den-solidarpakt-ii-sind-sicher.html.

[21]http://www.bundesregierung.de/nn_774/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/ThemenAZ/AufbauOst/aufbauost-2008-07-14-solidarpakt_20ii.html.

楊琳（1984-），女，上海市教育科學(xué)研究院職成教所研究實(shí)習(xí)員；張晨（1973-），男，上海市教育科學(xué)研究院職成教所所長助理，助理研究員。

本文系全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃國家一般課題“區(qū)域職業(yè)技術(shù)教育均衡發(fā)展研究”（BJA070036）的階段性研究成果，課題主持人：馬樹超。

G719

A

1001-7518（2011）28-0027-06

責(zé)任編輯 肖稱萍