中美清潔能源合作:基礎(chǔ)、機(jī)制與問(wèn)題＊

李 揚(yáng)

中美清潔能源合作:基礎(chǔ)、機(jī)制與問(wèn)題＊

李 揚(yáng)

中美清潔能源合作具有廣泛的共同基礎(chǔ),因?yàn)榘l(fā)展清潔能源是兩國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)、保障國(guó)家能源安全的重要舉措,是兩國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、占領(lǐng)新的戰(zhàn)略制高點(diǎn)的新抓手。此外,中美在清潔能源領(lǐng)域的共同性與互補(bǔ)性也推進(jìn)了兩國(guó)的合作。目前,中美在清潔能源領(lǐng)域已經(jīng)建立起了比較成熟、高端、戰(zhàn)略性的雙邊合作機(jī)制,如中美能源政策對(duì)話 (EPD)、中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(S&ED)等,簽署了一系列具體的合作協(xié)議,兩國(guó)在風(fēng)能、太陽(yáng)能、清潔煤、智能電網(wǎng)、電動(dòng)汽車等領(lǐng)域開(kāi)展了廣泛而深入的合作。但是,中美在清潔能源領(lǐng)域也存在競(jìng)爭(zhēng)、摩擦與沖突,如清潔能源核心技術(shù)轉(zhuǎn)讓壁壘、綠色貿(mào)易壁壘等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,中美在清潔能源領(lǐng)域的共同利益大于矛盾與分歧,兩國(guó)合作具有廣泛前景。

清潔能源合作 雙邊合作機(jī)制 爭(zhēng)端 中美關(guān)系

上世紀(jì)兩次石油危機(jī)曾嚴(yán)重阻礙美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定,成為了它們的夢(mèng)魘。自此,發(fā)展清潔能源、實(shí)現(xiàn)能源多元化成為發(fā)達(dá)國(guó)家的共識(shí)。清潔能源也在全球范圍內(nèi)得到了迅速發(fā)展。在金融海嘯的催化下,美國(guó)清潔能源的發(fā)展在奧巴馬主政后正式揭開(kāi)了大幕;與此同時(shí),2008年北京奧運(yùn)會(huì)后,發(fā)展清潔能源逐漸成為中國(guó)確保能源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化的重要舉措。作為世界上兩個(gè)最重要的能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó),中美在清潔能源領(lǐng)域有著巨大的合作潛力。

一、中美清潔能源合作的基礎(chǔ)

在當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,中美兩國(guó)既擁有廣泛的共同利益,也面臨共同挑戰(zhàn),這種共同性成為中美在清潔能源領(lǐng)域開(kāi)展廣泛、深入合作的基礎(chǔ)。首先,為應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn),推動(dòng)節(jié)能減排是中美兩國(guó)的共同利益與選擇。奧巴馬上臺(tái)后,美國(guó)政府一改往日對(duì)氣候變化問(wèn)題的態(tài)度,積極推動(dòng)節(jié)能減排。一方面,在美國(guó)內(nèi)就溫室氣體減排問(wèn)題積極推動(dòng)立法。2009年 6月 26日,美國(guó)眾議院通過(guò)了包括發(fā)展清潔能源、提高能源效率、減少溫室氣體排放、向清潔能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等內(nèi)容的《2009年美國(guó)清潔能源與安全法案》?！斗ò浮芬?guī)定,美國(guó)的溫室氣體排放量以 2005年為基量,到 2012年減少 3%,到2020年減少 17%,到 2030年減少 42%,到 2050年減少 83%。①The House of Representative of the United States of America,“American Clean Energy and Security Act of 2009”,http://www.rules.house.gov/111/LegText/111_hr2454_sub.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)另一方面,美國(guó)重返國(guó)際氣候變化談判。哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)召開(kāi)前夕,美國(guó)務(wù)院明確提出,美國(guó)應(yīng)該在氣候變化問(wèn)題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。②U.S.Department of State,“Our Common Purpose:Addressing Climate Change(United States 09 Copenhagen)”,http://www.state.gov/documents/organization/133389.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)奧巴馬總統(tǒng)在哥本哈根氣候大會(huì)上承諾,至 2020年,美國(guó)溫室氣體排放量在 2005年基礎(chǔ)上減少 17%,相當(dāng)于在 1990年基礎(chǔ)上減少 4%。①“關(guān)鍵問(wèn)題存在嚴(yán)重分歧哥本哈根恐難如愿”,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》,http://jjckb.xinhuanet.com/2009-12/07/content_195754.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)雖然這一目標(biāo)與發(fā)展中國(guó)家對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家“到 2020年在 1990年的水平上至少減排 40%”的要求相距甚遠(yuǎn),但美國(guó)在國(guó)際氣候變化談判上的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。

中國(guó)方面,近年來(lái)中國(guó)政府高度重視節(jié)能減排,“十一五”規(guī)劃《綱要》首次將節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化確定為約束性指標(biāo),提出在“十一五”期間將單位 GDP能耗降低 20%,可再生能源在一次能源中的比重提高到 10%,并努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。國(guó)務(wù)院成立了以溫家寶總理為組長(zhǎng)的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并先后制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》等文件,對(duì)節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化工作進(jìn)行全面部署。在 2009年年底哥本哈根氣候會(huì)議上,中國(guó)政府承諾到 2020年全國(guó)單位 GDP二氧化碳排放量比 2005年下降40%-45%。“十二五”期間,中國(guó)政府將繼續(xù)把節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)作為重點(diǎn)工作,堅(jiān)持不懈地發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。

中美是溫室氣體排放大國(guó),目前兩國(guó)的溫室氣體排放量占全球總量的 40%。應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排是中美兩國(guó)的共同利益所在,也是兩國(guó)基于保護(hù)地球及自身發(fā)展需要做出的共同選擇,而大力發(fā)展清潔能源是有效途徑之一,這無(wú)疑是兩國(guó)在清潔能源合作中的最大共識(shí)和利益基礎(chǔ)。

其次,中美都重視實(shí)現(xiàn)能源多樣化,保障國(guó)家能源安全。能源是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略性資源,保證國(guó)內(nèi)能源安全、實(shí)現(xiàn)能源多樣化、確保能源獨(dú)立、保障能源穩(wěn)定、提高能源效率成為中美兩國(guó)政府共同關(guān)注的問(wèn)題。能源安全是美國(guó)在新世紀(jì)最關(guān)心的問(wèn)題之一,然而,其能源環(huán)境并不樂(lè)觀。早在 1998年,美國(guó)的石油對(duì)外依存度首次突破 50%大關(guān),達(dá)到 51.5%的歷史新高。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),美國(guó)的石油對(duì)外依存度一直保持在 50%以上的高位。奧巴馬政府為了確保美國(guó)能源安全,大力推行清潔能源革命,鼓勵(lì)發(fā)展可再生能源、減少能源進(jìn)口、提高能源效率、推動(dòng)開(kāi)發(fā)本國(guó)海上石油,使美國(guó)石油對(duì)外依存度出現(xiàn)小幅回落,能源消費(fèi)總量呈現(xiàn)下降趨勢(shì),能源結(jié)構(gòu)得到了一定程度的優(yōu)化。(見(jiàn)表 1、圖 1)

表1 1999-2010年美國(guó)石油對(duì)外依存度

圖1 1999-2009年中美能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)對(duì)比

中國(guó)在能源安全領(lǐng)域同樣面臨種種挑戰(zhàn)。由于中國(guó)正處于工業(yè)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期,能源需求屢創(chuàng)新高,能源消費(fèi)處于快速增長(zhǎng)階段,呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)壓力不斷增大;中國(guó)的石油對(duì)外依存度也上升到了高位,2009年首度突破 50%的警戒線。截至 2010年上半年,中國(guó)石油對(duì)外依存度升至 55.14%,①“中國(guó)石油對(duì)外依存度超 55%”,國(guó)家石油和化工網(wǎng),http://www.cpcia.org.cn/news/view.asp?id=78231. (上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)預(yù)計(jì)這一數(shù)字將在 10年內(nèi)突破70%;②“10年內(nèi)我國(guó)石油對(duì)外依存度將突破 70%”,國(guó)家石油和化工網(wǎng),http://www.cpcia.org.cn/news/view.asp?id=77144. (上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)中國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不盡合理,在 2009年的一次能源消費(fèi)中,70%為煤炭,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)的23%,清潔能源比例則很低 (見(jiàn)圖 1)。這種以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和較為粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,導(dǎo)致了環(huán)境、生態(tài)、氣候變化等諸多方面的問(wèn)題,給經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中美兩國(guó)都充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展清潔能源在實(shí)現(xiàn)能源多樣化、保障國(guó)家能源安全方面的重要意義。因此,發(fā)展清潔能源是中美兩國(guó)共同追求的目標(biāo),這也為兩國(guó)開(kāi)展清潔能源合作提供了基礎(chǔ)和平臺(tái)。

第三,中美兩國(guó)均將發(fā)展清潔能源作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新抓手,試圖占領(lǐng)新的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。發(fā)展清潔能源不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,更是一個(gè)政治問(wèn)題。由于清潔能源的發(fā)展還處于起步階段,各大國(guó)之間還沒(méi)有出現(xiàn)明顯的差距,因此,在現(xiàn)有國(guó)際格局中,搶占清潔能源發(fā)展的先機(jī)是占領(lǐng)“后石油時(shí)代”戰(zhàn)略制高點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)、主導(dǎo)國(guó)際能源秩序、維護(hù)世界領(lǐng)導(dǎo)地位的重要契機(jī)。時(shí)下,奧巴馬政府為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī),把發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、創(chuàng)造就業(yè)的主要途徑;中國(guó)也將新能源確定為重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一,大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。

奧巴馬政府以發(fā)展清潔能源作為刺激經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)活力的主要政策手段,希冀以此推動(dòng)美向“清潔能源經(jīng)濟(jì)”(Clean Energy Economy)轉(zhuǎn)變。2009年 2月推出的 7870億美元“美國(guó)復(fù)興與再投資計(jì)劃”中,約 500億美元投資于能源領(lǐng)域,其中272億美元用于提高能源效率和可再生能源研究,215億美元用于能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);另外計(jì)劃劃撥約 213.22億美元用于氣候 -能源稅收刺激。③Pew Center on Global Climate Change,“Key Provisions:A-merican Recovery and Reinvestment Act”,http://www.pewclimate.org/docUploads/Pew-Summary-ARRA-Key-Provisions.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)預(yù)計(jì)到 2010年底,“美國(guó)復(fù)興與再投資計(jì)劃”將創(chuàng)造367.5萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。④“The Job Impact of the American Recovery and Reinvestment Plan”,http://www.dismal.com/mark-zandi/documents/The_Job_ Impact_of_the_American_Recovery_and_Reinvestment_Plan.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)2009年 6月美國(guó)眾議院通過(guò)的《2009年美國(guó)清潔能源與安全法案》將向新能源技術(shù)和能源效率技術(shù)領(lǐng)域投資約 1900億美元。

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)具有十分重要的意義。其一,減少溫室氣體排放,履行減排承諾;其二,改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu),保障國(guó)家能源安全;其三,是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)力和目標(biāo);其四,是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、走新興工業(yè)化道路、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新引擎。低碳經(jīng)濟(jì)這場(chǎng)革命正在重塑未來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向。為了推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中國(guó)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策。2009年底《可再生能源法》修訂案的通過(guò),從法律層面確定了可再生能源的發(fā)展目標(biāo);在 2010年 2月召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上,國(guó)家發(fā)改委的報(bào)告指出,中國(guó)將大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),將單位 GDP二氧化碳排放作為約束性指標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃,⑤“中國(guó)將采取四項(xiàng)措施大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)”,新華網(wǎng),2010年 2月 28日,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/28/content_13068072.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)在“十二五”期間加快推進(jìn)水電、核電建設(shè),推動(dòng)風(fēng)電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源的開(kāi)發(fā)利用,爭(zhēng)取在 2020年實(shí)現(xiàn)非化石燃料占一次能源比重為 15%的目標(biāo)。⑥“國(guó)家能源局發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng):‘十二五’期間能源發(fā)展應(yīng)突出七個(gè)重點(diǎn)”,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-10/30/c_12719856.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 8日)

第四,中美在清潔能源領(lǐng)域具有共同性與互補(bǔ)性。中美兩國(guó)均大力推動(dòng)清潔能源的發(fā)展,為兩國(guó)開(kāi)展合作創(chuàng)造了共同的平臺(tái);同時(shí),作為新興產(chǎn)業(yè),中美兩國(guó)在清潔能源領(lǐng)域不存在固有矛盾,利益沖突也相對(duì)較少。此外,中美兩國(guó)在技術(shù)、資金、市場(chǎng)、人才等諸多領(lǐng)域存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性,兩國(guó)開(kāi)展清潔能源合作具有廣闊的空間。清潔能源領(lǐng)域是中美開(kāi)展合作的最佳利益契合點(diǎn),是兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作的增長(zhǎng)點(diǎn),更是未來(lái)中美關(guān)系的亮點(diǎn)。

作為最早研發(fā)清潔能源的國(guó)家之一,美國(guó)在清潔能源領(lǐng)域具有較大領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。首先是政策優(yōu)勢(shì)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),美國(guó)十分注重清潔能源的開(kāi)發(fā)和利用,尤其是奧巴馬政府上任以來(lái),有關(guān)清潔能源的政策和法律得到不斷發(fā)展和完善。第二是資金優(yōu)勢(shì)。2009年以前,美國(guó)在清潔能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的各項(xiàng)投資一直位居世界首位,美國(guó)政府 2009年在清潔能源領(lǐng)域的刺激性投資達(dá) 666億美元,排名世界第一,占 2008-2009年世界各國(guó)政府刺激性投資總額的36.2%。①The Pew Charitable Trusts,“Who’s Winning the Clean Energy Race? ——Growth,Competition and Opportunity in the World’s Largest Economies”,p.20,http://www.pewtrusts.org/our_work_report_detail.aspx?id=57969.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 9日)第三,美國(guó)在風(fēng)能、太陽(yáng)能、能源效率等方面掌握著世界先進(jìn)的研發(fā)和生產(chǎn)技術(shù),從而在一定程度上使美國(guó)在世界清潔能源市場(chǎng)上占據(jù)領(lǐng)先地位。與美國(guó)的政策、資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)相比,中國(guó)發(fā)展清潔能源擁有另外一個(gè)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)——廣闊的清潔能源加工和消費(fèi)市場(chǎng)。近年來(lái),中國(guó)逐漸成為世界最大的清潔能源加工和消費(fèi)市場(chǎng)。在金融危機(jī)背景下,美國(guó)清潔能源企業(yè)迫切希望在中國(guó)市場(chǎng)上尋找到合作伙伴,搶占中國(guó)清潔能源領(lǐng)域的巨大商機(jī)。據(jù)世界區(qū)域能源協(xié)會(huì) (the International District EnergyAssociation)估計(jì),在未來(lái) 10年內(nèi),中國(guó)將投入 3600億美元用于區(qū)域集中供熱和供冷系統(tǒng),以實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。美國(guó)工業(yè)協(xié)會(huì)估計(jì),美國(guó)的能源服務(wù)公司 (Energy Service Companies,ESCOs)將通過(guò)銷售設(shè)備、提供服務(wù)等方式獲益 82億美元。②International Trade Administration,Department of Commerce of the United States:“2010 Energy Industry Assessment”,p.22,http://ita.doc.gov/td/energy/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 9日)

此外,中美發(fā)展清潔能源的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。據(jù)美國(guó)皮尤慈善信托基金會(huì)的數(shù)據(jù),2005-2009年美國(guó)主要投資于清潔能源中的風(fēng)能、生物能和太陽(yáng)能,在能源效率等方面也有較大比例的投入;相比之下,中國(guó)把發(fā)展清潔能源的重點(diǎn)放在了風(fēng)能領(lǐng)域,七成的投資也集中于這個(gè)領(lǐng)域,其次是太陽(yáng)能領(lǐng)域,但是在生物能和提高能效等方面投資仍顯不足 (見(jiàn)圖2)。因此,中美兩國(guó)在發(fā)展清潔能源方面既有相同之處 (如風(fēng)能),也有互補(bǔ)之處 (如能效),這種既相同又互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)有利于中美兩國(guó)在清潔能源領(lǐng)域取長(zhǎng)補(bǔ)短,共同進(jìn)步。③The Pew Charitable Trusts,“Who’s Winning the Clean Energy Race? ——Growth,Competition and Opportunity in the World’s Largest Economies”,pp.26,39,http://www.pewtrusts.org/our_work_report_detail.aspx?id=57969.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 9日)

圖2 2005-2009年中美清潔能源投資結(jié)構(gòu)對(duì)比

二、中美清潔能源合作機(jī)制與框架

中美能源合作的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng),高層互訪、經(jīng)貿(mào)活動(dòng)、各種民間往來(lái)等有力推動(dòng)了中美兩國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的合作,也促成了現(xiàn)有中美雙邊清潔能源對(duì)話和合作機(jī)制。1978年 10月,美國(guó)能源部長(zhǎng)施萊辛格訪華,探討了中美兩國(guó)建交后在水電站建設(shè)、可再生能源利用和核能領(lǐng)域合作的可能性。④查道炯:“中美能源合作——挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存”,《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì) 》,2005年 11月 ,第 13卷 ,第 11期 ,第 53頁(yè)。中美建交后不久,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理鄧小平率領(lǐng)新中國(guó)第一個(gè)政府代表團(tuán)訪美,與卡特總統(tǒng)共同簽署了《中美政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》,并決定每 5年續(xù)簽一次 (最近的一次是胡錦濤主席 2006年 4月訪美時(shí)續(xù)簽的)。該協(xié)定為中美在清潔能源領(lǐng)域共同進(jìn)行科技研發(fā)和合作搭建了平臺(tái)。從 1979年至今的30年間,中美間簽署了近 20個(gè)與清潔能源相關(guān)的雙邊協(xié)議,其中包括核能技術(shù)開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓與和平利用、水電開(kāi)發(fā)、生物能利用、清潔能源技術(shù)研發(fā)、提高能源效率、建立綠色伙伴關(guān)系等。(見(jiàn)表 2)

表2 1979-2010年中美間與清潔能源合作相關(guān)的雙邊協(xié)議

與此同時(shí),中美兩國(guó)政府高層之間逐漸建立起一些高端、常規(guī)、定期的會(huì)晤機(jī)制,其中“中美能源政策對(duì)話”(Energy Policy Dialogue,EPD)機(jī)制和“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”(S&ED)機(jī)制對(duì)于推進(jìn)兩國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的合作發(fā)揮了極為重要的作用。

2004年 5月,中國(guó)國(guó)家發(fā)改委與美國(guó)能源部共同簽署了《關(guān)于開(kāi)展能源政策對(duì)話的諒解備忘錄》,一致同意建立“中美能源政策對(duì)話”機(jī)制,希望以此促進(jìn)彼此在能源領(lǐng)域的信息交流,增進(jìn)兩國(guó)在能源政策和能源問(wèn)題上的相互了解,并推動(dòng)兩國(guó)在提高能源效率、能源供給多元化、拓展清潔能源利用等方面的合作?！爸忻滥茉凑邔?duì)話”由中國(guó)國(guó)際能源局和美國(guó)能源部主辦,每年舉行一次,首次對(duì)話于2005年 6月底在美國(guó)首都華盛頓舉行,到目前為止已經(jīng)成功舉行了四次,每次對(duì)話都取得了豐碩成果。從歷次“中美能源政策對(duì)話”的主要議題和內(nèi)容來(lái)看,與清潔能源相關(guān)的內(nèi)容較多,并呈現(xiàn)出攀升態(tài)勢(shì),尤其在第四次“中美能源政策對(duì)話”中,兩國(guó)討論的核心問(wèn)題就是發(fā)展清潔能源。

表3 歷次“中美能源政策對(duì)話”與清潔能源相關(guān)的主要成果

能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源,因此,無(wú)論是現(xiàn)行的“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”,還是過(guò)去的“中美戰(zhàn)略對(duì)話”和“中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話”都離不開(kāi)對(duì)能源問(wèn)題的關(guān)注與討論。尤其是近些年來(lái),出于對(duì)能源戰(zhàn)略安全性的考慮,大力發(fā)展清潔能源逐漸成為中美兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的話題,兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)也通過(guò)定期高層對(duì)話機(jī)制推動(dòng)中美在清潔能源領(lǐng)域的合作。

表4 “中美戰(zhàn)略對(duì)話”(SD)、“中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話”(SED)、“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”(S&ED)與清潔能源相關(guān)的主要成果

我們可以從“中美能源政策對(duì)話”機(jī)制和“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”機(jī)制的發(fā)展過(guò)程中看到機(jī)制約束力的從弱到強(qiáng),對(duì)話涉及話題和范圍的由少到多、由表及里、由淺入深,機(jī)制本身呈現(xiàn)出一種良性循環(huán)。根據(jù)新自由制度主義理論和建構(gòu)主義理論的觀點(diǎn),國(guó)際機(jī)制能夠促進(jìn)國(guó)家間的信息交流,有利于形成穩(wěn)定的相互預(yù)期、強(qiáng)化互惠互利、培育穩(wěn)定的合作關(guān)系,從而有效地推動(dòng)國(guó)家間的合作。中美間制度化的雙邊對(duì)話機(jī)制將會(huì)不斷增進(jìn)兩國(guó)在宏觀戰(zhàn)略層面和微觀戰(zhàn)術(shù)層面的互信,有利于兩國(guó)在清潔能源合作的互動(dòng)中建構(gòu)出越來(lái)越多的共同認(rèn)知、共同利益,從而推動(dòng)中美兩國(guó)在清潔能源領(lǐng)域開(kāi)展更加深入、實(shí)質(zhì)性的合作。

三、中美清潔能源合作存在的問(wèn)題

盡管中美兩國(guó)搭建了清潔能源合作的雙邊對(duì)話機(jī)制和平臺(tái),在清潔能源領(lǐng)域也開(kāi)展了全面、務(wù)實(shí)的合作,但是,中美間在該領(lǐng)域也存在摩擦、互疑,甚至可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)立。目前中美在清潔能源合作領(lǐng)域的摩擦與爭(zhēng)端主要集中在清潔能源核心技術(shù)轉(zhuǎn)讓壁壘、綠色貿(mào)易壁壘、碳關(guān)稅等方面,最近美國(guó)提出的針對(duì)中國(guó)的“新能源 301調(diào)查”①2010年 9月,美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì) (US W)向美國(guó)貿(mào)易代表辦公室提交了一份長(zhǎng)達(dá) 5800頁(yè)的申訴書(shū),指責(zé)中國(guó)政府通過(guò)控制關(guān)鍵原材料、大規(guī)模政府補(bǔ)貼、歧視性法律法規(guī)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓條件等行為為清潔能源企業(yè)提供高額補(bǔ)貼以提高其產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢(shì),嚴(yán)重威脅了美國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,也公然違反了世貿(mào)組織的規(guī)則。10月 15日,美國(guó)貿(mào)易代表辦公室宣布,應(yīng)美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)申請(qǐng),啟動(dòng)對(duì)華清潔能源有關(guān)政策和措施的 301調(diào)查。尤其給中美清潔能源合作蒙上了一層陰影。

清潔能源投資研究機(jī)構(gòu)美國(guó)皮尤慈善信托基金會(huì)發(fā)布題為《誰(shuí)在贏得清潔能源競(jìng)賽——世界最大經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)遇》研究報(bào)告顯示,中國(guó)已超越美國(guó),成為全球清潔能源投資最多的國(guó)家。報(bào)告指出,2009年中國(guó)在清潔能源上總共投資了 346億美元,投資規(guī)模增長(zhǎng)了 50%,第一次超過(guò)了 G20的所有國(guó)家,成為清潔能源領(lǐng)域的“投資冠軍”,而 5年前,中國(guó)清潔能源領(lǐng)域的投資僅為 25億美元。美國(guó)則失去 5年來(lái)一直占據(jù)的第一位置,以 186億美元退居第二。②The Pew Charitable Trusts,“Who’s Winning the Clean Energy Race? ——Growth,Competition and Opportunity in the World’s Largest Economies”,pp.7,15,http://www.pewtrusts.org/our_work_report_detail.aspx?id=57969.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 9日)中國(guó)政府為切實(shí)可行地發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、發(fā)展清潔能源,還采取了一系列政策措施,包括:與一些國(guó)家聯(lián)手強(qiáng)力打造可再生能源產(chǎn)業(yè)基地和出口基地,并將其列入國(guó)家優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目,此舉“起到減少非關(guān)稅貿(mào)易壁壘和投資限制的作用,從而達(dá)到保護(hù)中國(guó)本國(guó)清潔能源企業(yè)的目的”③International Trade Administration,Department of Commerce of the United States,“2010 Energy Industry Assessment”,p.20,http://ita.doc.gov/td/energy/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 9日);設(shè)立清潔能源發(fā)展的各種指標(biāo),如節(jié)能減排指標(biāo)、能源效率標(biāo)準(zhǔn)等,確保對(duì)清潔能源發(fā)展的考核有據(jù)可依;制定相關(guān)的財(cái)政、金融、稅收優(yōu)惠政策,如對(duì)清潔能源發(fā)電入網(wǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼等。在這些措施的推動(dòng)和支持下,中國(guó)在太陽(yáng)能和風(fēng)能領(lǐng)域突飛猛進(jìn),取得了驕人成績(jī)。2008年,中國(guó)超過(guò)日本和德國(guó)躍升為世界最大的太陽(yáng)能電池板制造商和出口國(guó)。最近,中國(guó)又成為風(fēng)力發(fā)電領(lǐng)域的佼佼者。美國(guó)于 2008年第一次超越德國(guó)成為風(fēng)電裝機(jī)容量最大的國(guó)家,但全球風(fēng)能理事會(huì)和綠色和平組織剛剛發(fā)布的《2010全球風(fēng)能展望》報(bào)告顯示,中國(guó)目前是全球最大的風(fēng)電市場(chǎng)和全球最大的風(fēng)力發(fā)電機(jī)組生產(chǎn)基地,中國(guó)的三大風(fēng)電技術(shù)設(shè)備研發(fā)和制造企業(yè)新疆金風(fēng)、華銳風(fēng)電和東方電器的生產(chǎn)能力均排名世界前十,中國(guó)很可能于 2010年底從美國(guó)手中奪得世界風(fēng)電總裝機(jī)容量第一的交椅。該報(bào)告還指出,中國(guó)是風(fēng)能產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)最快的國(guó)家,已經(jīng)連續(xù) 5年實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)翻番,如果中國(guó)政府持續(xù)大力推進(jìn)風(fēng)電發(fā)展,到 2020年中國(guó)國(guó)內(nèi)的風(fēng)電裝機(jī)容量將是 2010年的 5-6倍。④Global W ind Energy Council,“Global W ind Energy Outlook 2010”,October,2010,pp.23-25.

中國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的飛速發(fā)展給美國(guó)帶來(lái)了很大的壓力和疑慮。其一,中美兩國(guó)在清潔能源這一新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的實(shí)力雖有差距,但并不明顯。中國(guó)的劣勢(shì)主要在技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)方面,而近些年來(lái)中國(guó)政府下大力氣加大對(duì)清潔能源技術(shù)的研發(fā)和人才培養(yǎng),爭(zhēng)取在國(guó)際清潔能源市場(chǎng)上獲得話語(yǔ)權(quán),這令美國(guó)感到其在清潔能源領(lǐng)域的技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)不斷喪失。其二,美國(guó)企業(yè)擔(dān)心中國(guó)政府為本國(guó)企業(yè)提供減稅、貸款優(yōu)惠等政策性支持,從而使其處于不公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境。如美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)向美國(guó)貿(mào)易代表辦公室提交的申訴書(shū)中提到,“中國(guó)的‘歧視性’政策造成了美國(guó)企業(yè)出口大幅下滑,外資在中國(guó)風(fēng)電市場(chǎng)的占有率從 2005年的70%以上下降到 2009年的 13%左右”,⑤“美再舉‘301大棒’,中美新能源戰(zhàn)‘開(kāi)局’”,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/energy/2010-11/11/c_12762571.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 13日)“中國(guó)對(duì)本土風(fēng)能企業(yè)投標(biāo)價(jià)格給予 5%的優(yōu)惠,對(duì)外國(guó)風(fēng)能企業(yè)設(shè)立技術(shù)和程序上的歧視性措施”。①“United Steelworkers’Section 301 Petition Demonstrates China’s Green Technology Practices Violate WTO Rules”,http://assets.usw.org/releases/misc/section-301.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 12月 8日)其三,美國(guó)經(jīng)常抱怨中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)環(huán)境,稱“美國(guó)清潔能源企業(yè)在中國(guó)和印度發(fā)展面臨的最大問(wèn)題是缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)”②International Trade Administration,Department of Commerce of the United States,“2010 Energy Industry Assessment”,p.22,http://ita.doc.gov/td/energy/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 9日)。其四,美國(guó)清潔能源企業(yè)普遍認(rèn)為,中國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)清潔能源領(lǐng)域的過(guò)度支持,不僅降低了美國(guó)清潔能源企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的出口競(jìng)爭(zhēng)力,壓低美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格、使本土企業(yè)銷售額下降,還直接導(dǎo)致了美國(guó)國(guó)內(nèi)清潔能源領(lǐng)域失業(yè)率的增高。“中國(guó)在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中為新能源行業(yè)提供了 2160億美元的補(bǔ)貼,這個(gè)數(shù)字是美國(guó)的兩倍,接近全球各國(guó)刺激計(jì)劃中對(duì)新能源補(bǔ)貼總規(guī)模的一半”,“中國(guó)政府對(duì)太陽(yáng)能產(chǎn)品的補(bǔ)貼使中國(guó)太陽(yáng)能電池板 2009年的價(jià)格下降了 40%,中國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)品依靠?jī)r(jià)格補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)搶占美國(guó)市場(chǎng)。從 2008年到2009年,美國(guó)對(duì)太陽(yáng)能的需求增長(zhǎng)了 41%,美國(guó)本土太陽(yáng)能電池產(chǎn)量?jī)H僅增加了 7%,而中國(guó)出口至美國(guó)的太陽(yáng)能電池板數(shù)量翻了一番,美國(guó)四家主要生產(chǎn)商因此損失了 580個(gè)就業(yè)崗位?！雹邸癠nited Steelworkers’Section 301 Petition Demonstrates China’s Green Technology Practices Violate WTO Rules”,http://assets.usw.org/releases/misc/section-301.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 12月 8日)基于這種認(rèn)識(shí),美國(guó)采取了一系列“綠色貿(mào)易保護(hù)主義”措施,除了剛剛提出的針對(duì)中國(guó)清潔能源補(bǔ)貼的“301調(diào)查”外,早在 2009年 6月美國(guó)眾議院通過(guò)的《2009年美國(guó)清潔能源與安全法案》提出,美國(guó)計(jì)劃對(duì)進(jìn)口高耗能產(chǎn)品實(shí)施“邊境調(diào)節(jié)措施”(Border Adjustment for Energy-Intensive Trade)。④Committee on Energy and Commerce of U.S.House of Representatives,The American Clean Energy and Security Act(H.R.2454),July 2009,pp.3,4,6,http://energycommerce.house.gov/Press_111/20090724/hr2454_housesummary.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間:2010年 12月 9日)這意味著美國(guó)可能對(duì)進(jìn)口高耗能產(chǎn)品征收碳關(guān)稅,必將對(duì)中國(guó)對(duì)美出口造成嚴(yán)重影響。

此外,中美清潔能源領(lǐng)域的合作也不可避免受到美國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治生態(tài),尤其是選舉政治的消極影響和制約,這在 2010年美國(guó)中期選舉年里表現(xiàn)得尤其突出。奧巴馬政府對(duì)中國(guó)的清潔能源政策進(jìn)行無(wú)端指責(zé)和抨擊,其目的是希望借此向民眾傳遞他正在為維護(hù)美國(guó)工人的利益和提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)做出不懈努力。2010年 10月 15日《紐約時(shí)報(bào)》刊登了《美國(guó)向中國(guó)對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼提出調(diào)查》一文,從一個(gè)側(cè)面指出了美國(guó)對(duì)中國(guó)清潔能源補(bǔ)貼提出“301調(diào)查”的實(shí)質(zhì)。該文章分析指出,美國(guó)一方面提出對(duì)中國(guó)政府對(duì)清潔能源行業(yè)的補(bǔ)貼展開(kāi)調(diào)查,另一方面美國(guó)財(cái)政部又有意推遲向國(guó)會(huì)提交《國(guó)際經(jīng)濟(jì)和匯率政策報(bào)告》(Report on International Economic and Exchange Rate Policies),從而使中國(guó)暫時(shí)不會(huì)面臨更大的人民幣升值壓力。這正是美國(guó)政府善于采用的典型的“大棒加胡蘿卜”策略,奧巴馬政府希望通過(guò)這樣的政策在中期選舉中既贏得國(guó)內(nèi)民眾的支持,同時(shí)也在另一個(gè)方面向中國(guó)示好,對(duì)中國(guó)進(jìn)行補(bǔ)償,從而營(yíng)造舒緩的國(guó)際環(huán)境。⑤“U.S.to Investigate China’s Clean Energy Aid”,New York Times,October15,2010,http://www.nytimes.com/2010/10/16/business/16wind.html?_r=1&scp=2&sq=china%20clean%20energy&st=cse.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年 11月 13日)

結(jié)語(yǔ)

清潔能源是中美雙邊合作最有潛力的領(lǐng)域,中美兩國(guó)也在清潔能源領(lǐng)域開(kāi)展了許多廣泛、實(shí)質(zhì)性的合作。盡管雙方出于各自的政治或經(jīng)濟(jì)利益需要會(huì)有一些爭(zhēng)端或摩擦,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,合作依然是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)和潮流。

在中美清潔能源領(lǐng)域合作中,我們一定要有戰(zhàn)略性眼光,一定要把握好清潔能源這個(gè)戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域。目前,美國(guó)的主要優(yōu)勢(shì)是技術(shù),其在中國(guó)的利益訴求是通過(guò)走高端技術(shù)路線打開(kāi)中國(guó)的清潔能源市場(chǎng)。中國(guó)不要把精力集中在發(fā)展低端、勞動(dòng)密集型、利潤(rùn)微薄的簡(jiǎn)單生產(chǎn)加工領(lǐng)域,避免使中國(guó)清潔能源行業(yè)的發(fā)展陷入過(guò)去那種低端、粗放發(fā)展模式的惡性循環(huán)中,而是要努力搶占清潔能源領(lǐng)域的技術(shù)制高點(diǎn),使中國(guó)在中美清潔能源合作的最終利潤(rùn)分配格局中占據(jù)優(yōu)勢(shì)?！?/p>

(責(zé)任編輯:沈碧蓮)

[作者介紹]李揚(yáng),清華大學(xué)公共管理學(xué)院國(guó)際戰(zhàn)略與發(fā)展研究所博士生,主要研究方向是中美能源政治、能源戰(zhàn)略和能源外交。

＊ 本文在寫(xiě)作過(guò)程中得到了我的導(dǎo)師——清華大學(xué)公共管理學(xué)院國(guó)際戰(zhàn)略與發(fā)展研究所副所長(zhǎng)楚樹(shù)龍教授的悉心指導(dǎo),他對(duì)本文中涉及中美關(guān)系的部分提出了很多有價(jià)值的建議,在此深表感謝。對(duì)于文章中存在的疏漏由我本人負(fù)責(zé)——作者。