城鎮(zhèn)化要保障農(nóng)民土地權(quán)益

城鎮(zhèn)化要保障農(nóng)民土地權(quán)益

“十二五”規(guī)劃如是說

堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，支持農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，加快健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織化程度。完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，促進(jìn)土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機(jī)制。

改革開放三十年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律是城市化，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市住宅或建設(shè)用地，而這個(gè)方興未艾的過程已經(jīng)產(chǎn)生了不少社會(huì)和法律問題。

成都唐福珍自焚事件引發(fā)了社會(huì)對(duì)城市拆遷的普遍關(guān)注，而中國(guó)農(nóng)村征地其實(shí)規(guī)模更大，問題也更嚴(yán)重。2010年4月22日，四川省峨眉山市峨山鎮(zhèn)保寧村4名村民因不滿征地補(bǔ)償，在峨眉山景區(qū)入口的工地上以自焚對(duì)抗施工，重演了唐福珍自焚事件。

利益驅(qū)動(dòng)下，很多地方把侵占農(nóng)民土地作為獲取利益和政績(jī)的重要手段。有資料顯示，近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)約為2萬(wàn)億元。長(zhǎng)期關(guān)注“三農(nóng)”問題的學(xué)者于建嶸認(rèn)為，改革開放以來，至少有5000萬(wàn)到6000萬(wàn)農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障。值得注意的是，因土地問題引起的群體性事件已占全部農(nóng)村群體性事件的65%，成為了農(nóng)業(yè)稅取消后，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點(diǎn)問題。

當(dāng)前，違法違規(guī)征地和占地是引發(fā)農(nóng)村土地問題的主要原因。農(nóng)村土地糾紛的形式主要是：不經(jīng)農(nóng)民同意強(qiáng)迫征地；補(bǔ)償過低；補(bǔ)償款發(fā)不到農(nóng)民手中；補(bǔ)償款被貪污挪用等。

2010年還出現(xiàn)了一輪“農(nóng)民集中居住”、“宅基地?fù)Q房子”的運(yùn)動(dòng)，有人稱其為“新圈地運(yùn)動(dòng)”。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因很簡(jiǎn)單，即城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，而耕地的18億畝紅線又不能突破，于是一些地方政府就打起了農(nóng)村宅基地的主意。一些地方政府曲解“土地增減掛鉤”政策，采用“一刀切”、“大拆大建”的做法，導(dǎo)致許多農(nóng)民“被上樓”。

去年11月10日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求必須采取有力措施，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，促進(jìn)其有序健康發(fā)展。

I“微”觀地權(quán) I

@于建嶸

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，由稅費(fèi)問題引發(fā)的爭(zhēng)議逐漸緩和，取而代之的土地糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)。

@黃祖輝

土地具有生產(chǎn)功能、保障功能、資產(chǎn)功能、生態(tài)功能和公益功能五大功能。為什么出現(xiàn)對(duì)征用農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)偷默F(xiàn)象？主要原因是對(duì)土地功能及其與農(nóng)民的利益關(guān)系缺乏正確認(rèn)識(shí)，因而往往是對(duì)土地的生產(chǎn)功能給予補(bǔ)償，而對(duì)土地的保障功能、資產(chǎn)功能補(bǔ)償過低。

@李昌平

壓縮出來的地依然歸農(nóng)民，政府不參與分配，由農(nóng)民自己來分配，這樣問題就解決了。

@鄭風(fēng)田

中央有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，同時(shí)，積極試點(diǎn)，探索宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。

@嚴(yán)金明

按照現(xiàn)行的規(guī)定，征地的主要問題是，把農(nóng)民集體土地征收為國(guó)有土地過程中，農(nóng)民的利益往往得不到維護(hù)，主要是給農(nóng)民補(bǔ)償不足，而農(nóng)民失地也就意味著失業(yè)，如果地沒有了，什么也沒有了。

@悠游的怪盜

任何聲稱自己掌握了一攬子解決土地問題的方案的主張都應(yīng)該被極其謹(jǐn)慎地對(duì)待，因?yàn)樵谶^去的歲月，我們經(jīng)歷過的試驗(yàn)已經(jīng)太多，代價(jià)也太沉重。經(jīng)常“被試驗(yàn)”的人總會(huì)對(duì)站在高處宣布新的藍(lán)圖的人心生疑懼。

@老傳

為什么中央文件無法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益？關(guān)鍵是地方不執(zhí)行，而農(nóng)民又不熟悉文件，這樣在信息不對(duì)稱的狀況下，吃虧的是農(nóng)民。

@龍眼觀潮

各地在農(nóng)村土地整治中，熱衷于拆房子、建房子、賣房子。如果拆了房的地不復(fù)墾為耕地，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，又沒有增減掛鉤指標(biāo)或?qū)徟@種行為表面上看是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，其實(shí)質(zhì)卻是在借改造和發(fā)展之名與農(nóng)民爭(zhēng)利。

@黑黑

城郊農(nóng)民希望有更大的土地權(quán)利從而可以更多地分享土地收益是可以理解的。但我們必須明確，這部分農(nóng)民是中國(guó)9億農(nóng)民中的強(qiáng)勢(shì)群體，他們的狀況已經(jīng)較從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民狀況好得多，且他們只占農(nóng)民總數(shù)的不足5%。

I專家觀點(diǎn) I

城鎮(zhèn)化不可急于求成

陳錫文 （中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任）

2010年12月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)了2010年第47號(hào)文件，明確提出要認(rèn)真規(guī)范城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試點(diǎn)。大的原則有四條：一是試點(diǎn)必須得到批準(zhǔn)；二是指標(biāo)的置換不能跨縣；三是縣城或城鎮(zhèn)要用指標(biāo)，必須納入年度用地計(jì)劃；四是指標(biāo)在置換過程中增值的收益部分必須全部返還農(nóng)村，不許收到自己的財(cái)政中。如果這四項(xiàng)要求真能實(shí)行，我坦率地說，誰(shuí)都不敢“圈地”了。

任何國(guó)家的城鎮(zhèn)化都會(huì)出現(xiàn)村莊逐漸衰落的現(xiàn)象，但是這個(gè)過程應(yīng)該是自然的，否則很多東西無法轉(zhuǎn)變。把農(nóng)民的土地征走，而人仍留在那里，即使住進(jìn)了新房，可身份沒有改變，職業(yè)沒有改變，生產(chǎn)方式?jīng)]有改變，但生活方式卻改變了，物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)等費(fèi)用的出現(xiàn)，導(dǎo)致了農(nóng)民生活成本的增加。農(nóng)民的生活雖有改善，但現(xiàn)在喝一口水都要給錢了。

改善農(nóng)民生活是可以，但前提是他們有更高的收入。很多地方新房蓋好了，就成了空房。要在周邊找到更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，蓋的新房才對(duì)農(nóng)民有意義。如今的問題是，老房子沒有了，新房子還是空著，這不是新農(nóng)村建設(shè)，也沒有真正提高農(nóng)民生活水平。其最根本的目的就是“我要你的地”。有一位領(lǐng)導(dǎo)很明確地講過，這叫“項(xiàng)莊舞劍，意在沛公”。

2010年第47號(hào)文件出臺(tái)后，國(guó)土部門已經(jīng)拿出了清理核查的方案，檢查即將開始，如果地方政府不按以上四條原則執(zhí)行，第一要追究當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，第二要倒扣政府過去用過的土地指標(biāo)。此外《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)施行，雖然這個(gè)條例只是規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，但是對(duì)農(nóng)村也有巨大影響。第一，明確了什么是“公共利益”，城市與農(nóng)村必須采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將來在農(nóng)村征地制度改革上，這就是個(gè)標(biāo)桿，不能到農(nóng)村去就隨意變化。第二，補(bǔ)償機(jī)制對(duì)城市和農(nóng)村應(yīng)“一視同仁”。第三，廢止行政性拆遷。

2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，溫總理強(qiáng)調(diào)要加快修訂《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)村征地的條款。這意味著用地成本也要提高，保障了農(nóng)民的權(quán)益，也遏制了地方的不規(guī)范的行為。此外，關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革的相關(guān)文件也會(huì)很快出臺(tái)，其中的核心問題之一就是，戶籍制度改革過程中，農(nóng)民進(jìn)城是否愿意放棄宅基地和承包地完全由農(nóng)民自己決定。我認(rèn)為相關(guān)文件的陸續(xù)出臺(tái)，會(huì)對(duì)當(dāng)前的土地亂象起到非常明顯的遏制作用，也會(huì)對(duì)保障農(nóng)民的權(quán)益起到非常大的作用。

農(nóng)村征地補(bǔ)償過低

張千帆 （北京大學(xué)憲法學(xué)教授）

造成農(nóng)村征地悲劇的直接原因并不難找，無非是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公，農(nóng)民和政府達(dá)不成征地協(xié)議，地方政府卻動(dòng)用公權(quán)力強(qiáng)征強(qiáng)拆。不過，如此普遍的征地補(bǔ)償不公，并非由個(gè)別地方官員腐敗貪婪造成，而是中國(guó)當(dāng)前發(fā)展模式和征地制度的必然結(jié)果。征地補(bǔ)償過低的直接原因，不僅在于農(nóng)村法治不健全，地方政府不按法律規(guī)定給予足額補(bǔ)償，而且也在于我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等基本法律都沒有確立世界各國(guó)普遍適用的“公正補(bǔ)償”原則。

2004年《憲法》修正案明確規(guī)定“合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，體現(xiàn)了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的基本精神，但對(duì)于財(cái)產(chǎn)征收則只是籠統(tǒng)規(guī)定了“給予補(bǔ)償”，而沒有說明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然法律規(guī)定更為詳細(xì)，但是也沒有要求按“公平市價(jià)”計(jì)算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活。”單從文本上看，這一條可以被理解為按照市場(chǎng)機(jī)制計(jì)算補(bǔ)償價(jià)格，但實(shí)際上并不是按此操作。

現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！庇纱丝梢姡袊?guó)目前對(duì)農(nóng)地征收所實(shí)行的是“法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，而非按客觀市價(jià)計(jì)算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)定的補(bǔ)償或許在某些情況下達(dá)到甚至超過了公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是顯然不能排除法定標(biāo)準(zhǔn)低于甚至遠(yuǎn)低于公平市價(jià)的可能性。

以耕地補(bǔ)償為例，耕地是農(nóng)民通過勞動(dòng)不斷產(chǎn)生價(jià)值并賴以生存的永久性財(cái)產(chǎn)。雖然，目前農(nóng)民個(gè)體對(duì)于農(nóng)地的承包是有期限的，但村集體對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)是無限期的?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)限于平均年產(chǎn)值的某個(gè)倍數(shù)，卻并沒有說明如此計(jì)算的依據(jù)，顯然不能保證按此計(jì)算的補(bǔ)償額達(dá)到公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。尤其是第47條明確限定“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，不僅造成耕地補(bǔ)償數(shù)額因耕作種類不同而產(chǎn)值差異巨大，從而加劇了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不平等和任意性，而且征地開發(fā)后土地價(jià)格激增，征地收入和補(bǔ)償之間的巨大差價(jià)勢(shì)必極大助長(zhǎng)地方政府的征地沖動(dòng)。

因此，即便地方嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律規(guī)定給予補(bǔ)償，也不能防止補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低以及由此產(chǎn)生的“圈地運(yùn)動(dòng)”和社會(huì)資源浪費(fèi)。要遏制地方政府的征地沖動(dòng)，只有從根本上修改《土地管理法》等法律規(guī)定的補(bǔ)償模式，通過落實(shí)公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)消除征地收入和補(bǔ)償差價(jià)，使征地不再成為地方政府的牟利手段，同時(shí)也讓農(nóng)民直接分享農(nóng)村開發(fā)帶來的財(cái)富增值。

I延伸閱讀 I

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，不僅有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，而且有助于加快土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地資源配置的效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家中的極端觀點(diǎn)認(rèn)為，土地私有化是中國(guó)歷史中的常態(tài)，也是中國(guó)農(nóng)村土地制度的必然方向；溫和觀點(diǎn)也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民更大更多更加完整的土地承包權(quán)，弱化乃至虛化村社集體的土地所有權(quán)。近年來，中央農(nóng)村土地政策的方向正是加強(qiáng)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2007年通過的《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，而使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了超越債權(quán)的性質(zhì)。

但是，究竟給農(nóng)民多大的土地權(quán)利才能保護(hù)農(nóng)民利益，及可以提高土地資源配置效率？農(nóng)民土地權(quán)利越大，就越能保護(hù)農(nóng)民利益嗎？從我最近10多年的農(nóng)村調(diào)查來看，給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，可能不是保護(hù)了農(nóng)民利益，而是損害了農(nóng)民利益。農(nóng)民更大的土地權(quán)利可能并不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率。

《地權(quán)的邏輯——中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》

作者： 賀雪峰

出版社： 中國(guó)政法大學(xué)出版社

出版日期： 2010年10月1日

什么是“增減掛鉤”？

按照國(guó)土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積……節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”也就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地。