清末財政的急劇擴(kuò)張誘發(fā)了辛亥革命

金滿樓

清末財政的急劇擴(kuò)張誘發(fā)了辛亥革命

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新政是用銀子鋪出來的，清末十年中財稅收入的劇增，與新增加的各種捐稅有著直接的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，清末各地征榷的名目，計有肉捐、車馬捐、厘捐、酒捐等不下百種，這些歷朝歷代聞所未聞的稅目幾同于天羅地網(wǎng)，網(wǎng)住了黎民百姓，更網(wǎng)走了他們本就有限的錢財。

清廷及地方各省為推行新政而征斂無度，進(jìn)而導(dǎo)致民生日困。圖為清末的上海

大體上說，中國的傳統(tǒng)政治是一種“小政府、大社會”的模式，而所謂的“中央集權(quán)”也只有在中央層面上才是真正的集權(quán)，地方上則是一種相對放任的半自治政治。實(shí)事求是的說，這種政治模式的運(yùn)作成本和資源需求都不高，因而不需要大量的征收賦稅，這對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會來說未嘗不是一個合理的選擇。但在鴉片戰(zhàn)爭之后的大變局及列強(qiáng)的重重壓迫下，1901年后開始的清末新政以極快的速度演變成為一場全方位的改革，而各項(xiàng)新政舉措的重大開支與傳統(tǒng)的賦稅狀況產(chǎn)生了極大的沖突，由此也對清末社會造成了深遠(yuǎn)的影響。

清末新政靠的是“赤字財政”

歷史學(xué)者王樹槐在《清末民初江蘇省的財政》一文中指出，“財政為行政之母，財政不健全，行政則無從發(fā)揮其功能。近代政治革新，社會福利措施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無不以財政之健全與否為成敗之關(guān)鍵：一在辦事非錢莫行，一在籌款必有良方。近代中國政治、經(jīng)濟(jì)之失敗，原因固多，而財政尤為其重要原因，清末如此，民初亦然。”

自康熙朝以來，清廷即標(biāo)榜并堅持“永不加賦”的國策，但在“不加賦”的前提下，清廷只能維持一個不作為或少作為的“小政府”，這在十九世紀(jì)這樣一個弱肉強(qiáng)食的國際社會中，顯然是不合時宜的。錢不是萬能的，但搞新政、練軍隊、辦實(shí)業(yè)、興學(xué)堂、還有警政、地方自治等等，不管主事者報什么樣的美好愿望和善良動機(jī)，沒有充足的資金保障，終究辦不成。所幸清末新政的“總規(guī)劃師”，張之洞與劉坤——這兩位老成之臣在《江楚變法三折》中即附有一篇專門論及辦理新政如何籌集巨款，實(shí)屬有先見之明。

曾任戶部主事的何剛德在《客座偶談》中說：

“財政前清由戶部專管，戶部之庫，余在京時奉派隨同查過四次，出入互有盈絀，盈時不過千萬以外，縮時亦不過九百萬以內(nèi)。……至外省亦有省庫，蘇州有藩、糧二庫，余任首府，凡遇巡撫司道交代，每年不止查過一次，為數(shù)不過數(shù)十萬，間有過百萬者甚少，緘藏嚴(yán)密，毫無假借。此省庫也。江蘇算是大省，而所藏不過如此，則小省可知。計部、省各庫，計算不過三千萬，視乾隆時部庫尚存七千萬者，殆已不及，中國可謂貧矣?！?/p>

乾隆時期是清朝積累最繁盛之時，僅部庫即有7000萬兩的盈余，但在嘉慶道光咸豐三朝不過五十余年的時間里，這些錢即被國內(nèi)的各種亂事消耗一空，特別是咸豐時期，為了撲滅起事的太平軍、捻軍，國庫告罄，國力凋敝。直至同治、光緒年間近三十年的恢復(fù)，清廷的財政收入才勉強(qiáng)恢復(fù)到8000萬兩左右的規(guī)模，但刨去各項(xiàng)開支后，每年所剩不過數(shù)百萬兩甚至不敷使用，有時甚至要靠短期借債方可度日。

據(jù)不完全估計，慈禧太后在庚子年前的主政時期，清廷的財稅收入僅占全國GDP的3%（但不容忽視的是，因地方上的各種陋規(guī)及腐敗，老百姓的實(shí)際負(fù)擔(dān)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3%），其中還有很大一部分是靠總稅務(wù)司赫德主管的海關(guān)所繳納。中央財政極其有限的財稅收入，不免令洋務(wù)運(yùn)動大打折扣，光打造一支北洋艦隊就歷時十余年，其間資金騰轉(zhuǎn)挪移的辛酸，恐怕只有李鴻章心里最清楚。

清末推行新政的時機(jī)并不算好，僅“庚子國變”所鬧下的巨額賠款，已足以令清廷喘不過氣來。但是，在“不變亦亡、亡國亡種”的壓力下，清廷為推行新政，也只能以“赤字財政”作為代價。據(jù)周育民在《晚清財政與社會變遷》一書中的統(tǒng)計，1903年清廷的財政收入為10492萬兩，支出為13492萬兩，當(dāng)年赤字3000萬兩；到了1910年，累計的赤字已達(dá)8000萬兩，而后一年（1911年）的預(yù)算收入為29696萬兩，預(yù)計支出為33865萬兩，當(dāng)年的預(yù)計赤字就高達(dá)4000萬兩，如果加上歷年的累積赤字，幾乎占到了當(dāng)年預(yù)算收入的一半。從這些數(shù)字可以看出，清廷最后十年的財政收入有了極大幅度的增長，但支出的數(shù)額卻更大，這顯然是一個不容忽視的大問題。

財政支絀愈演愈烈

自古以來，各朝代均奉行重農(nóng)抑商、壓抑私人資本的政策，商業(yè)發(fā)展水平緩慢遲滯。新政推行后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、把蛋糕做大即成為當(dāng)務(wù)之急。在末代狀元、實(shí)業(yè)論者張騫等有識之士的大聲疾呼下，獎勵實(shí)業(yè)、扶植工商的政策依次出臺，1903年更是新設(shè)立了商部。商部的宗旨是保護(hù)與開通工商實(shí)業(yè)，在朝中各部中的地位僅次于外交部，這也是中國歷史上政府首次公開扮演倡導(dǎo)與獎掖實(shí)業(yè)的角色，可稱是開創(chuàng)了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的先河。

為促進(jìn)工商實(shí)業(yè)的發(fā)展，商部特意出臺政策獎勵有特殊貢獻(xiàn)的工商業(yè)者，如能制造輪船、火車、鐵路橋、發(fā)電機(jī)及對探礦、冶煉、水利、墾植等有突出成績者，還有創(chuàng)辦農(nóng)工商礦或經(jīng)營公司確有成效者，“即各從優(yōu)獎勵”。在清末的最后10年中，朝廷鼓勵工商實(shí)業(yè)的政策取得了相當(dāng)?shù)某尚?，?902至1911年，中國自行創(chuàng)辦了超過330家廠礦，資金量達(dá)7000多萬兩（軍事工業(yè)除外）。與1901年前的20多年相比（洋務(wù)運(yùn)動時期），這10年的廠礦增加數(shù)是過去的兩倍，資金則增長了一倍多，進(jìn)步可謂迅速。在這些廠礦中，民營廠礦約80家，為過去20年的8倍，其中涌現(xiàn)了一大批的民族資本家，近代知名的企業(yè)如張謇的南通大生紗廠、孫氏兄弟（孫多松、孫多森）的上海阜豐面粉公司、榮氏兄弟（榮宗敬、榮德生）的無錫茂新面粉公司，均為當(dāng)時創(chuàng)辦（郭廷以：《近代中國史綱》）。

據(jù)汪敬虞在《中國近代工業(yè)史資料》中的統(tǒng)計，清末實(shí)業(yè)投資的規(guī)模也有了大幅度的提高，如1895年至1898年間，投資萬元以上的新設(shè)廠55家，而1904至1910年間，投資萬元以上的新設(shè)廠276家，其數(shù)量遠(yuǎn)高于此前。另外，清廷制定《礦務(wù)誓行章程》后，各地掀起了興辦礦業(yè)的熱潮，在1904至1910年就新建礦48家，超過了以往的任何時期，而在交通、商業(yè)、金融等領(lǐng)域，民族資本也得到了明顯的發(fā)展，由此也創(chuàng)造了各種各樣的就業(yè)機(jī)會。楊詮在《五十年來中國之工業(yè)》中，將清末十年稱為“中國政府獎勵工業(yè)最力之時代”，“最熱心獎勵工業(yè)的時期”，從1895至1913年間，中國民族資本工業(yè)達(dá)到年均15%的增長速度，比第一次世界大戰(zhàn)期間還略高一點(diǎn)，稱之為“黃金十年”，也不為過。

清末推行新政的時機(jī)并不算好，僅“庚子國變”所鬧下的巨額賠款，已足以令清廷喘不過氣來。圖為1901年9月7日，清政府與英國、俄國、德國、法國、美國、日本、意大利、西班牙、荷蘭、比利時、奧地利11國簽訂《辛丑條約》

實(shí)業(yè)的振興對清廷財政收入的增長起到了相應(yīng)的拉動作用，1911年前后，全國財政收入接近3億兩（1885年為7700萬兩），其中農(nóng)業(yè)稅增至5000萬兩（1885年為3000萬兩），各種雜稅約4500萬兩，商稅則超過2億兩，成為政府財政收入的主要組成部分。

財稅的迅疾增長固然是史無前例，但隨著清末各項(xiàng)新政的逐次鋪開，財政支出的日益擴(kuò)大，整個帝國的財政情況仍不容樂觀。在清末十年中，中央財政赤字已經(jīng)是見慣不怪，各省財政狀況也大多是出大于入，譬如1909年，奉天（今沈陽）歲入580萬兩、歲出940萬兩；吉林歲入180余萬兩、歲出450萬兩；黑龍江歲入90萬兩、歲出200萬兩；山東每年虧空150余萬兩等。在財政匱乏的各省中，支大于收在百萬兩以上的有貴州、江蘇、安徽、福建、廣西、湖南、云南、江西、湖北、四川十?。ㄅ碛晷拢骸缎梁ジ锩扒逋醭斦谋罎ⅰ罚?。嚴(yán)重的財政赤字，使得各省督撫們在談及財政問題時無不搖頭嘆息，“支絀”二字幾乎成為他們的口頭禪。

征斂過度引發(fā)民變迭起

1907年，江蘇巡撫陳夔龍在奏議中稱:“自甲午而后，繼庚子之役，償款數(shù)鉅期迫，財力竭于外輸，其原因一也。內(nèi)外亟圖自強(qiáng)，百度同時并舉。他不具論，即練兵、興學(xué)兩大端，歲支之款殆不可以數(shù)計，其原因二也。各省籌款之法，不必盡同，要以征榷為宗，說者每謂征榷取之于商，固勝取之于農(nóng)，不知商人重利，斷不肯坐受虧耗，于是加其售價以取償，而四民胥受其累矣。”

清廷及地方各省為推行新政而征斂無度，進(jìn)而導(dǎo)致民生日困，清末山西巨人劉大鵬在《退想齋日記》對本省濫增稅費(fèi)的情況大發(fā)感慨：“閱邸報及晉報，當(dāng)時要政只以富強(qiáng)為尚，而大小臣工莫不講求利權(quán)，向民間搜刮財利，修鐵路，開礦務(wù)，加征加稅，不一而足，民心離散，并不顧慮”（1902年12月9日）；“現(xiàn)在捐款甚多，廣東捐及妓院，謂之保良捐，廣西捐及賭局（此為1902年12月13日記，后來山西也開妓捐，分上中下三等，上等妓每月2500文，中等1500文，下等1000文，劉大鵬大嘆息：‘捐至于妓，可謂極矣！’）”；1907年6月3日，劉大鵬對官方征稅大發(fā)議論：“近年所行之新政，雖云自強(qiáng)，其實(shí)自弱也。凡舉一政，必費(fèi)巨款，而其款即從民間科派，一之不已，至于再三。無安民之政，悉系擾民之政，非自弱而何？”

新政是用銀子鋪出來的，清末十年中財稅收入的劇增，與新增加的各種捐稅有著直接的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，清末各地征榷的名目，計有肉捐、車馬捐、厘捐、酒捐、煤炭捐、房捐、鋪捐、茶捐、船捐、獵捐、漁捐、剃發(fā)捐、糖捐、雞鴨捐、國民捐、米捐、警捐、花捐、、牌照捐、戲捐、戶口捐、河捐、路捐等不下百種，這些歷朝歷代聞所未聞的稅目幾同于天羅地網(wǎng)，網(wǎng)住了黎民百姓，更網(wǎng)走了他們本就有限的錢財。

在新政考核目標(biāo)的壓迫下，各省自開捐稅已無法度可言，如《國乘備聞》中所言：“予觀近時籌款之法，灼然共見者蓋有數(shù)端：一曰百貨統(tǒng)捐，創(chuàng)自江西；一曰煙酒增稅，一曰酌提州縣盈余，一曰八省膏捐，皆創(chuàng)自北洋；一曰銅元余利，創(chuàng)自廣東；一曰漕糧折價，一曰推廣捐例，皆創(chuàng)自部臣；一曰房捐，一曰米捐，一曰畝捐，一曰報效，一曰彩票，一曰鹽斤加價，一曰整頓契牙各稅，皆東南各督撫私自籌畫。取民之法愈巧，侵蝕之術(shù)愈工。”

中央無款可撥，地方便自行其是，對百姓的盤剝更是百般設(shè)法，無所不用其極。1910年5月，有讀者向漢口的《東方時報》投書批評新政：“現(xiàn)在什么東西都得上稅，棉花、谷物、食油、燃料、牛，不管什么——并不光是一個田賦的問題。官吏們在征收這些稅課時竭澤而漁，他們的下級僚屬，以‘燈錢’、‘證勒索’、‘檢查稅’和無計其數(shù)的、荒誕怪異的恐嚇威脅，競相效尤”；漢口的《公論新報》指責(zé)新政“僅僅是一個蒙蔽我們的彌天大謊，以此作為由頭來經(jīng)常榨取我們的財富而已”?！稏|方雜志》也發(fā)表文章稱，對于農(nóng)民們來說，“以前不辦新政，百姓尚可安身，今辦自治巡警學(xué)堂，無一不在百姓身上設(shè)法”。

同年，《國風(fēng)報》在論及“萊陽民變”（因增稅引起）時說:

“夫今日民生之窘蹙，人心之杌隉，譬猶炸烈之藥遍布室中，爆發(fā)之期但需時日。使不燃守線，猶可旦夕茍安，若導(dǎo)以火而觸其機(jī)，則轟然不可復(fù)遏。我國今日之新政，固速亂之導(dǎo)線也。十年以來，我國朝野上下莫不奮袂攘臂，囂然舉行新政。興學(xué)堂也，辦實(shí)業(yè)也，治警察也，行征兵也，兼營并舉，目不暇給。然而多舉一新政，即多增一亂端，事變益以紛奴手，國勢益以搶攘。夫我國今日所謀之新政，固行之東西文明諸國，致治安而著大效者也；然移用于我國，則反以速亡而召亂?！?/p>

有一年慈禧太后萬壽節(jié)，湖廣總督各衙署懸燈結(jié)彩，鋪張揚(yáng)厲，費(fèi)資巨萬，當(dāng)時還邀請了各國領(lǐng)事大開筵宴，并招致軍學(xué)界奏西樂，唱新編《愛國歌》。時為湖廣總督張之洞幕僚的辜鴻銘在座陪宴，他與學(xué)堂監(jiān)督梁某戲言道:“滿街都是唱《愛國歌》，未聞有人唱《愛民歌》者！”

中國近代史始于鴉片戰(zhàn)爭，鴉片為近代國人之痛，清末新政中有一舉措頗值稱道，那就是從1906年后開始實(shí)行禁煙?！爸ㄏ奘暌詢?nèi)，將洋土藥之害，一律革除凈盡”，到1911年辛亥革命爆發(fā)為止，清廷頒布了一系列禁煙章程與法規(guī)，并多次嚴(yán)諭各省督撫、將軍認(rèn)真禁煙，此舉尚可稱得上“愛民”，其成效已為國內(nèi)外史學(xué)家所肯定。但就這樣一項(xiàng)善政，也大大加劇了財政上的危機(jī)。

據(jù)統(tǒng)計，在禁煙政策實(shí)施前，清廷每年從洋土藥所得收入高達(dá)1000萬兩左右（含進(jìn)口鴉片的進(jìn)口稅、土藥的厘金、煙畝捐等），而這項(xiàng)收入多用于編練新軍。在嚴(yán)重的財政困難下，各省不得不削減用于軍隊的開支，但這招來了軍界人士的極大不滿。1910年10月，被派往江寧陸軍中學(xué)學(xué)習(xí)的第九鎮(zhèn)軍官被宣布只發(fā)給7成的薪俸時，學(xué)員們的情緒表現(xiàn)十分激憤。1910年底，湖北宣布削減新軍開銷，總數(shù)達(dá)56萬兩，軍人對此表示抗議，有的甚至帶著武器離開了軍營。1911年，清廷已無可能足額發(fā)放官兵們的薪俸，于是在當(dāng)年的5月宣布各級軍官的俸銀削減40%，這無疑是新軍軍官們在辛亥年與清廷離心離德的一大原因。

在大量的搜刮民財之后，各項(xiàng)新政的效果也未必見佳。民國知名的遺老、清史撰者柯劭在述及清末新政時曾不無沉痛的說：“庚子以后，驟增各國賠款，財力已屬不支，加以興學(xué)、練兵及開辦工藝、巡警各局，地方行一新政，即須籌一巨款，商捐民捐，叢見迭出，幾同竭澤而漁。然錙銖取之泥沙，用之薪水之濫，建筑之侈，購買之貴與夫管理之侵漁，開支之浮冒，固已耗之大半，其施之于實(shí)用者，不過十之三四?！?/p>

腐敗是歷朝歷代難以克服的痼疾，特別是在新政的十年里。因?yàn)樵诖罅垮X財?shù)氖杖∨c運(yùn)用過程中，更容易找到營私舞弊、貪腐自肥的良機(jī)。正如民眾所揭露的，“他們總是假借地方自治的名義征稅，并把稅款落入腰包”，各級官吏們貪污腐敗所引發(fā)的民怨在各項(xiàng)舉措的成效彰顯之前，無疑是激起民眾對新政反感、對清廷痛恨并誘發(fā)革命的導(dǎo)火線。