提高地方人大常委會(huì)委員履職效能探析
——以H省人大常委會(huì)委員履職為例

□ 黃少凌

提高地方人大常委會(huì)委員履職效能探析
——以H省人大常委會(huì)委員履職為例

□ 黃少凌

換屆以來(lái)，全國(guó)各省級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)了對(duì)常委會(huì)委員履職的培訓(xùn)、考核，筆者擬以H省人大常委會(huì)委員履職為例，分析新時(shí)期地方人大常委會(huì)委員履職特點(diǎn)、存在的不足，對(duì)新時(shí)期如何進(jìn)一步提高常委會(huì)委員履職效能提出一些粗淺的看法和建議。

一、地方人大常委會(huì)委員履職的特點(diǎn)

1.自主意識(shí)不斷增強(qiáng)，履職更具活力。換屆以來(lái)，常委會(huì)委員主動(dòng)圍繞事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究，在代表大會(huì)會(huì)議期間，積極提交議案和建議。與上屆相比，常委會(huì)委員每年提交的建議數(shù)量由人均2.3件，增加到人均3.6件，占到代表大會(huì)會(huì)議期間代表提交建議數(shù)量的26%。有16名常委會(huì)委員在加強(qiáng)與基層代表聯(lián)系的同時(shí)，專門深入基層進(jìn)行相關(guān)調(diào)研活動(dòng)，為議案和建議收集素材。同時(shí)，委員們更加注重提高議案和建議的質(zhì)量。針對(duì)以往提交的立法議案和建議質(zhì)量不高的問(wèn)題，委員們根據(jù)自己所在的專門委員會(huì)的工作需要，主動(dòng)加強(qiáng)了有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，其中有3位委員還專門參加了法律專業(yè)學(xué)歷教育。

2.方法方式不斷創(chuàng)新，履職更加開(kāi)放。換屆以來(lái)，H省人大常委會(huì)建立了委員聯(lián)系基層人大代表制度，要求每位常委會(huì)委員通過(guò)電話、電子郵件、見(jiàn)面等方式聯(lián)系2～3名基層人大代表。2009年，有43名委員與所聯(lián)系的基層人大代表進(jìn)行了面談，當(dāng)面聽(tīng)取意見(jiàn)，占委員總數(shù)的75%，支持和幫助67名基層人大代表解決了履職過(guò)程中遇到的難題。隨著委員聯(lián)系方式的公開(kāi)，委員與人民群眾的聯(lián)系更加緊密。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年以來(lái)，有32名委員在工作中接待了63人次的群眾來(lái)訪，收到136件人民群眾的來(lái)信，并將群眾所提出的建議和信件轉(zhuǎn)交人大常委會(huì)機(jī)關(guān)信訪部門，跟蹤督辦解決了30多個(gè)人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。信息技術(shù)的發(fā)展，讓互聯(lián)網(wǎng)成為委員履職的新平臺(tái)和獲取信息的新渠道，有85%的常委會(huì)委員經(jīng)常上網(wǎng)，察看網(wǎng)絡(luò)新聞，并將網(wǎng)絡(luò)作為獲取議案和建議素材的方式之一。有3名委員在人民網(wǎng)等門戶網(wǎng)站開(kāi)通了博客和微博，將自己的履職經(jīng)歷記錄在博客和微博中，讓人民群眾更加了解委員的履職情況。

3.機(jī)制制度不斷完善，履職更加規(guī)范。加強(qiáng)地方人大常委會(huì)制度建設(shè)，是充分發(fā)揮常委會(huì)委員作用、切實(shí)履行職責(zé)的重要保證。換屆以來(lái)，H省人大常委會(huì)陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)常委會(huì)委員履職的一系列文件，建立了常委會(huì)委員履職報(bào)告等三項(xiàng)制度。制度規(guī)定，常委會(huì)委員在每年的3月份以前，要提交上一年度的履職報(bào)告，由常委會(huì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一編印后，發(fā)送給全體省人大代表，以便代表了解和監(jiān)督常委會(huì)委員的履職情況。同時(shí)，H省人大常委會(huì)為提高常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量、規(guī)范委員出席會(huì)議，制定了《加強(qiáng)人大常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量的意見(jiàn)》，對(duì)常委會(huì)委員出席會(huì)議、請(qǐng)假、提交意見(jiàn)和建議等都作出了明確的規(guī)定。這些制度建立以來(lái)，常委會(huì)委員發(fā)言更加積極、提交意見(jiàn)和建議也較往屆有所提高，2008～2010年，常委會(huì)委員參加常委會(huì)會(huì)議出勤率一直保持在95%以上。

二、地方人大常委會(huì)履職存在的不足及原因

1.部分委員角色意識(shí)不強(qiáng)。在對(duì)委員訪談中發(fā)現(xiàn)，部分委員將擔(dān)任常委會(huì)委員作為一種職務(wù)，而不是一種職業(yè)看待。特別是部分退居二線，轉(zhuǎn)崗到常委會(huì)工作的委員中，有少數(shù)委員把到人大工作當(dāng)做一種退休前的過(guò)渡，對(duì)人大工作還停留在以前那種“舉舉手、鼓鼓掌”的粗淺認(rèn)識(shí)階段。部分兼職委員把擔(dān)任委員僅僅當(dāng)做榮譽(yù)，很少有時(shí)間聯(lián)系群眾、傾聽(tīng)群眾心聲，缺乏使命感和責(zé)任感。他們對(duì)與本職工作或?qū)I(yè)無(wú)關(guān)的議題較少進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，無(wú)法把精力用于人大常委會(huì)委員履職。

2.會(huì)議履職質(zhì)量有待提高。參加常委會(huì)會(huì)議是常委會(huì)委員履職的主要方式。在審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，委員關(guān)于農(nóng)業(yè)、教育、工程建設(shè)等方面的發(fā)言比較踴躍，關(guān)于環(huán)境、社會(huì)保障等方面的發(fā)言比較少。從H省人大常委會(huì)2009年以來(lái)12個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議發(fā)言來(lái)看，在審議農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、重點(diǎn)工程建設(shè)等報(bào)告時(shí)，發(fā)言的委員都在35位以上；而在審議城市污水處理、社會(huì)保障等方面的報(bào)告時(shí)，發(fā)言的委員只有19位左右。主要原因是在H省人大常委會(huì)委員中，擔(dān)任過(guò)市、縣主要負(fù)責(zé)人的比較多，占到了40%。這部分委員基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)政府相關(guān)工作比較熟悉，發(fā)言能夠切中問(wèn)題的關(guān)鍵，提出的意見(jiàn)和建議很有針對(duì)性。但是對(duì)于全省全局工作不熟悉，解決的方案多依據(jù)于所工作市、縣的經(jīng)驗(yàn)。

在審議地方性法規(guī)時(shí)，對(duì)法規(guī)文字修改意見(jiàn)多，用法律語(yǔ)言表達(dá)意見(jiàn)的少。通過(guò)對(duì)地方性法規(guī)表決案和常委會(huì)委員審議發(fā)言比較來(lái)看，有法律專業(yè)背景的委員發(fā)言采納的比例高。以就業(yè)再就業(yè)條例為例，在3次常委會(huì)審議中，委員共提出有效修改意見(jiàn)37條，其中26條意見(jiàn)，由從事法律教學(xué)或立法相關(guān)工作的委員提出。同時(shí)，在部分專業(yè)性強(qiáng)的地方性法規(guī)的審議中，有效意見(jiàn)的數(shù)量明顯減少，并且發(fā)言的數(shù)量也很少。例如在審議氣象條例時(shí)，由于委員對(duì)氣象工作了解較少，在法規(guī)審議過(guò)程中，委員從宏觀方面提出的意見(jiàn)較多，涉及專業(yè)條文的修改意見(jiàn)少，只能從立法技術(shù)、文字等方面提出有效意見(jiàn)。在審議防震減災(zāi)條例時(shí)，討論設(shè)定H省建筑物防震指標(biāo)，大部分委員對(duì)于H省當(dāng)前的建筑標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不了解，抗災(zāi)能力不清楚。

3.議案和建議有待完善。一是委員提交的議案質(zhì)量有待提高。從2008年以來(lái)，H省人大共確定了61件代表議案，其中由常委會(huì)委員領(lǐng)銜提出的議案只有9件，占全部議案的14.8%。這9件議案由4位委員領(lǐng)銜提出。委員提交議案數(shù)量少，部分委員提出的議案由于缺乏案據(jù)和可行的方案，立案率低。二是委員提出的建議和意見(jiàn)缺乏全局觀念。通過(guò)分析委員近3年來(lái)提出的100件建議和意見(jiàn)，委員建議存在“三多”的現(xiàn)象：要求解決具體司法案件的建議較多，關(guān)于農(nóng)業(yè)、教育等民生方面的建議較多，為地方發(fā)展?fàn)幦≠Y金和項(xiàng)目的建議較多。部分委員依據(jù)個(gè)人調(diào)研提出的建議，由于調(diào)研不全面，選取的調(diào)研數(shù)據(jù)缺乏代表性，導(dǎo)致委員提出的建議缺少可操作性。

4.兼職委員占有的信息資源不足。委員履職從某種意義上講就是決策。要做到?jīng)Q策的科學(xué)化、合理化，就應(yīng)掌握足夠而又可靠的信息。常委會(huì)委員參與立法、監(jiān)督工作的信息主要來(lái)自兩條途徑：一是通過(guò)參與地方人大常委會(huì)通過(guò)組織執(zhí)法檢查、立法調(diào)研、專項(xiàng)調(diào)查、座談會(huì)等方式，獲取信息和資料。二是常委會(huì)委員自費(fèi)或者利用出差的機(jī)會(huì)開(kāi)展調(diào)研活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，H省人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)2009年組織的各種調(diào)研活動(dòng)達(dá)到了70余次，有200多人次的常委會(huì)委員參與，但是專職委員參與的次數(shù)是兼職委員的1.7倍。由于大部分兼職委員是本單位的業(yè)務(wù)骨干或者是學(xué)科帶頭人，工作任務(wù)比較多，參與常委會(huì)組織的調(diào)研和視察活動(dòng)的機(jī)會(huì)少，信息獲取不足，從而使常委會(huì)委員缺乏從多元方案中權(quán)衡選擇的條件，只能依據(jù)有限的資料，憑自己的經(jīng)驗(yàn)去判斷作出選擇，進(jìn)而影響了常委會(huì)的履職效能。

5.委員履職缺少約束機(jī)制。無(wú)論是H省人大常委會(huì)制定的常委會(huì)履職規(guī)定還是其他各省級(jí)人大常委會(huì)制定的相關(guān)制度，都是把參加常委會(huì)會(huì)議次數(shù)和參加調(diào)研活動(dòng)的次數(shù)作為考核的重點(diǎn)，對(duì)于委員提交的議案和建議沒(méi)有作出量化規(guī)定，對(duì)于委員審議發(fā)言時(shí)間和次數(shù)也只是作出原則性的要求。由于缺少有效制度約束，常委會(huì)委員的履職更多還是依靠自身的責(zé)任意識(shí)。

三、提高地方人大常委會(huì)委員履職效能的對(duì)策和建議

1.建立對(duì)委員履職的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制?？商剿鹘⒉糠秩舜蟠碓u(píng)議常委會(huì)組成人員工作制度，對(duì)委員的綜合素質(zhì)、議政能力和工作實(shí)績(jī)作出公正公開(kāi)的評(píng)價(jià)，樹(shù)立常委會(huì)組成人員的光榮感和責(zé)任感。提高常委會(huì)工作的透明度，將網(wǎng)絡(luò)直播和公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議常規(guī)化。在不影響常委會(huì)委員審議的前提下，適當(dāng)邀請(qǐng)公民旁聽(tīng)常委會(huì)分組審議或聯(lián)組審議，使常委會(huì)工作在代表和人民群眾的監(jiān)督下得到提高，更好更有效地發(fā)揮作用。

2.完善委員與代表定期聯(lián)系機(jī)制。當(dāng)前，地方人大常委會(huì)都建立了常委會(huì)委員聯(lián)系基層人大代表的制度。這種制度在執(zhí)行過(guò)程中呈現(xiàn)出單項(xiàng)溝通的特征——即委員主動(dòng)聯(lián)系基層人大代表多，而基層人大代表很少主動(dòng)聯(lián)系委員。以H省人大常委會(huì)為例，2009年，H省人大常委會(huì)委員與基層人大代表的聯(lián)系，平均只有2.3次。加強(qiáng)基層代表與委員溝通聯(lián)系，成為提高常委會(huì)委員履職效能的基礎(chǔ)性工作。首先要通過(guò)增加列席常委會(huì)會(huì)議代表人數(shù)的方式，分批邀請(qǐng)與委員聯(lián)系的代表列席會(huì)議，以座談會(huì)的形式加強(qiáng)雙向交流。其次，常委會(huì)機(jī)關(guān)要組織常委會(huì)委員定期通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等媒體與人民群眾和人大代表加強(qiáng)聯(lián)系。通過(guò)加強(qiáng)人大常委會(huì)委員與人民群眾和代表的緊密度，暢通常委會(huì)委員了解社情民意的渠道，讓常委會(huì)委員在審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告、制定地方性法規(guī)時(shí)，更好地體現(xiàn)民意。

3.為委員的履職提供保障。在審議專業(yè)性較強(qiáng)的地方性法規(guī)和政府專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以邀請(qǐng)專家學(xué)者提前為常委會(huì)組成人員進(jìn)行相關(guān)的知識(shí)講解，特別是要加強(qiáng)預(yù)算審查等財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高常委會(huì)委員預(yù)算審查能力。要加強(qiáng)與兼職委員所在單位的聯(lián)系，確保兼職委員履職的時(shí)間和物質(zhì)保證。常委會(huì)在安排相關(guān)執(zhí)法檢查、立法調(diào)研等活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該與兼職委員進(jìn)行溝通協(xié)商，盡可能多安排兼職委員參加，暢通兼職委員獲取信息的渠道。

4.改進(jìn)和完善地方人大常委會(huì)服務(wù)機(jī)制。強(qiáng)化地方人大常委會(huì)研究部門的服務(wù)功能。當(dāng)前地方人大常委會(huì)的研究機(jī)構(gòu)主要是研究室。它們的規(guī)模相對(duì)較小，主要是為常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)撰寫(xiě)講話稿件和從事一般的調(diào)研工作與服務(wù)，也不直接為常委會(huì)委員服務(wù)，因此無(wú)法為委員履職提供有效的立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)的信息。要轉(zhuǎn)變地方人大常委會(huì)研究機(jī)構(gòu)的服務(wù)方向，根據(jù)年初的常委會(huì)工作要點(diǎn)和計(jì)劃，聘請(qǐng)相關(guān)學(xué)科的專家學(xué)者參與，以負(fù)責(zé)的態(tài)度，向常委會(huì)委員提供準(zhǔn)確、客觀、及時(shí)的研究報(bào)告，為常委會(huì)委員提供信息保障。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)辦公廳）