“5·12”大地震抗震救災(zāi)新模式:政府集成

蔣永穆 李 麗

“5·12”大地震抗震救災(zāi)新模式:政府集成

蔣永穆 李 麗

抗震救災(zāi)是一個開放復(fù)雜巨系統(tǒng),是 “系統(tǒng)工程”?！凹伞奔仁菢?gòu)成系統(tǒng)的一種方式,也是解決問題的一種思想方法。只有采取集成的方法,厘清政府各部門橫向間的關(guān)系和縱向間的層次,把政府組織及其所處環(huán)境看成一個整體,把各相關(guān)要素按照抗震救災(zāi)全面勝利的目標(biāo)集成起來,使集成體的功能最優(yōu)化,才能圓滿完成抗震救災(zāi)工作的各項要求。政府集成是“5·12”抗震救災(zāi)中政府工作模式的一次偉大創(chuàng)新,也是關(guān)于制度創(chuàng)新的一次大膽實踐。

“5·12”大地震;抗震救災(zāi)模式;政府集成;系統(tǒng);

一、處理復(fù)雜巨系統(tǒng)的政府工作模式:政府集成

國外關(guān)于“集成”問題的研究由來已久,主要集中于技術(shù)系統(tǒng)領(lǐng)域和企業(yè)管理領(lǐng)域。技術(shù)系統(tǒng)領(lǐng)域的集成源自集成電路的出現(xiàn)。各元器件按照一定方式集成在集成模塊中,實現(xiàn)了空前的效率改進(jìn)和資源節(jié)約。隨著計算機制造的出現(xiàn),不同功能的計算機軟硬件、通訊協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)接口等涌現(xiàn),集成也由單個元器件發(fā)展到小型系統(tǒng)的系統(tǒng)集成層面〔1〕。而集成在企業(yè)管理領(lǐng)域的研究則強調(diào)了系統(tǒng)協(xié)作的思想,〔2〕并在普利高津、哈肯、艾根等眾多學(xué)者的努力下〔3〕,誕生了復(fù)雜性科學(xué) (Complexity Science)。至此,集成作為解決復(fù)雜系統(tǒng)的新觀念和新方法,在管理學(xué)界和復(fù)雜性科學(xué)領(lǐng)域受到廣泛重視。

在我國,錢學(xué)森基于對復(fù)雜性問題的研究,提出了系統(tǒng)科學(xué)概念,并在 1978年撰文《組織管理的技術(shù)——系統(tǒng)工程》,明確提出,“我們把極其復(fù)雜的研究對象稱為‘系統(tǒng)’”,〔4〕從而從思想和方法論上奠定了復(fù)雜組織集成系統(tǒng)的理論研究基礎(chǔ)。隨后,工程技術(shù)領(lǐng)域和管理學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者分別從科學(xué)技術(shù)集成、系統(tǒng)分析綜合集成、智能系統(tǒng)綜合集成等方面以及供應(yīng)鏈集成、制造系統(tǒng)管理集成等角度發(fā)展了集成理論,加深了對集成本身的理解,使集成思想不斷深入到各學(xué)科和實踐中。

抗震救災(zāi)是一個龐大的系統(tǒng)工程,是多部門協(xié)作的綜合性活動。個人、科研單位、事業(yè)單位、企業(yè)、政府和周圍的環(huán)境在抗震救災(zāi)的全過程中,無時無刻不在發(fā)生著物質(zhì)流、能量流、信息流等的交換。政府根據(jù)這些變化不斷調(diào)整自身的組織結(jié)構(gòu)、工作方式和工作內(nèi)容,以適應(yīng)新的情況。任何單一部門都無法獨立取得抗震救災(zāi)的全面勝利,因為每項具體災(zāi)害背后都涉及眾多個體、組織以及他們之間錯綜復(fù)雜的聯(lián)系。因此,抗震救災(zāi)是一個開放復(fù)雜巨系統(tǒng),是“系統(tǒng)工程”?！凹伞奔仁菢?gòu)成系統(tǒng)的一種方式,也是解決問題的一種思想方法。只有采取集成的方法,厘清政府各部門橫向間的關(guān)系和縱向間的層次,把政府組織及其所處環(huán)境看成一個整體,把各相關(guān)要素按照抗震救災(zāi)全面勝利的目標(biāo)集成起來,使集成體的功能最優(yōu)化,才能圓滿完成抗震救災(zāi)工作的各項要求。政府集成是“5·12”抗震救災(zāi)中政府工作模式的一次偉大創(chuàng)新,也是關(guān)于制度創(chuàng)新的一次大膽實踐。

二、“5·12”大地震抗震救災(zāi)新模式:政府集成

(一)“5·12”大地震抗震救災(zāi)政府集成模式的主體和內(nèi)涵

政府集成模式貫穿于“5·12”抗震救災(zāi)的始終,是政府有目的、有組織進(jìn)行集成工作的一種抽象和表達(dá)。它既是構(gòu)造政府系統(tǒng)的一種理念,同時也是解決復(fù)雜巨系統(tǒng)問題的一種方法?！?〕

政府集成模式的主體是各級政府部門。各級政府部門既是政府集成系統(tǒng)的基本單位,也是形成政府集成的物質(zhì)條件。政府集成不是政府部門的簡單疊加,而是將兩個或兩個以上的政府部門按照一定的目的和集成模式進(jìn)行組織、功能和流程再造,從而集合成為一個有機整體的行為和過程?！?〕它強調(diào)政府的主體行為性,集成體形成后的功能倍增性,以及政府集成部門的自組織性,其目的在于更大程度的提高政府運行效率。

“5·12”大地震抗震救災(zāi)中,政府集成模式突出體現(xiàn)了以下內(nèi)涵:以國家主席為最高領(lǐng)導(dǎo),以國務(wù)院為應(yīng)急管理的決策核心;直接下屬政府機構(gòu)受最高政府的指揮,重點加強跨部門協(xié)作;各級地方政府機構(gòu)是抗震救災(zāi)的中堅力量,負(fù)責(zé)日常應(yīng)急管理工作和緊急狀態(tài)下的跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)工作,是有效應(yīng)對緊急事件的重要保證;救災(zāi)工作被納入政府管理職責(zé),強調(diào)全過程的應(yīng)急管理,并根據(jù)情勢變化適時改變各政府機構(gòu)的地位和權(quán)力,以實現(xiàn)最優(yōu)集成工作效率。

(二)“5·12”大地震抗震救災(zāi)政府集成模式的主要特征

在“5·12”大地震抗震救災(zāi)中,政府集成是政府主動對自身內(nèi)部多個政府部門進(jìn)行有目的的組織集成、功能集成和流程集成的行為和過程,呈現(xiàn)出“政府領(lǐng)導(dǎo)、集合再造、整體優(yōu)化”三大鮮明特征。

(1)政府領(lǐng)導(dǎo)?！?·12”大地震抗震救災(zāi)中突出體現(xiàn)了政府的領(lǐng)導(dǎo)作用,是政府主動根據(jù)不斷涌現(xiàn)的新變化調(diào)整其政策和措施的過程,帶有明確的目的性。首先,政府根據(jù)救災(zāi)工作的復(fù)雜性和動態(tài)性,對政府可集成部門進(jìn)行比較選擇;其次,以社會經(jīng)濟、政治、生態(tài)等全面恢復(fù)為目標(biāo)對各政府部門進(jìn)行有機集成;再次,以災(zāi)后重建系統(tǒng)為對象,對抗震救災(zāi)這一復(fù)雜巨系統(tǒng)進(jìn)行的規(guī)劃、設(shè)計、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與控制,并根據(jù)涌現(xiàn)的新變化不斷調(diào)整其政策、結(jié)構(gòu)、工作方式等,以最大程度發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)指揮作用。

(2)集合再造。“5·12”大地震抗震救災(zāi)中突出強調(diào)了對政府的組織再造和流程再造,促進(jìn)了抗震救災(zāi)系統(tǒng)的有序程度。通過重組政府內(nèi)部資源、技術(shù)和組織等,密切了政府各部門間的聯(lián)系和配合,促進(jìn)了重建的有序性。集成再造從系統(tǒng)出發(fā),建立起集監(jiān)測預(yù)報、突發(fā)事件處置、信息通訊、組織指揮和救援救助于一體的政府集成工作模式。注意領(lǐng)導(dǎo)的層次性和結(jié)構(gòu)性,按照突發(fā)公共事件的規(guī)模和范圍實行分級管理。注重科學(xué)統(tǒng)籌、整體謀劃,將各種要素集合成一個有機整體,并把這種綜合解決復(fù)雜巨系統(tǒng)問題的方式和理念貫穿于“5·12”抗震救災(zāi)的全程全域。

(3)整體優(yōu)化。在“5·12”抗震救災(zāi)中,以政府系統(tǒng)整體優(yōu)化為目標(biāo),將各政府部門集合成一個有機整體,并以救災(zāi)系統(tǒng)為對象,綜合解決各種緊急事件和復(fù)雜問題。新集成體的整體功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各單一部門獨立運作所產(chǎn)生的功能之和,因而實現(xiàn)了新集成體的整體功能涌現(xiàn)。整體優(yōu)化還促進(jìn)了政府部門的自組織和適應(yīng)進(jìn)化,新政府集成體通過與外界的信息、技術(shù)、物質(zhì)等的交流,不斷調(diào)整其政策措施、組織結(jié)構(gòu)和工作方式,從而不斷完善政府集成體的整體功能。

(三)“5·12”大地震抗震救災(zāi)政府集成模式的系統(tǒng)框架模型

本文針對“5·12”大地震抗震救災(zāi)政府集成模式,從要素、周期、組織和信息四個角度出發(fā),構(gòu)建了以集成目標(biāo)為交點,集要素集成維、全周期集成維、組織集成維和信息集成維為一體的抗震救災(zāi)政府集成系統(tǒng)框架模型,〔7〕如圖1所示。

(四)政府集成模式在 “5·12”抗震救災(zāi)各階段的體現(xiàn)

“5·12”抗震救災(zāi)經(jīng)歷了“應(yīng)急搶險、恢復(fù)重建和全面重建”三個階段,在每一個階段都體現(xiàn)出鮮明的政府集成的特點。

首先,在“5·12”應(yīng)急搶險中,國務(wù)院總理溫家寶在第一時間奔赴災(zāi)區(qū);中國軍隊、國家減災(zāi)委、國家地震局等紛紛啟動應(yīng)急預(yù)案;四川省政府啟動應(yīng)急 I級響應(yīng),積極投入到抗震救災(zāi)第一線。①蔣巨峰.“5·12”汶川地震 -暨巨災(zāi)應(yīng)對全國研討會上的致辭 [J/OL].[2010-05-12]. http://leaders.people.com.cn/GB/11577427.html這些都是政府主動性工作的具體表現(xiàn)。為了實現(xiàn)各政府部門協(xié)同工作,抗震救災(zāi)還采取了每日會商制度和點對點快速處置機制等措施,在各部門之間搭建起一張立體網(wǎng)絡(luò),確保了抗震救災(zāi)工作協(xié)調(diào)順暢。除了構(gòu)建有效的協(xié)同機制,應(yīng)急搶險工作還十分注意領(lǐng)導(dǎo)的層次性和結(jié)構(gòu)性,讓集成在不同范圍和層次上全面展開。通過分級管理、條塊結(jié)合的模式,對于由地方為主處置的突發(fā)事件,中央部門給予必要的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和幫助,實行條塊結(jié)合管理。各級政府還始終根據(jù)不斷涌現(xiàn)的新變化及時調(diào)整政策、結(jié)構(gòu)和工作方式,將政府集成的自組織性發(fā)揮到最大程度。

其次,在“5·12”恢復(fù)重建階段,為了避免因時間跨度長、持續(xù)的職責(zé)歸屬及劃分帶來的不穩(wěn)定性,避免各職能部門的分割或孤島化,以及以自我部門為決策的工作模式,重建工作始終堅持以災(zāi)區(qū)經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)全面運轉(zhuǎn)為導(dǎo)向,對救災(zāi)的理念、目標(biāo)、政府組織、工作方法等予以全方面集成,讓信息交流、技術(shù)交流和物質(zhì)交流在各階段各環(huán)節(jié)充分集成?；謴?fù)重建工作不是對過去的簡單復(fù)制,而是在更高的起點和更高的水平上對災(zāi)區(qū)進(jìn)行重建。因此,重建工作十分注重對災(zāi)區(qū)災(zāi)情的統(tǒng)籌,注重對受災(zāi)地區(qū)的地質(zhì)、經(jīng)濟和社會條件的綜合考量,結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載能力和修復(fù)能力,綜合重建區(qū)域內(nèi)的空間布局、發(fā)展規(guī)模、功能分區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展布局等生態(tài)環(huán)境等因素,在上海、湖北、廣東、山東等省市的對口援建幫助下,使受災(zāi)區(qū)人民迅速重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)。

最后,在“5·12”全面重建階段,政府綜合地震對生態(tài)環(huán)境的影響,聯(lián)合相關(guān)科研部門的意見,攜手各類組織機構(gòu),將重建地區(qū)的當(dāng)前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合,局部利益與整體利益相協(xié)調(diào),使政府集成涉及城鎮(zhèn)體系、農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整、市場服務(wù)體系、防災(zāi)減災(zāi)體系等,涵蓋社會、政治、經(jīng)濟等眾多領(lǐng)域。全面重建是對災(zāi)區(qū)經(jīng)濟體系、行政體系、社會體系和生態(tài)體系的綜合立體再構(gòu)建。為了保證抗震救災(zāi)的全面勝利,加強對未來災(zāi)害的防范能力,政府還通過制定專門的法律、成立專門的機構(gòu)來對災(zāi)害治理從法律、政策、機制等全方位予以干預(yù),以建立起國家災(zāi)害保障體系。目前,我國的應(yīng)急法律體系已趨于完備,國務(wù)院應(yīng)急預(yù)案框架體系已初步形成。全面重建后的地震災(zāi)區(qū)已初步實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、城鄉(xiāng)共同繁榮、人與自然和諧相處的新局面。

三、“5·12”抗震救災(zāi)中政府集成模式取得的成效和值得進(jìn)一步關(guān)注的問題

(一)“5·12”抗震救災(zāi)中政府集成取得的成效

依托政府集成,“5·12”抗震救災(zāi)在中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下,在四川省委省政府的正確指導(dǎo)下和援建省市的無私支援下,實現(xiàn)了速度、質(zhì)量和效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,圓滿完成了中央“三年任務(wù)兩年基本完成”的要求,抗震救災(zāi)工作初具成效。

第一,基礎(chǔ)設(shè)施體系和房屋重建工作基本完成。從 2008年 10月國務(wù)院災(zāi)后重建總體規(guī)劃和專項規(guī)劃下發(fā)至 2010年 4月底,四川 150萬套農(nóng)房的重建任務(wù)已基本結(jié)束;25.9萬戶城鎮(zhèn)住房重建完工 78%;3002所學(xué)校重建完工 86.1%;1362所醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)重建完工 78.6%;38個城鎮(zhèn)重建完工 5個。①秦勇,李后強.“5·12”地震兩周年:全新的四川已崛起 [J/OL].[2010-05-12]. http://news.163.com/10/0512/09/66FMOD7H00014AEE.html已優(yōu)先完成學(xué)校、醫(yī)院、道路等公共服務(wù)設(shè)施和水利、電力通訊等設(shè)施的重建工作,基本實現(xiàn)“家家有住房、戶戶有就業(yè)、人人有保障、設(shè)施有提高、經(jīng)濟有發(fā)展、生態(tài)有改善”。

第二,經(jīng)濟體系重建成績斐然。在國家政策和對口支援的幫助下,災(zāi)區(qū)人民自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)。截至 2010年 5月,四川納入國家重建總體規(guī)劃的 29704個項目已開工 97%,已完成投資 6600億元,占概算總投資的 70%。18個對口援建省市已確定援建項目 3136個、援建資金 751億元,已到位援建資金 502億元。②劉奇葆.劉奇葆撰文紀(jì)念 5.12大地震 [J/OL].[2010-05-12].http://news.163.com/10/0512/09/66FLMPKJ00014AEE.html與此同時,在農(nóng)村,加快特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè),發(fā)展了一大批觀光農(nóng)業(yè)、休閑旅游、特色餐飲等產(chǎn)業(yè)。

第三,生態(tài)系統(tǒng)得以修復(fù)和保護。在生態(tài)重建方面,福特基金會、世界自然保護基金會、綠色江河、香港社區(qū)伙伴等國際組織對災(zāi)區(qū)生態(tài)恢復(fù)以及生物多樣性保護做出了巨大貢獻(xiàn)。生態(tài)恢復(fù)始終堅持自然修復(fù)與人工治理相結(jié)合,積極推進(jìn)植被恢復(fù)等重大工程,加快推進(jìn)保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重建。災(zāi)區(qū)的歷史文化保護、生態(tài)修復(fù)等方面取得了重要階段性成果。災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境的逐步修復(fù),為奪取抗震救災(zāi)全面恢復(fù)奠定了堅實的生態(tài)基礎(chǔ)。

(二)“5·12”抗震救災(zāi)政府集成模式值得進(jìn)一步關(guān)注的問題

“5·12”抗震救災(zāi)的政府集成模式幫助災(zāi)區(qū)迅速走出了地震的陰霾,也促使我們對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力就業(yè)等關(guān)系災(zāi)區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展的問題作出進(jìn)一步的思考,以促進(jìn)抗震救災(zāi)全面勝利的實現(xiàn)。

第一,政府集成必須同產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合。政府集成的抗震救災(zāi)模式要能促進(jìn)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)和發(fā)展振興,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與布局,促進(jìn)優(yōu)質(zhì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)品牌的培育。災(zāi)害重建應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托,注重經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)調(diào)整。要以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局為重點,壯大區(qū)域經(jīng)濟實力;以促進(jìn)農(nóng)民增收為重點,培育發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。堅定不移地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,統(tǒng)籌推進(jìn)“三個集中”、“六個一體化”和農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”,加快三次產(chǎn)業(yè)追趕跨越發(fā)展。

第二,政府集成必須同勞動力就業(yè)緊密結(jié)合。穩(wěn)定是發(fā)展的前提,充分就業(yè)是社會穩(wěn)定的保障。在地震中,農(nóng)民喪失了耕作的土地,大量農(nóng)村勞動力需要轉(zhuǎn)移;眾多生產(chǎn)經(jīng)營型企業(yè)停產(chǎn)停業(yè),大批城鎮(zhèn)人員需要重新安置。因此,除了建立對口支援的長效機制,還應(yīng)當(dāng)注重以拓寬就業(yè)為重點,多渠道促進(jìn)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和城市失業(yè)人口的安置。政府應(yīng)組建相關(guān)的培訓(xùn)機構(gòu)培,培養(yǎng)失業(yè)者的再就業(yè)能力;出臺相關(guān)的法律法規(guī),保障勞動者就業(yè)權(quán)利,積極創(chuàng)造再就業(yè)的外部環(huán)境。

第三,重建進(jìn)度必須同重建質(zhì)量緊密結(jié)合。災(zāi)后恢復(fù)重建是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要納入法制化軌道“加快加速”實施。固然,如果不堅決采取“三年任務(wù)兩年基本完成”的方式,就無從談起人民解困、經(jīng)濟恢復(fù)和社會發(fā)展。但是,災(zāi)后重建是百年大計,質(zhì)量保證是社會關(guān)注的重要問題。高度重視恢復(fù)重建工程質(zhì)量,除了重建實施主體的自律,還應(yīng)出臺一些專門條例,對恢復(fù)重建工程的各參建主體提出明確的質(zhì)量要求,并對違反有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的行為予以處罰。只有將重建進(jìn)度與重建質(zhì)量統(tǒng)一起來,才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)社會全面進(jìn)步。

〔1〕Anderson.Integrated ProductDevelopment[M].Berlin:Springer,1987.

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(本文責(zé)任編輯 王云川)

D63

A

1004—0633(2011)02—001—04

2011—01—28

蔣永穆,經(jīng)濟學(xué)博士,四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授,博士研究生導(dǎo)師,研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟;

李麗,四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生,研究方向:組織經(jīng)濟學(xué)。 四川成都 610065