論行政決策程序的法制化
——《湖南省行政程序規(guī)定》的立法模式分析

周 實,賈丕娟,張經(jīng)偉

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

行政決策是指行政機關(guān)在行政管理活動中對管理事項作出決定或選擇的活動和過程。行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)實情況作出的決定或選擇體現(xiàn)了政府的執(zhí)政能力,在社會政治經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的推動作用,但是實踐中,由于行政決策程序的缺乏,行政決策受決策者個人因素的影響而可能導(dǎo)致的決策失誤幾率太大,現(xiàn)實中不合理、不優(yōu)化、不符合科學(xué)發(fā)展觀的決策屢見不鮮,輕則損害了行政機關(guān)的形象,重則浪費了社會資源,制約了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。如何避免行政決策的局限性和隨意性,是當前各級政府實施行政改革的重大課題。

《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)是中國第一個地方性行政程序規(guī)定,它在行政程序立法方面作出了大膽嘗試,開啟了中國統(tǒng)一行政程序立法的破冰之旅。它以程序來優(yōu)化行政決策,以程序來保證行政權(quán)的合法規(guī)范行使。這個地方規(guī)章實施以來,行政改革已在湖南逐步推開:各級政府決定的重大行政決策,必須經(jīng)過“五道關(guān)卡”:調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體討論。這五道關(guān)卡保證了行政決策的合法性、科學(xué)性,可以切實解決一些在發(fā)展中遇到的難題;通過專家論證加入一些非官場的專業(yè)知識的判斷,來分析和預(yù)測決策是否符合科學(xué)性;而公眾的參與則變換了思維的角度,一方面可以使行政決策的可行性得到事前的分析,另一方面也可以對未來決策的落實起到很好的溝通和鋪墊作用;合法性審查是對行政決策合理性的必要修正,以確保行政決策的合法化;集體討論是方方面面意見的綜合、統(tǒng)一,對確保行政決策的非個性化、一言堂有很大的幫助。正是用這五道關(guān)卡來保證重大行政決策告別決策的隨意性,用程序的法治化來保證行政決策的科學(xué)化、民主化、法制化。本文通過對《規(guī)定》立法特色以及存在缺陷的分析,提出行政決策的事前、事中、事后程序的完善建議,為未來國家行政程序的立法提供參考和借鑒。

一、 《規(guī)定》的地方立法特色

從宏觀來講,《規(guī)定》的地方立法特色體現(xiàn)了比以往行政程序立法更加可貴的創(chuàng)新和崇尚法治的精神,尤其在程序的規(guī)定上對行政機關(guān)作出諸多規(guī)定,也因此被認為是自縛手腳的一項舉措。英國有一句法律名言:“程序先于權(quán)利”,雖抽象但卻形象地表明了程序合法合理的重要性?！兑?guī)定》以公民享有更多程序權(quán)利、政府承擔更多程序義務(wù)為線索,以規(guī)范政府行政行為、轉(zhuǎn)變權(quán)力運行模式、推進依法行政為目的,以突出程序控權(quán)、強調(diào)依程序辦事、建立服務(wù)型政府為主要立法特色。

1. 強調(diào)“程序控權(quán)”

第一,《規(guī)定》在決策程序中明確增加了專家評審和論證制度,意在以這樣一種形式控制行政機關(guān)重大行政決策權(quán)。我國行政立法行為的合法化要件可以概括為職權(quán)合法、內(nèi)容合法、程序合法[1]202。重大而明顯的行政行為違法包括行為主體資格違法、權(quán)限違法、內(nèi)容違法、程序形式違法[1]237-238。而行政決策違法則主要是程序與形式方面的違法。根據(jù)《規(guī)定》,涉及對經(jīng)濟社會發(fā)展等公共利益影響重大或?qū)I(yè)性、技術(shù)性強的重大決策事項,必須要以專家評審和論證的結(jié)論作為行政決策的依據(jù)。湖南省作出這一舉措意在從源頭上控制行政決策權(quán)的隨意行使,以降低失誤決策的發(fā)生率。

第二,《規(guī)定》還明確增加了公眾參與這一程序,以加強公眾對行政決策權(quán)的監(jiān)督和控制。根據(jù)《規(guī)定》,公民可向政府提出決策建議,即在行政決策中,政府要保障公民的參與權(quán),要充分聽取群眾意見。這一舉措可以使民主行政得到更加有效的保障,使群眾合法利益得到更加有效的維護。

第三,《規(guī)定》還從程序上對行政機關(guān)的行政決策等行為都作了期限的規(guī)定,這也是“程序控權(quán)”的一個表現(xiàn)。以往談到百姓到行政機關(guān)辦事,通常的感受就是行政機關(guān)工作效率不高、工作態(tài)度不積極。對此,《規(guī)定》從程序上規(guī)定了“限時辦結(jié)”,否則構(gòu)成程序違法的原則,這不僅能夠提高行政機關(guān)的工作效率,還能夠從側(cè)面打擊官員腐敗的現(xiàn)象。

第四,《規(guī)定》還從程序上保障了“信息公開”原則的落實。例如,《規(guī)定》第一百四十六條第三款規(guī)定:“政府公報和政府網(wǎng)站是法定的政府信息發(fā)布平臺,規(guī)范性文件若未在政府公報或指定的政府網(wǎng)站上公布,不得作為實施行政管理的依據(jù)”,并且規(guī)定了作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件在政府公報或政府網(wǎng)站上的登載期限為五年,五年之后該規(guī)范性文件須要繼續(xù)實施的,要重新登記、編號并發(fā)布,這一規(guī)定從根本上解決了行政決策依據(jù)缺失、混亂的問題。

2. 強調(diào)“公權(quán)力的行使”要依程序進行

在過去很長一段時間里,公權(quán)力的行使幾乎可以說是游離于程序之外的,也就是說在行政決策的制定中過多地重視實體的公正,而忽略了程序的公正。近年來隨著“法治”這一概念的研究、普及和應(yīng)用,程序越來越被重視起來,原因在于:實體不公正影響的只是個案,而程序不公正影響的則是整個體制。在此之前的法律、行政法規(guī)中,多數(shù)是程序性規(guī)范混同在實體性規(guī)范之中,雖然我國每年都有制定《行政程序法》的立法規(guī)劃,但卻擱淺至今?！兑?guī)定》的出臺真正做到了程序的法規(guī)化,體現(xiàn)了現(xiàn)實改革的程序性要求。《規(guī)定》就像一套完整的制服,從禮帽到皮靴全副武裝了公權(quán)力,公權(quán)力的行使不能超越或違背制服的束縛,這一創(chuàng)舉對民主、民生的保障具有重大意義,并最終會使行政決策走上一條民生之路、和諧之路。這也勢必會加速我國《行政程序法》的制定,并促使公權(quán)力沿著已設(shè)定的程序軌道行使。

3. 依法行政的重點“治官治權(quán)”

《規(guī)定》出臺以前,已制定的多數(shù)法律法規(guī)經(jīng)常使百姓產(chǎn)生一種誤解,那就是法律法規(guī)只給政府授權(quán),“依法行政”似乎只是百姓的義務(wù),這就是“人治”。究其根底,就是政府等行政機關(guān)擁有廣泛卻不規(guī)范的權(quán)力,而百姓只有“守法”的份。孟德斯鳩有這樣一句法律名言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界線的地方才會休止?！薄兑?guī)定》充分認識到了“治官治權(quán)”的重要性,規(guī)范了政府行政決策等行為和權(quán)力,使其在尊重和保障公民權(quán)利的前提下認真嚴格行使“有限決策權(quán)力”。只有這樣,“治官治權(quán)”才會有期盼中的效能,所謂有限政府、服務(wù)政府也就名副其實了。

4. 加大了失誤決策的問責力度

《規(guī)定》對行政決策機關(guān)決策程序和權(quán)力都作了更加嚴格的限制性規(guī)定,重大決策因未經(jīng)調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查、集體討論而產(chǎn)生危害后果,對行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)當追究責任。當行政機關(guān)及其工作人員違反程序、濫用權(quán)力或超越權(quán)力決策時就要承擔相應(yīng)的責任,例如,行政機關(guān)在進行行政決策時,事先要公布決策事項、依據(jù)等,事中要說明理由并聽取行政決策利益方的意見和建議,事后還要接受司法和公眾的監(jiān)督,違反任何一個程序都要追究決策失誤的法律責任。這是《規(guī)定》從規(guī)范程序和限制權(quán)力方面相應(yīng)加大了失誤決策的問責力度。另一方面,過去的行政法規(guī)對于違法行政行為問責力度的規(guī)定也欠具體深入,《規(guī)定》在這一方面作了較為系統(tǒng)的規(guī)范,從根據(jù)決策失誤的程度所承擔的責任的形式到行政機關(guān)工作人員的范圍和不同責任追究機關(guān)的責任追究權(quán)限都體現(xiàn)了問責力度的加大,這些規(guī)定無一不會成為行政機關(guān)依法行政、依法決策的理由。

二、 《規(guī)定》的不足及對未來我國實施行政程序立法的啟示

《規(guī)定》的出臺引起了學(xué)者們的研究和思考,作為我國第一個地方行政程序規(guī)定,毋庸置疑的是該《規(guī)定》對建立和完善我國行政程序制度尤其是行政決策程序制度有重大意義,但是同時也有一些值得商榷和完善的地方。

1. 對“重大行政決策”概念的界定有待進一步科學(xué)化

《規(guī)定》第三十一條第一款規(guī)定:“重大行政決策是指縣級以上人民政府作出的涉及本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、專業(yè)性強、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項。”這是對“重大行政決策”一個概括性的定義。雖然在這一條款之下又列舉了八項行政決策事項,可是多數(shù)都缺少一個明確的界定范圍,難以成為執(zhí)行的依據(jù),亟待對這一概念進行明確。針對規(guī)定中“重大財政資金安排”、“重大政府投資項目”和“重大國有資產(chǎn)處置”的提法,進行統(tǒng)一的規(guī)范的確存在一定的困難。筆者認為可以根據(jù)單項投資額所占總投資額的比重值確定是否為“重大”的事項,除了定量還要定性,應(yīng)按其對公共利益影響的程度來確定。通過定量與定性的結(jié)合,將“重大”的概念進一步加以明確并在程序決策立法中加以規(guī)范。該條第二款規(guī)定:“重大行政決策事項的具體事項和量化標準,由縣級以上人民政府在前款規(guī)定的范圍內(nèi)依法確定,并向社會公布?！痹摲N表述方法受限于“重大”這一概念的界定不清,導(dǎo)致第二款形同虛設(shè)。所以第一款應(yīng)該規(guī)定一個量化標準的范圍,也就是說要用具體的標準來決定行政決策事項是否“重大”,這樣才更加有利于規(guī)定的執(zhí)行。在我國行政程序立法中,應(yīng)該在借鑒國外行政程序立法的同時充分重視這一缺陷以更好地建立行政決策制度,完善我國行政決策程序立法。

2. 重大行政決策的監(jiān)督主體須進一步明確

《規(guī)定》第四十三條第一款規(guī)定:“決策機關(guān)應(yīng)當通過跟蹤調(diào)查、考核等措施對重大行政決策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。決策執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當根據(jù)各自職責,全面、及時、正確地貫徹執(zhí)行重大行政決策。監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當加強對重大行政決策執(zhí)行的監(jiān)督?！痹谶@一條款中,決策主體和決策執(zhí)行主體應(yīng)該是根據(jù)決策事項的性質(zhì)和種類而確定的,但是監(jiān)督主體并沒有確定,也就是說對重大行政決策的監(jiān)督職責究竟由誰承擔在該條中并未有所體現(xiàn),這是值得我們反思和商榷的。

另外,該條第二款規(guī)定:“決策執(zhí)行主體和監(jiān)督主體認為重大行政決策及執(zhí)行有違法或者不適當?shù)目梢韵驔Q策機關(guān)提出,決策機關(guān)認真研究后根據(jù)實際情況作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修訂決策方案的決定”。該條款并沒有明確決策機關(guān)在什么情況下、依據(jù)什么才能作出繼續(xù)執(zhí)行等決定。這無疑賦予了決策機關(guān)過于寬泛的自由裁量權(quán),如何限制被賦予了過于寬泛的自由裁量權(quán)的行政機關(guān)呢?行政程序正是控制隨意行使行政裁量權(quán)的一種理想的控權(quán)模式[2],因此《規(guī)定》第四十三條第二款應(yīng)明確決策機關(guān)作出決定的依據(jù)。

3. 對重大決策事項進行評估的規(guī)定缺乏規(guī)范性

“政策評估是依據(jù)一定標準和程序,對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為,目的在于取得有關(guān)這些方面的信息,作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)?！盵3]一般說來,對政策效果進行評估有政治效果、經(jīng)濟效果、社會心理效果、其他社會效果四個方面[4]?！兑?guī)定》第四十四條規(guī)定:“決策機關(guān)應(yīng)當定期對重大行政決策執(zhí)行情況組織評估,并將評估結(jié)果向社會公開?！边@一條極易成為該規(guī)定中擺設(shè)性的一條,評估與否、評估的過程如何、評估的結(jié)果如何、評估的結(jié)果和公布于眾的結(jié)果是否一致在此并未體現(xiàn)出來。筆者認為,評估應(yīng)分為初期、中期和后期三個階段,均應(yīng)邀監(jiān)督機關(guān)列席,以達到?jīng)Q策執(zhí)行的情況和最后公布于眾的評估結(jié)果一致的目的,并有利于媒體和大眾監(jiān)督的實施,這也是信息公開的必然要求。

三、 完善未來我國行政決策程序立法的建議

建立和完善我國行政決策程序制度,應(yīng)借鑒《規(guī)定》和國外有關(guān)行政決策程序的規(guī)定,大膽假設(shè)各種行政決策應(yīng)然的狀態(tài),并且逐步在理論的向?qū)Ш蛯嵺`的檢驗中以法規(guī)的形式將行政決策程序納入到法的廣義范疇里來,以實現(xiàn)行政決策程序法制化。從廣義來說行政決策可以分為事前決策、事中決策和事后決策三個程序,這三個程序是相互聯(lián)系、不可分割的。

1. 事前行政決策

行政決策的宗旨就是使人民群眾所享有的利益最大化。行政決策前須要解決以下問題:

(1) 建立科學(xué)的行政決策程序體制。行政決策制定之前,應(yīng)當先由主管機關(guān)的主管部門提出行政決策的可行性報告和診斷書;其次,在行政決策計劃的基礎(chǔ)上各主管部門制定本部門實施相關(guān)行政決策的計劃,這一環(huán)節(jié)是為了明確權(quán)限,防止權(quán)限交叉礙于執(zhí)行;最后,主管行政決策機關(guān)的主管部門抽調(diào)專門負責人組成工作小組并將決策事項公布于眾,同時圍繞公眾的滿意度開展各方面的調(diào)研工作,最終在司法、行政、媒體和公眾的監(jiān)督下作出行政決策。

(2) 關(guān)于行政決策公眾參與制度。在行政決策前要充分聽取公眾的意見,做好調(diào)查研究。公眾的不同意見可以使行政機關(guān)快速地掌握與決策事項相關(guān)的利益關(guān)系人的不同反映,使決策在制定前更為合理。聽證是一種比較直接的交流方式,它給利益關(guān)系人提供發(fā)表意見、提出觀點的機會,提供對特定的事項進行辯駁的程序。近年來,我國在聽證程序方面取得了一些進展,但是還存在許多問題。例如,對參加聽證人的選擇上,如果選擇的參與聽證的公眾不是行政決策觸及利益的代表者,那么聽證人的意見便不能真實反映出利益關(guān)系人的真實想法,對行政決策就不會起到應(yīng)有的作用,或者雖有聽證程序,但并未將聽證的意見反映到?jīng)Q策中去,完全是走形式,這須要避免。

由于公眾在專業(yè)知識和技術(shù)方面的劣勢,在公眾參與以外還要聽取專家的意見,進一步對行政決策的可行性和科學(xué)性進行研討;對行政決策進行綜合評價,以確定的價值觀進行取舍。專家的參與可以在一定程度上避免行政官員因?qū)I(yè)知識和技術(shù)方面的局限性而導(dǎo)致的決策失誤,使行政決策主體可以快速地獲取和運用專業(yè)知識來為行政決策服務(wù)。

2. 事中行政決策

行政決策執(zhí)行是指國家行政機關(guān)將決策中樞系統(tǒng)所輸出的決策指令付諸實施,從而實現(xiàn)行政決策目標的一種行為,也就是把決策由設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。決策方案進入實施階段后,必須建立正式的決策追蹤和監(jiān)測制度,對決策的實施情況進行經(jīng)常的考察、監(jiān)督、測定、評估和核實。這里提出用績效評估體系和聽證程序來完成上述目標。

(1) 事中行政執(zhí)行。事中行政執(zhí)行指的是對于已制定行政決策的執(zhí)行。筆者認為行政決策的制定和執(zhí)行應(yīng)該采取分離的體制,即單獨設(shè)立執(zhí)行決策事務(wù)的機構(gòu),制定者和執(zhí)行者不能統(tǒng)一,但是這并不是說決策的制定者不能為公眾提供公共服務(wù),行政決策機關(guān)仍然可以提供常規(guī)的行政服務(wù)。行政決策的制定和執(zhí)行分離制能夠有效地遏制腐敗的滋生,為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供更加自由的空間。另外,要對執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行決策事務(wù)實行績效管理,也就是說把決策的效能和公眾的滿意度作為決策制定部門和執(zhí)行部門的工作評價指標,用績效評估體系提升決策制定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)積極努力的程度和效果。

(2) 進行事中聽證。行政決策執(zhí)行有階段性與連續(xù)性的特點,在事中聽證,可以加強決策的目標導(dǎo)向性,是一個再決策的過程。在聽證中,要充分尊重和保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán),使利益關(guān)系人被賦予終止權(quán)和參與權(quán),以滿足社會主體利益表達的需要。要本著客觀、公正的原則對行政決策及執(zhí)行進行分析與糾偏,保證行政決策與執(zhí)行不偏離初衷。如遇到突發(fā)事件,還有可能放棄原來的方案重新擬定新的方案。

(3) 決策信息全部公開。決策機關(guān)應(yīng)當定期對重大行政決策執(zhí)行情況的評估結(jié)果公布于眾,這一舉措有利于媒體和大眾監(jiān)督的實施,也是信息公開的重要組成部分。但對信息公開的范圍要作出事先的規(guī)定,對信息公開的程序也必須有相應(yīng)的規(guī)范。

3. 事后行政決策

(1) 建立政府績效評估制度。實行政府績效評估,是為了提高行政效能。政府績效評估應(yīng)當包括行政機關(guān)履行職責、行政效率、行政效果、行政成本等內(nèi)容。美國現(xiàn)階段實行的就是績效評估模式,它要求行政決策要注重過程和規(guī)則,注重決策的效能和公眾的滿意度。這種模式不僅從實體上規(guī)范了行政決策的出發(fā)點、過程的公開性和決策的目的性,也從程序上約束了行政決策的隨意性,對行政決策的法制化起到促進作用。

(2) 建立完善的決策失誤責任追究制度?！兑?guī)定》中對問責的原則、責任追究的形式、責任承擔的主體、責任追究機關(guān)均作了較為明確的規(guī)定。但對行政決策失誤責任的追究尚未突出行政決策在行政行為中的重要地位,尤其是問責的力度。我國現(xiàn)行行政決策責任追究的規(guī)定比較零散、薄弱,缺乏統(tǒng)一的標準與規(guī)范。行政決策作為行政管理的核心環(huán)節(jié),國家立法機關(guān)應(yīng)對其進行專門立法,為行政決策失誤的責任追究提供法律保障,做到有法可依[5]。國家行政決策程序立法可以借鑒美國所實行的“績效評估問責模式”[6]。

(3) 建立貫徹行政決策事后的監(jiān)督機制。行政決策監(jiān)督應(yīng)該貫穿行政決策事前、事中和事后三個階段,但最具權(quán)威性的評價一般是在事后的監(jiān)督上。事后監(jiān)督是行政決策法制化的重要組成部分。我國一直在加強行政決策監(jiān)督機制的建設(shè),為了強化行政決策法制化,筆者認為行政機關(guān)在決策中應(yīng)重視四個方面:①強化上級行政權(quán)力機關(guān)對決策的行政監(jiān)督,有效執(zhí)行相關(guān)決策事項的規(guī)范性文件的行政復(fù)議制度和備案審查制度,以便有利于事后監(jiān)督程序的進行。②強化司法機關(guān)對決策的司法監(jiān)督,這種方式的監(jiān)督主要是以對具體行政決策實體和程序上的合法性審查的形式進行。③強化專門行政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督機制,其中包括行政監(jiān)察機關(guān)與國家審計機關(guān)的監(jiān)督。④強化國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人、組織的監(jiān)督機制。目前新聞及社會輿論監(jiān)督在監(jiān)督中發(fā)揮了越來越重要的作用。

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