國外就業(yè)促進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

劉山勛

國外就業(yè)促進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)

就業(yè)促進(jìn)在國外的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從職業(yè)指導(dǎo)到就業(yè)促進(jìn)、再到全面職業(yè)咨詢的進(jìn)程。西方國家主要通過政策法律、財(cái)政支持、促進(jìn)公平就業(yè)、職業(yè)教育與培訓(xùn)、就業(yè)援助等措施解決就業(yè)問題，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。

就業(yè)是政府的首要執(zhí)政目標(biāo)美國聯(lián)邦政府從1917年到1940年間出臺(tái)了一系列與勞動(dòng)就業(yè)、教育、雇員服務(wù)有關(guān)的法案，并成立了與職業(yè)輔導(dǎo)相關(guān)的各種委員會(huì)。20世紀(jì)六、七十年代美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加大，結(jié)構(gòu)性失業(yè)嚴(yán)重，美國政府出臺(tái)了一系列旨在加強(qiáng)培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)的政策。1968年通過了《職業(yè)教育法》修正案。1973年，面對(duì)嚴(yán)重的大量普通學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)難的問題，尼克松總統(tǒng)簽署了《就業(yè)培訓(xùn)綜合法》，聯(lián)邦政府撥款支持職業(yè)培訓(xùn)和青年培訓(xùn)項(xiàng)目。1984年頒布了《帕金斯職業(yè)教育法》，強(qiáng)調(diào)將資助重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升培訓(xùn)計(jì)劃、幫助困難群體、提高勞動(dòng)力的技能、為促進(jìn)就業(yè)服務(wù)。1998年，克林頓總統(tǒng)簽署了《勞動(dòng)力投資法案》，其目的是 “鞏固、調(diào)整和改善美利堅(jiān)合眾國中有關(guān)就業(yè)、培訓(xùn)、讀寫能力和職業(yè)恢復(fù)的各種計(jì)劃”。

英國國會(huì)于1909年制定的《勞工交換法》，被認(rèn)為是世界第一部就業(yè)服務(wù)立法，規(guī)定在全國各地設(shè)置勞工交換機(jī)構(gòu)以幫助失業(yè)人員就業(yè)。1944年國會(huì)通過《殘疾人就業(yè)法》。1948年通過《就業(yè)與培訓(xùn)法》。1974年通過了《就業(yè)和訓(xùn)練法》。從1980年到1999年，英國政府修改或通過《就業(yè)法》《性別歧視法》《工資法》《勞資糾紛法》和《就業(yè)關(guān)系法》等。一個(gè)世紀(jì)以來，英國通過的比較重要的勞動(dòng)法案就有66部。

歐盟于1997年通過《阿姆斯特丹條約》，首次將就業(yè)問題作為獨(dú)立的內(nèi)容。同年11月，歐盟就業(yè)特別峰會(huì)確定了 “歐洲就業(yè)戰(zhàn)略”，提出將創(chuàng)業(yè)精神、提升就業(yè)能力、增加勞動(dòng)者對(duì)新技術(shù)與新市場(chǎng)環(huán)境的適應(yīng)性和男女平等就業(yè)等作為歐盟就業(yè)戰(zhàn)略的四大支柱，并要求各成員國每年制定《國家就業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》。

提供了強(qiáng)大的政府財(cái)政支持各國就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的開展、職業(yè)教育和就業(yè)援助計(jì)劃等活動(dòng)，都是在政府強(qiáng)大的財(cái)政資金支持下進(jìn)行的。20世紀(jì)60年代，美國政府就開始提供資金用來開展職業(yè)教育、就業(yè)促進(jìn)和建立職業(yè)中介組織。2007年，美國勞工部的就業(yè)與培訓(xùn)預(yù)算是943億美元，占GDP的0.68%，占國民收入總值的0.56%，分別占聯(lián)邦政府財(cái)政收入和支出的3.9%和3.36%，這些資金要用于職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助、青年項(xiàng)目、失業(yè)保險(xiǎn)、工作激勵(lì)、外勞審批等。歐盟用于就業(yè)與相關(guān)社會(huì)服務(wù)的資金高達(dá)1143.9億歐元，約合1773億美元，占其GDP總量的1.2%，占全部預(yù)算支出的9.05%，該資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐盟用于教育文化的預(yù)算（122億歐元）。隨著市場(chǎng)的發(fā)展，社會(huì)化的私營咨詢與指導(dǎo)服務(wù)不斷增長。但這些完全私有化和市場(chǎng)化的做法，導(dǎo)致公眾責(zé)任弱化，就業(yè)促進(jìn)的效果受到置疑。目前大多數(shù)國家的就業(yè)促進(jìn)工作顯然依賴于中央或地方政府的資助。

建立了全社會(huì)的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)美國社會(huì)形成了一個(gè)比較完整的就業(yè)促進(jìn)系統(tǒng)，除了大學(xué)、中學(xué)等教育系統(tǒng)的就業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)外，還有勞工部和教育部所設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)、各州的勞工局和就業(yè)委員會(huì)、社會(huì)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)和就業(yè)促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體等。20世紀(jì)70年代初至今，就業(yè)服務(wù)體系逐漸成為國家就業(yè)政策最直接的體現(xiàn)者和執(zhí)行者。

英國自20世紀(jì)60年代起就逐步形成了中央—學(xué)?！獙W(xué)生的就業(yè)服務(wù)架構(gòu)體系。英國中央勞工部設(shè)有就業(yè)事務(wù)局及其輔助機(jī)構(gòu)就業(yè)事務(wù)咨詢委員會(huì)，各地還設(shè)有職業(yè)介紹所及人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，并建立了由雇主、工會(huì)、地方教育當(dāng)局和教育專家各方代表按一定比例組成的人力服務(wù)委員會(huì)，人力服務(wù)委員會(huì)在各地設(shè)立了數(shù)十個(gè)地區(qū)委員會(huì)。

法國的就業(yè)促進(jìn)始于20世紀(jì)初，1967年成立的國內(nèi)最大的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)——全國就業(yè)管理局，擁有850個(gè)分支機(jī)構(gòu)，1996年，就業(yè)管理局在法國就業(yè)市場(chǎng)上所占職業(yè)介紹份額達(dá)到40%。法國的就業(yè)促進(jìn)建立在一個(gè)層次分明、組織嚴(yán)密的就業(yè)促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)之中，由中央集中領(lǐng)導(dǎo)，依靠學(xué)校、校外咨詢機(jī)構(gòu)與社會(huì)為學(xué)生提供服務(wù)。

開展了系統(tǒng)的職業(yè)教育和豐富的就業(yè)實(shí)踐美國1963年出臺(tái)的職業(yè)教育法案受到廣泛贊譽(yù)，該法案規(guī)定：為個(gè)體求職者在迅速發(fā)展的技術(shù)條件和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)背景下提供正規(guī)的職業(yè)導(dǎo)航和培訓(xùn)，以幫助他們勝任職位的要求。此后，技術(shù)培訓(xùn)、商業(yè)管理等職業(yè)教育廣泛開展起來。1984年，美國頒布《卡爾.帕金斯職業(yè)技術(shù)教育法案》。大學(xué)、中等學(xué)校普遍設(shè)立就業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)，幫助學(xué)生認(rèn)識(shí)自我，提供長期的職業(yè)咨詢服務(wù)。

在英國，中學(xué)就開設(shè)了系統(tǒng)的職業(yè)生涯規(guī)劃課。許多學(xué)校規(guī)定職業(yè)生涯規(guī)劃課是必修科目，除了課堂講授外，還組織心理測(cè)量，進(jìn)行擇業(yè)決策、職業(yè)信息分析的訓(xùn)練，觀看有關(guān)職業(yè)介紹的電影、電視，訪問大學(xué)和工作場(chǎng)所等。英國人力服務(wù)委員會(huì)(MSC)在1978年推出針對(duì)16～19歲的青少年的就業(yè)機(jī)會(huì)計(jì)劃，幫助青少年較系統(tǒng)地了解一般的職業(yè)生涯，熟悉一個(gè)特定職業(yè)；使他們有機(jī)會(huì)嘗試不同的工作，從而認(rèn)識(shí)到自己適合的工作范圍，并去獲得基本的職業(yè)技能；使他們有機(jī)會(huì)接受繼續(xù)教育；向他們提供就業(yè)促進(jìn)指導(dǎo)。

制定了完善的就業(yè)援助計(jì)劃幫助就業(yè)困難者是政府就業(yè)促進(jìn)工作的重要內(nèi)容。在就業(yè)援助方面，美國的職業(yè)康復(fù)計(jì)劃（Vocational Rehabilitation，VR）在提高可雇傭性（employability）方面作出了積極的貢獻(xiàn)，這一計(jì)劃是對(duì)那些在能力上有限制者、慢性疾病者、認(rèn)知困難者、有精神問題者等有對(duì)職業(yè)產(chǎn)生不利影響問題的人提供服務(wù)與職業(yè)開發(fā)。20世紀(jì)早期這一服務(wù)是由一些慈善機(jī)構(gòu)或公共衛(wèi)生部門提供的，1917年開始，美國聯(lián)邦和各個(gè)州的職業(yè)康復(fù)局提供各種必需的服務(wù)，例如藥品、教育、心理輔導(dǎo)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1998年，職業(yè)康復(fù)計(jì)劃使美國的有效雇傭率從71%增加到88%，期間政府的服務(wù)投入增加了三倍。

啟示

近三十年來，我國的就業(yè)促進(jìn)工作已經(jīng)發(fā)生了巨大的變革。然而，我國勞動(dòng)力資源豐富、勞動(dòng)力供大于求的格局將長期存在；新成長勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中失業(yè)人員再就業(yè)的矛盾交織，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。在就業(yè)數(shù)量和結(jié)構(gòu)的雙重壓力下，借鑒國外的就業(yè)促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改革創(chuàng)新我國的就業(yè)促進(jìn)策略，并逐步實(shí)現(xiàn)向全面的職業(yè)咨詢轉(zhuǎn)型，這是我國就業(yè)促進(jìn)的必由之路。

經(jīng)濟(jì)增長模式逐漸從經(jīng)濟(jì)增長型轉(zhuǎn)變到就業(yè)增長型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有兩種思路：一是經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先論，即以經(jīng)濟(jì)增長為中心的發(fā)展思路。二是就業(yè)增長優(yōu)先論，即以擴(kuò)大就業(yè)崗位、降低失業(yè)率為最重要的目標(biāo)，也是首要目標(biāo)。作為發(fā)展中國家，中國長期以來都選擇以經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先的模式，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、失業(yè)問題日益嚴(yán)重，必然會(huì)從“經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先型”向“就業(yè)增長優(yōu)先型”轉(zhuǎn)變。特別是20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)增長、投資增長與擴(kuò)大就業(yè)之間的聯(lián)系被大大削弱了。宏觀經(jīng)濟(jì)政策與就業(yè)政策的改革，可以從一定程度上舒緩就業(yè)壓力，但解決失業(yè)問題的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長模式從“經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先型”向“就業(yè)增長優(yōu)先型”轉(zhuǎn)變。

提升我國就業(yè)預(yù)算資金的投入比例目前我國的就業(yè)預(yù)算占財(cái)政支出的比例不足0.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家（美國是3.36%，歐盟是9.05%）。就業(yè)預(yù)算資金服務(wù)對(duì)象是整個(gè)社會(huì)的就業(yè)人群，職業(yè)教育與服務(wù)的內(nèi)容相對(duì)于知識(shí)技能的教育更加龐大、復(fù)雜和具有長期性，所以，就業(yè)預(yù)算資金至少應(yīng)該與國家教育預(yù)算的投入比例相當(dāng)。而財(cái)政部在2008年年年底也發(fā)出通知，要求縣級(jí)以上政府都要在財(cái)政預(yù)算中安排就業(yè)專項(xiàng)資金用于促進(jìn)就業(yè)。資金使用范圍被明確在9個(gè)方面，主要用于職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、小額貸款擔(dān)?；鸷托☆~擔(dān)保貸款貼息以及扶持公共就業(yè)服務(wù)等。

建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在就業(yè)中的基礎(chǔ)性作用，主要通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)人力資源供求，引導(dǎo)勞動(dòng)力自主就業(yè)。但因體制、政策以及信息技術(shù)條件等原因?qū)е碌氖袌?chǎng)分割現(xiàn)象仍然存在，人力資源市場(chǎng)在引導(dǎo)和促進(jìn)就業(yè)方面的積極作用尚待充分發(fā)揮。黨的十七大明確提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)”，這是黨中央著眼于全面建設(shè)小康社會(huì)、從實(shí)施人才強(qiáng)國和擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略高度作出的重大決策和部署，具有劃時(shí)代的深遠(yuǎn)意義。

建立以提升就業(yè)能力為導(dǎo)向的職教體系黨中央、國務(wù)院高度重視職業(yè)教育，明確要求大力發(fā)展職業(yè)教育。職業(yè)教育健康發(fā)展的方向，就是要以提升就業(yè)能力為導(dǎo)向。它有利于準(zhǔn)確把握學(xué)校的發(fā)展觀和質(zhì)量觀，促進(jìn)職業(yè)教育面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，加強(qiáng)與企業(yè)的合作。將提升就業(yè)能力作為教育的目標(biāo)與歸宿，教育按內(nèi)容可以劃分為知識(shí)教育、技能教育和職業(yè)教育。在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)、企業(yè)、政府和各種社會(huì)組織內(nèi)部開展知識(shí)與技能教育的同時(shí)，還應(yīng)該持續(xù)開展職業(yè)教育與培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人、家庭、社會(huì)的良性發(fā)展與和諧。

實(shí)現(xiàn)以發(fā)展權(quán)和教育權(quán)為目標(biāo)的就業(yè)援助就業(yè)援助是國家采取措施，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行的優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助，就業(yè)援助的對(duì)象是所有就業(yè)困難者，包括身體缺陷者、心理不適者、藥物依賴者、家庭限制者（如需要照顧老人、病人）、自然或社會(huì)災(zāi)害的受害者，等等。就業(yè)困難者的就業(yè)問題是一個(gè)社會(huì)公平與人類發(fā)展問題，將提升就業(yè)困難者社會(huì)地位作為就業(yè)援助的目標(biāo)，著眼于專業(yè)的社會(huì)教育和輔導(dǎo)，以保證就業(yè)困難者的發(fā)展權(quán)和教育權(quán)。

以國際比較的視野來看，我國的就業(yè)促進(jìn)工作還有很大的差距，面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題，需要政府、社會(huì)、個(gè)人協(xié)同解決。為此，我們?cè)趪液暧^經(jīng)濟(jì)政策、政府財(cái)政投入、社會(huì)觀念、服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)教育與培訓(xùn)、就業(yè)援助等方面仍需不斷深化和創(chuàng)新，客觀分析我國的實(shí)際，借鑒國外在就業(yè)促進(jìn)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步構(gòu)建中國的職業(yè)咨詢體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。