基于房產(chǎn)政策的中央與地方政府的博弈分析

胡薇薇

摘要：由于中央與地方政府對利益的選擇存在差異，因而在房地產(chǎn)領(lǐng)域中中央與地方政府在各自利益的驅(qū)使下進(jìn)行博弈，使得中央政府出臺的一系列調(diào)控房價的政策名存實亡。因此應(yīng)當(dāng)調(diào)整中央與地方的關(guān)系，加強對地方的問責(zé)機制，分清中央與地方的財權(quán)事權(quán)。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)政策；中央政府；地方政府；博弈分析

1、我國的房地產(chǎn)現(xiàn)狀

1.1房價收入比

房價收入比是家庭年均收入和平均房價比值，用以評價房價的相對高低。世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)上限是5：1。(如表2—1)

1.2空置率

空置率是指某一時刻空置房屋面積占房屋總面積的比率。按國際通行慣例，商品房空置率在5％—10％之間為合理區(qū)，商品房供求平衡，有利于國民經(jīng)濟的健康發(fā)展；空置率在10％—20％之間為空置危險區(qū)，要采取一定措施，加大商品房銷售的力度，以保證房地產(chǎn)市場的正常發(fā)展和國民經(jīng)濟的正常運行；空置率在20％

以上為商品房嚴(yán)重積壓區(qū)。

中國目前的房屋空置率是一個很敏感的話題，不同目的的持有者對空置率的數(shù)據(jù)分歧很大。其中常被人們提起的有26％和1％這兩個數(shù)據(jù)，而據(jù)統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，在杭州、上海、北京等地，舊小區(qū)的入住率一般都比較高，2000年以后新建房的空置率在40％以上，2004年以后新建房的空置率應(yīng)不低于60％。造成如此高的空置率顯然是房地產(chǎn)的過度投資造成的。

1.3房地產(chǎn)投資占GDP比例

這個指標(biāo)反映整體經(jīng)濟對房地產(chǎn)的依賴程度。在大國的房地產(chǎn)歷史上，美國在1950年出現(xiàn)過6.98％的最高比例，然后一路小幅波動，直到1991年從3.42％開始，一路上揚至2005年的6.2％，隨后發(fā)生了次貸危機。而日本在70年代中期由最高的8％左右一直降低，到1985年廣場協(xié)議的簽訂，房地產(chǎn)在日本開始過熱，房地產(chǎn)投資占GDP比重在1989年到1991年的最高點期間約5.5％，這時候日本的房地產(chǎn)崩盤了，從此日本進(jìn)入了長達(dá)十幾年的低迷，被稱為“失去的十年”。而中國從有據(jù)可查的記錄來看，從1997年的4.02％開始一路上漲，到2007年時這個比例到了10.13％，這是任何國家任何時候都沒出現(xiàn)過的高度。考慮房地產(chǎn)對相關(guān)經(jīng)濟的帶動作用，其對GDP的影響將高達(dá)3.15*10.13％=32％。

1.4房租收益率

房子總價格和每月房租的比值，用以評價房產(chǎn)的投資價值。國際公認(rèn)的房租收益率應(yīng)在150到230之間。而北京、上海、杭州、深圳的房租收益率一般都在360以上，且房租上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房價上漲速度，這一數(shù)字還在不停的增大，之所以會出現(xiàn)這么低的房租收益率，是因為絕大多數(shù)買來的房子不是用來住的，而是用來炒作，所以才導(dǎo)致了租房市場的供大于求。同時，這也是因為人們把房地產(chǎn)投資的目光盯在其自身的升值，而不是房租，這也反映了當(dāng)前中國房地產(chǎn)的消費狀況。

以上種種指標(biāo)表明，中國的房價已經(jīng)高到了非常嚴(yán)重的地步。給中國經(jīng)濟帶來嚴(yán)重危害：抑制其它方面的需求，造成畸形經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；抑制其它方面投資，造成畸形發(fā)展。

2、地方的博弈手段

對于地方政府而言，作為理性的“經(jīng)濟人”，當(dāng)中央的調(diào)控和地方的經(jīng)營發(fā)生矛盾時，地方政府往往會努力謀求地方利益的最大化。為達(dá)到這一目的，在房地產(chǎn)調(diào)控中，地方采取了如下對策：

1. 曲解規(guī)則。中央推出的政策舉措一般都是原則性的，各地在實施中還必須把這些原則性要求變?yōu)榫唧w的操作規(guī)則。于是，地方常在“用足用活中央政策”的名義下解釋中央政策，打一些既不與中央政策明顯沖突，又有利于本位利益的“擦邊球”。地方政府肆意曲解中央先后出臺的“國六條”及配套細(xì)則“國十五條”中的沒有明確定義的概念和具體實施細(xì)則，如“90平方米套型建筑面積”、“開發(fā)建設(shè)總面積70％”等。

2.公開托市。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人總是利用各種途徑向人們傳達(dá)這樣一種信息：本地的房價不會下跌只會上漲，來本地投資房地產(chǎn)會有很好地回報，本地的房地產(chǎn)市場現(xiàn)在一片興旺等等。甚至在國內(nèi)外一些研究機構(gòu)紛紛對中國房地產(chǎn)泡沫化提出警告時，這些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人仍堅持本地的房地產(chǎn)發(fā)育健康，房價是正常的。

3.軟抵制。地方政府從未放棄對房價高漲的推動。雙方的博弈仍在繼續(xù)，中央的調(diào)控遭遇了地方政府的“軟抵制”。例如，蘇北某縣級市政府負(fù)責(zé)人近日就把房價4年漲3倍作為政績津津樂道。北京市朝陽區(qū)某官員也放言，敢于拉動房價是負(fù)責(zé)任的一種做法。因為高昂的房價既能增加政府財政稅收，又能拉動GDP增長轉(zhuǎn)化為政績。另一方面，地方政府又會大作表面文章，表示其已盡最大努力執(zhí)行中央政府的政策。

3、地方政府與中央政策博弈的原因

3.1現(xiàn)行分權(quán)體制催生中地博弈

由于中央政府對地方政府相當(dāng)部分事權(quán)和財權(quán)的下放，使得追求財政收入和促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等地方性利益滲入地方政府經(jīng)濟行為的行為指向中。而許多地方不服從中央政令、拖延政策，是分權(quán)中的地方權(quán)力異化使然。在行政性分權(quán)的格局中，地方政府很大程度上脫離了中央的約束，且很少受到來自百姓的監(jiān)督，因此能明目張膽地拖延中央的政令，使國家政令陷入僵局。分稅制改革后，財權(quán)與事權(quán)的不對等使地方政府面臨巨大的財政壓力，而經(jīng)濟理性又使得其與中央政府展開博弈，形成“上有政策，下有對策”的格局。

3.2地方政府問的非正當(dāng)競爭催生博弈行為

地方政府之間的非正當(dāng)競爭催生博弈行為主要表現(xiàn)在以下幾方面：轉(zhuǎn)型期地方政府所面臨的相對“軟化”的制度約束環(huán)境導(dǎo)致其產(chǎn)生激勵變異；缺乏微觀主體有效監(jiān)督和約束的上下級政府問直接的委托代理關(guān)系導(dǎo)致其產(chǎn)生代理變異；“準(zhǔn)聯(lián)邦式”政府問競爭強化放大了地方政府上述行為的變異程度。土地是地方政府手中一筆巨大的資產(chǎn)，與資本的替代關(guān)系使得土地對當(dāng)前以資本競爭為重點的地方政府問的競爭影響巨大。在市、縣一級的許多地方政府，土地出讓收益已占可支配財政收入的20％—50％，個別地方甚至達(dá)到80％—90％。為了追求這種優(yōu)勢地位和經(jīng)濟政治利益最大化，他們就會采取各種手段多征地，努力抬高房地產(chǎn)價格。

3.3地方政府、銀行、地產(chǎn)商三方合謀催生博弈行為

在利益驅(qū)動下，地方政府會同銀行與房地產(chǎn)商形成一個共同推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展并從中獲益頗豐的“鐵三角”的利益格局：地方政府得到豐厚的土地收益和政績，銀行獲得了回收速度相對較快、投資回報相對穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)貸款，房地產(chǎn)商則獲得了超過20％的高利潤率。有些專家甚至認(rèn)為，目前許多地方政府熱衷于“經(jīng)營城市”，其實質(zhì)就是政府炒地，以地生財，一些地方政府事實上成為房價、地價連年攀升的主導(dǎo)者和參與者。此外，在短期利益的驅(qū)動下，還存在地方政府濫用農(nóng)地征用權(quán)、強制收購?fù)恋亍⒅L各地的圈地?zé)岢币约皩ぷ?、腐敗等現(xiàn)象。不少地方甚至出現(xiàn)了用地指標(biāo)嚴(yán)重透支與土地圈而不用、

待價而沽并存的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了耕地銳減和土地危機。

4、協(xié)調(diào)中央與地方博弈的對策分析

4.1分清中央和地方的財權(quán)事權(quán)是解決問題的根本

既然分稅制是在事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分財權(quán)，就要厘清中央和地方的事權(quán)劃分，避免在事權(quán)歸屬上出現(xiàn)混淆交叉，進(jìn)而避免“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象。中央如要下放事權(quán)，就一定要有相應(yīng)的經(jīng)濟配套措施，如“稅收返還”、“財政補貼”等。只有對目前的分稅制進(jìn)行改革和完善，使地方財權(quán)和事權(quán)保持或接近平衡，地方政府才能徹底消除后顧之憂，對中央的每一項政策才能做到嚴(yán)格執(zhí)行。所以，要真正解決房地產(chǎn)市場存在的問題、抑制房價，必須調(diào)整中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，給地方各級政府行使事權(quán)提供相應(yīng)的財力保障。

4.2完善政府政績考核體系和激勵機制

目前，中央考核地方仍然以經(jīng)濟總量增長，GDP等作為硬性指標(biāo)，致使一些地方政府決策者對科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀認(rèn)識不到位，好大喜功，急功近利，突出表現(xiàn)為“六重六輕”重數(shù)字游戲，輕為民謀利；重個人升遷，輕社會進(jìn)步；重近期效果、輕長遠(yuǎn)發(fā)展；重局部利益、輕全局利益；重形式主義、輕實事求是；重經(jīng)濟效益，輕社會效益。正是由于對地方政府官員激勵機制的不科學(xué)，從而強化了他們同中央政府不合作博弈的潛意識，縱容了地方政府盲目追求GDP的傾向，進(jìn)而惡化了經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的整體環(huán)境。因此，中央要完善政府考核體系來強化對地方政府的考核以及政府官員的問責(zé)，以科學(xué)的激勵機制來促使地方政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀。更多地將環(huán)境保護(hù)、增加居民收入、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)競爭力等戰(zhàn)略性的問題納入到考評指標(biāo)體系中，停止鼓勵地方政府繼續(xù)追求總量粗放式增長、凸現(xiàn)個別指標(biāo)的政績考評體系的繼續(xù)運行。只有這樣，中央政府和地方政府的政策博弈才會減弱，新型的中央政府和地方政府關(guān)系的建立才有可能。

4.3落實問責(zé)機制，加強對地方執(zhí)行的監(jiān)督

目前的現(xiàn)狀是“問責(zé)”體制尚存不足，對地方一把手的問責(zé)仍缺乏約束。在我們的現(xiàn)實生活中，相當(dāng)多的違法占地案件，其數(shù)量動輒就是幾百畝、上千畝甚至更多。我們所看到的處理結(jié)果，多是給予有關(guān)人員黨紀(jì)、政紀(jì)處分或者通報批評，很少有被追究刑事責(zé)任的；還有更多的違法占地案件，被揭露出來以后，則是“暫停施工、補辦手續(xù)、限期改正，一些地方政府的責(zé)任者連黨紀(jì)、政紀(jì)的責(zé)任也不追究，有的還被提拔、重用?！皣鶙l配套細(xì)則”與此前調(diào)控政策的一個明顯不同之處是，監(jiān)察部首次作為九個部門之一，參與調(diào)控。因此，要從本質(zhì)上增強調(diào)控工作的執(zhí)行效力，改變調(diào)控政策總體推進(jìn)呈積極態(tài)勢，必須改變在結(jié)構(gòu)性、局部性上仍顯空轉(zhuǎn)的局面，以強力的監(jiān)督和有效的問責(zé)來保證中央各項政策的有效落實。

4.4加快建立以基本公共服務(wù)均等化為重點的中央與地方關(guān)系

中央與地方公共服務(wù)的分工不合理，由此造成不同地區(qū)政府公共服務(wù)職責(zé)和供給能力的差距。要使政府的公共服務(wù)職責(zé)與能力相對稱，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，完善公共財政制度，把完善轉(zhuǎn)移支付制度作為下一步調(diào)整中央地方關(guān)系的重點。這樣，既可以抓住中央地方關(guān)系的主要矛盾，又可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面有所作為，有利于改善和加強中央對地方的約束與監(jiān)督機制。并且，對強化地方政府的公共服務(wù)職能，對加快建立公共服務(wù)體制都具有相當(dāng)重要的意義。

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