可實(shí)施性城市設(shè)計(jì)控制體系研究

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前言

中國的城市化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入了高速發(fā)展階段，大城市和特大城市的規(guī)模在不斷擴(kuò)大。在這樣的背景下，如何前瞻地、高效地利用城市空間，將是城市建設(shè)過程中面臨的重要問題之一。城市空間，特別是公共空間，往往是各種政府機(jī)構(gòu)和公共社團(tuán)責(zé)任重疊最多，各種利益存在競爭的使用者（開發(fā)商）爭議最多的城市實(shí)體對象。營造良好城市空間是建設(shè)高品質(zhì)城市和高效率城市的重要前提。城市設(shè)計(jì)是關(guān)注于城市或城鎮(zhèn)景觀的功能、外觀和布局，特別是公共空間的形態(tài)和用途。因此，城市設(shè)計(jì)在未來高質(zhì)量城市的建設(shè)過程中正承擔(dān)著舉足輕重的作用。

城市設(shè)計(jì)成果的實(shí)施困境

城市設(shè)計(jì)側(cè)重城市中各種系統(tǒng)，包括視覺美學(xué)、市政工程、地區(qū)歷史、生態(tài)環(huán)境、交通規(guī)劃的交叉綜合，是一種整合狀態(tài)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。如何將城市設(shè)計(jì)中的成果與現(xiàn)有城市規(guī)劃體系中各個(gè)規(guī)劃層面銜接起來已有一定的研究，而且提供很好的思路把城市設(shè)計(jì)的優(yōu)勢融合到現(xiàn)有的規(guī)劃[1]。

但是在實(shí)施層面還是存在困境。在我國的城市規(guī)劃體系中，控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）是涉及城市建設(shè)控制管理的法定層次規(guī)劃，但偏向于以土地區(qū)域?yàn)槊浇榈亩S規(guī)劃，只有少數(shù)控制指標(biāo)（建筑限高）控制三維空間。如何在法定規(guī)劃層面體現(xiàn)出城市設(shè)計(jì)的三維控制原則和系統(tǒng)綜合的規(guī)劃思路，而且在建設(shè)控制管理過程中一直貫徹，需要重新思考如何對城市設(shè)計(jì)中原則性空間管理控制語言進(jìn)行系統(tǒng)性的編譯，并適用于城市建設(shè)管理，而且在規(guī)劃控制過程，易于傳達(dá)到提出異議的城市空間使用者（開發(fā)商）。

城市設(shè)計(jì)控制體系的研究

廣州市琶洲-員村地區(qū)（以下簡稱“琶員地區(qū)”）主要由海珠區(qū)的琶洲島和珠江前航道北岸的員村地區(qū)組成，研究總面積約23.6平方公里（未包括珠江）。核心區(qū)范圍包括琶洲島A區(qū)、B2區(qū)、C區(qū)和員村地區(qū)位于黃埔大道以南、華南快速干線以東的區(qū)域，總面積約13.5平方公里（如圖1）。本文將以該地區(qū)的城市設(shè)計(jì)與控劃編制銜接工作為例，特別以琶員A區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為主，總結(jié)出如何制定易于實(shí)現(xiàn)的城市設(shè)計(jì)原則，并建立有效的控制體系。

城市設(shè)計(jì)控制原則

控制原則是整個(gè)控制體系中最根本的存在，因此琶員地區(qū)的城市設(shè)計(jì)在關(guān)注傳統(tǒng)規(guī)劃的問題的同時(shí)，更多和更深入地探討了地區(qū)的公共空間的秩序和組織，使規(guī)劃設(shè)計(jì)逐步實(shí)現(xiàn)以關(guān)注公共空間、公共利益為核心[2]。設(shè)計(jì)地區(qū)的公共空間在組織上兼顧宏觀（城市）層面，中觀（地區(qū)）層面，微觀（地塊）層面，從而形成一個(gè)必要的城市空間結(jié)構(gòu)與軸線結(jié)論。

圖1 琶洲—員村地區(qū)規(guī)劃范圍和城市設(shè)計(jì)方案

圖2 宏觀空間結(jié)構(gòu)分析（左：琶洲A區(qū)公共空間控制原則，右：電視塔四向軸線空間結(jié)構(gòu)）

針對琶員A區(qū)，宏觀層面主要是協(xié)調(diào)與周邊空間要素：開發(fā)區(qū)與珠江、新城市中軸線、廣州塔、二沙島公共綠地、琶洲塔之間相互影響的關(guān)系。綜合權(quán)衡視覺美學(xué)、地區(qū)歷史與生態(tài)環(huán)境，得出整個(gè)地區(qū)最基礎(chǔ)性和原則性的空間控制方法。城市設(shè)計(jì)里留出楔形綠地，整個(gè)地區(qū)從南向北退臺(tái)處理城市天際線，而且定量進(jìn)行控制，以便最大化共享城市公共資源，避免良好的綠地環(huán)境和視覺環(huán)境被私有化（如圖2）。

中觀層面上，則針對控制地區(qū)的地標(biāo)建筑和主要城市界面展開城市設(shè)計(jì)研究，塑造地區(qū)良好的城市形象。到微觀層面的城市設(shè)計(jì)中，更偏向權(quán)衡各種城市空間使用者的利益，例如對地塊擁有使用權(quán)的團(tuán)體，各種政府機(jī)構(gòu)和公共社團(tuán)對開發(fā)的訴求進(jìn)行響應(yīng)。但事實(shí)上，各種團(tuán)體的利益訴求是存在矛盾或者是對立的。因此，城市設(shè)計(jì)控制原則中，采用“捉大放小”思路。對于宏觀和中觀層面的深入研究與設(shè)計(jì)，直接用于制定“硬原則”，指導(dǎo)法定規(guī)劃編制；對于微觀層面的，采取“軟原則”，只對個(gè)別涉及公共空間的要素進(jìn)行設(shè)計(jì)以便實(shí)現(xiàn)“硬原則”。這樣的控制原則，可以保證城市空間是在不偏離總體結(jié)構(gòu)的前提下，產(chǎn)生多樣化的城市空間。

城市設(shè)計(jì)成果與控規(guī)編制

圖3 城市設(shè)計(jì)總圖則（琶員A區(qū)部分）

琶員A區(qū)在控制原則的基礎(chǔ)上，對整個(gè)地區(qū)的精細(xì)化的城市設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)研究重點(diǎn)針對城市公共空間的精細(xì)化控制，包括公共空間的基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)地塊之間的公共配套設(shè)施，而開發(fā)地塊內(nèi)部的城市設(shè)計(jì)，則只用簡單的體量進(jìn)行控制。在這樣的設(shè)計(jì)框架之下，城市設(shè)計(jì)過程中，將可更大程度考慮如何實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)作效益最大化，并關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)。

琶洲—員村地區(qū)控規(guī)成果分為法定文件和管理文件，法定文件由控制條文組成，管理文件由城市設(shè)計(jì)總圖則（如圖3）和地塊管理圖則組成[3]。琶員A區(qū)的城市設(shè)計(jì)成果將直接指導(dǎo)控規(guī)編制，“硬原則”用于法定文件和法定圖則的制作，用于系統(tǒng)控制；“軟原則”用于指導(dǎo)地塊管理圖則，用于個(gè)體控制。

城市設(shè)計(jì)中的空間結(jié)構(gòu)，會(huì)在法定文件中作出說明。說明內(nèi)容主要包含空間結(jié)構(gòu)的控制范圍，控制細(xì)則；而說明的語言相對簡練，并帶有定量闡述，以免產(chǎn)生理解上的歧義而影響控制管理效果。城市設(shè)計(jì)的平面布局，將會(huì)進(jìn)行細(xì)化，制作成詳細(xì)藍(lán)圖。詳細(xì)藍(lán)圖的編制過程，也需要把設(shè)計(jì)成果進(jìn)行度量化與標(biāo)準(zhǔn)化的“編譯”，直接用于城市設(shè)計(jì)總圖則。地塊管理圖則上，則直接以總圖則為底圖，添加法定控規(guī)圖則的控制內(nèi)容，包括用地屬性，建筑密度，容積率等。

地塊管理圖則與城市設(shè)計(jì)

地塊管理圖則（以下簡稱“圖則”）的編制過程中，將精細(xì)化控制公共空間建設(shè)，注重公共空間與開發(fā)地塊，還有開發(fā)地塊之間的協(xié)調(diào)，而開發(fā)地塊的控制則沿用傳統(tǒng)控規(guī)的控制方法。

圖4 琶員A區(qū)細(xì)分地塊圖則

表1 城市設(shè)計(jì)總圖則中的公共空間要素類別一覽

琶員A區(qū)的城市設(shè)計(jì)在制定控制原則和設(shè)計(jì)框架的時(shí)候，就特別關(guān)注公共空間的形態(tài)和用途，因此其平面布局中有更多的公共空間設(shè)計(jì)信息。反映到城市設(shè)計(jì)總圖則中，就有更詳細(xì)的公共空間要素控制（如表1），在此基礎(chǔ)上再細(xì)分出個(gè)體管理的圖則。

細(xì)分出來的圖則，不僅包含傳統(tǒng)控規(guī)圖則的所有強(qiáng)制控制信息，還清晰表達(dá)了開發(fā)地塊的公共空間控制要素關(guān)系和與周邊地塊之間的公共設(shè)施協(xié)調(diào)關(guān)系（如圖4）。在地塊使用者進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的時(shí)候，更容易對地區(qū)層面的公共設(shè)施建設(shè)作出響應(yīng)，預(yù)留足夠的空間去銜接各種公共空間要素。從而，提高了地區(qū)的運(yùn)作效益，也在保障公共利益的同時(shí)，使其最大化。

規(guī)劃的控制實(shí)施

任何一個(gè)規(guī)劃的成果都有局限性，不可能完全能考慮到各類地塊使用者的各種開發(fā)訴求，并能在成果中做出響應(yīng)，因此，實(shí)際的城市建設(shè)過程中，總會(huì)面臨一些地塊使用者提出調(diào)整控規(guī)（以下簡稱“調(diào)規(guī)”）的訴求。而琶員A區(qū)在建設(shè)過程，也遇到相類似的情況，如何合理地評估這些異議對地區(qū)空間結(jié)構(gòu)的影響，并作出回應(yīng)，將極大影響到規(guī)劃控制的效果，也體現(xiàn)出城市設(shè)計(jì)的可實(shí)施性。

琶員A區(qū)中的某開發(fā)地塊，使用者提出需要提高建筑控高高度的調(diào)規(guī)訴求。在評估和協(xié)調(diào)的時(shí)候，以城市設(shè)計(jì)成果為基礎(chǔ)（如圖5-左），按照訴求調(diào)整三維開發(fā)藍(lán)圖（如圖5-右）。經(jīng)過對比論證，滿足調(diào)規(guī)訴求將與城市設(shè)計(jì)的退臺(tái)式城市空間宏觀控制原則相悖，因此不建議滿足調(diào)整訴求，最后按照規(guī)劃管理程序?qū)κ褂谜甙l(fā)出對調(diào)規(guī)訴求意見。意見中包含對地區(qū)控制原則明確而詳細(xì)的解析，調(diào)規(guī)后與控制原則相悖的說明，不贊同調(diào)整的結(jié)論和提出協(xié)調(diào)的方案。

整個(gè)開發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)過程中，切實(shí)做到絕不能動(dòng)搖城市設(shè)計(jì)制定的“硬原則”?！坝苍瓌t”是基于保障公共利益為前提，權(quán)衡各種利益后的結(jié)論，是控制的核心所在，并且在編制法定規(guī)劃時(shí)也得到絕對的落實(shí)。因此，在規(guī)劃控制實(shí)施的過程中，遇到與之相悖的開發(fā)設(shè)想，必定盡力做出協(xié)調(diào)而不動(dòng)搖“硬原則”。

總結(jié)

琶員地區(qū)的城市設(shè)計(jì)成果，在控規(guī)編制和規(guī)劃實(shí)施過程中，都發(fā)揮著重要的作用。首先城市設(shè)計(jì)是以公共利益為核心制定控制原則和設(shè)計(jì)框架，而且對重要公共空間使用“硬原則”控制，而個(gè)體開發(fā)則使用“軟原則”控制，保證營造高品質(zhì)城市空間的同時(shí)衍生出豐富多樣的個(gè)性空間。其次，城市設(shè)計(jì)淡化開發(fā)地塊過多的設(shè)計(jì)和控制，而增加更多公共空間要素的控制，這些在控制編制中得到直接落實(shí)，使得城市設(shè)計(jì)成果與法定規(guī)劃緊密斜街在一起。最后，在規(guī)劃控制實(shí)施過程中，還是回歸到城市設(shè)計(jì)的“硬原則”的控制，避免與之相悖的開發(fā)建設(shè)，從而塑造出真正以公共利益為本的城市空間。城市設(shè)計(jì)成果，在制定設(shè)計(jì)原則層面，與法定規(guī)劃銜接層面，在規(guī)劃實(shí)施控制層面上都得到落實(shí)，建構(gòu)出一個(gè)完善的控制體系，也提高了城市設(shè)計(jì)在城市空間塑造上和規(guī)劃控制上的可操作性。

圖5 城市設(shè)計(jì)實(shí)施驗(yàn)證（左：城市設(shè)計(jì)控制原則下的三維開發(fā)藍(lán)圖，右：個(gè)別地塊調(diào)規(guī)后的三維開發(fā)藍(lán)圖）