北京:“分包”保障房

周政華

在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和高?？蒲性核M可能自建完成保障房之外，受形勢(shì)所逼，北京市不得不對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一些老規(guī)矩動(dòng)刀

在北京市西三環(huán)外首都師范大學(xué)（下稱首師大）南校區(qū)的正中央，過去數(shù)十年來(lái)一直被一片低矮平房區(qū)所占據(jù)，這八排平房間距最窄處僅容一人側(cè)身經(jīng)過，房屋外墻紅磚裸露，屋頂瓦片中夾雜著黑色的防水油氈，門口坑坑洼洼的路面上還殘存著前日落下的雨水。這一切，與周圍現(xiàn)代化的游泳館、教師公寓大樓形成了鮮明的反差。

不過，再過幾個(gè)月，這片平房區(qū)將被全部推倒，一棟18層高、建筑面積近3萬(wàn)平米的住宅樓將在原地開工建設(shè)。這棟尚停留在圖紙上的住宅樓，是北京在2011年計(jì)劃新建的20萬(wàn)套保障房的一部分。

2011年，中央下達(dá)給北京市的保障房建設(shè)任務(wù)是20萬(wàn)套，其中10萬(wàn)套為保障性住房，另外10萬(wàn)套為拆遷安置房——這個(gè)數(shù)字，比北京市去年一年的商品住宅竣工總數(shù)還多。為了能夠如期完成任務(wù)，北京市重拾單位自建房的老經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位利用自有國(guó)有土地建設(shè)公租房。

2011年4月1日，北京市住建委主任隋振江在首師大調(diào)研時(shí)表示，支持學(xué)校作為主體建設(shè)保障房。很快，首師大南校區(qū)家屬區(qū)平房改造項(xiàng)目，被納入了北京市保障房建設(shè)計(jì)劃。7月26日，北京市規(guī)劃委員會(huì)公布了這一項(xiàng)目的最終規(guī)劃方案。據(jù)悉，該項(xiàng)目建設(shè)資金由首師大自行籌集，項(xiàng)目竣工后，將定向租賃給校內(nèi)的教職員工。

單位自建房四處開花

首師大并非北京市唯一一所使用自有國(guó)有土地建設(shè)保障房的高校。

在位于北京西南郊的良鄉(xiāng)高教園，20萬(wàn)平方米的公租房項(xiàng)目正在進(jìn)行前期規(guī)劃。良鄉(xiāng)高教園內(nèi)聚集了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院、北京理工大學(xué)、北京工商大學(xué)、首師大等四所高校及科研院所。

今年6月，良鄉(xiāng)高教園區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任高培軍在出席“中美高教園區(qū)研討會(huì)”時(shí)透露，該園區(qū)將建立20萬(wàn)平方米的公租房，用于解決園區(qū)高校教師的住宿問題。

此外，清華大學(xué)位于海淀區(qū)八家村的經(jīng)適房項(xiàng)目和北京大學(xué)在肖家河村的經(jīng)適房項(xiàng)目，拆遷工作在拖了8年之后，于今年再度啟動(dòng)。

北京市早在2003年就將這兩個(gè)地塊無(wú)償劃撥給兩校作為教育附屬用地，但由于拆遷賠償過高，拆遷一度停滯數(shù)年。自從今年北京市把城鄉(xiāng)結(jié)合部拆遷安置房納入保障房建設(shè)計(jì)劃后，八家村和肖家河村的拆遷工作也被提上了日程。這兩個(gè)項(xiàng)目完工后，預(yù)計(jì)將為清華大學(xué)和北京大學(xué)兩校教職員工提供近一萬(wàn)套住宅。

一位接近國(guó)土資源部的人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，高校自建經(jīng)適房后，教職工就不必再去參與社會(huì)上的保障房申請(qǐng)，減輕政府負(fù)擔(dān)，這是一件好事。

除了高校系統(tǒng)外，北京市境內(nèi)各大開發(fā)區(qū)、工業(yè)園也成為保障房建設(shè)的主力軍。

在位于北京城南亦莊的北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，鹿海園四里公租房小區(qū)目前已經(jīng)完工，小區(qū)內(nèi)800套住宅目前均已定向分配給了諾基亞、奔馳汽車、中鐵十九局等公司的員工，這些企業(yè)都是開發(fā)區(qū)的納稅大戶。

在北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，包括鹿海園四里、亦城名苑在內(nèi)的公租房項(xiàng)目，統(tǒng)一由開發(fā)區(qū)管委會(huì)下轄的北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資開發(fā)總公司負(fù)責(zé)開發(fā)，目前在建公租房總面積約為26萬(wàn)平方米，投資總額接近10億元，2012年全部完工后，可以滿足近2萬(wàn)名職工的住房需求。

北京的另外一家國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)——中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，目前已經(jīng)規(guī)劃在東升鄉(xiāng)、西二旗、蘇家坨三地興建保障房。其中，西二旗5萬(wàn)平米公租房已經(jīng)全面開工，負(fù)責(zé)這項(xiàng)工程的北京安達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司工作人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，該項(xiàng)目將于明年10月竣工后，整體租賃給周邊科技園，再由園區(qū)管委會(huì)按照先前制定的指標(biāo)，分配給園區(qū)企業(yè)，再由企業(yè)轉(zhuǎn)租給職工。

北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，之所以能夠大規(guī)模地獨(dú)立新建大規(guī)模的保障房，其主要原因在于其自身財(cái)力雄厚。據(jù)兩家園區(qū)管委會(huì)公布的數(shù)據(jù)，2010年，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的財(cái)政收入均超過200億元。

在北京市相關(guān)政策的鼓勵(lì)下，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的大企業(yè)，也開始在自有土地上建設(shè)保障房。

在昌平高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)入駐的最大一家企業(yè)——中石化科學(xué)技術(shù)研究中心就計(jì)劃，從該中心在園區(qū)內(nèi)的40萬(wàn)平方米的居住及科研用地，拿出6萬(wàn)平方米建設(shè)公租房。為此，北京市規(guī)劃委員會(huì)還特意把其中的C1地塊用地性質(zhì)，由科研教育用地調(diào)整為居住及科研用地，容積率也調(diào)高了一倍。

被保障房逼出的改革

作為中國(guó)的政治、文化中心，北京市內(nèi)聚集大批機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和高?？蒲性核?，如果這些部門人員所需的保障房，能夠都由其自建完成，那么對(duì)于北京市來(lái)說(shuō)，將極大緩解保障房的建設(shè)壓力。但僅僅依靠單位自建保障房，尚不足以完成20萬(wàn)套的保障房任務(wù)。受形勢(shì)所逼，北京市不得不對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一些老規(guī)矩動(dòng)刀。

只要是辦公時(shí)間，海鶻落村村支書茹杰辦公室里的沙發(fā)上，永遠(yuǎn)都會(huì)坐著幾個(gè)拆遷戶。7月的一天，當(dāng)《中國(guó)新聞周刊》記者見到茹杰時(shí)，他正把一根香煙拋給剛剛落座的村民，接下來(lái)就是一連幾個(gè)鐘頭的拆遷賠償?shù)挠憙r(jià)還價(jià)。

海鶻落村地處昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)，距離地鐵五號(hào)線終點(diǎn)站不過五公里，該村周邊的商品住宅價(jià)格已經(jīng)接近每平方米兩萬(wàn)元左右。當(dāng)?shù)卮迕竦囊豁?xiàng)主要收入來(lái)源就是出租自建房，不過由于這些房子建在集體土地上，按照現(xiàn)有的土地制度，屬小產(chǎn)權(quán)房，政府并不承認(rèn)其出租和出售的合法性。

不過，改革最早還是從小產(chǎn)權(quán)房上撕開了一道口子。

爭(zhēng)取多年之后，海鶻落村最終被納入北京市“集體土地上新建租賃房”的試點(diǎn)。為了緩解市級(jí)政府的保障房建設(shè)壓力，2010年11月召開的北京市住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)系會(huì)議，原則同意在海鶻落村、蘭各莊村、唐家?guī)X等地在集體土地上建設(shè)租賃房。

據(jù)海鶻落村村支書茹杰介紹，海鶻落村的租賃房項(xiàng)目，由村集體自籌資金，分兩期建設(shè)，第一期的建設(shè)面積為14萬(wàn)平方米左右，預(yù)算投資金額大約4億元，建成之后主要配租給緊鄰村東的昌平高科技產(chǎn)業(yè)園科技園內(nèi)的企業(yè)職工，該項(xiàng)目只租不售，所得租金按股份分紅給村民。

7月18日，海鶻落村村委會(huì)發(fā)布了該村租賃房項(xiàng)目工程(監(jiān)理)招標(biāo)公告。就在集體土地建設(shè)公租房低調(diào)地進(jìn)行試點(diǎn)的同時(shí)，北京市還一改土地出讓金“一交70年”的規(guī)定，供地方式“由賣改租”，轉(zhuǎn)而進(jìn)行土地“年租制”試點(diǎn)。

當(dāng)北京市政府確定“2011年公租房占保障房供應(yīng)套數(shù)60%以上”的目標(biāo)后，在今年北京市“兩會(huì)”上，西城區(qū)人大代表松巖在分組審議會(huì)上提出，要想吸引社會(huì)單位參與保障房建設(shè)，鼓勵(lì)政策不可或缺，首要的就要研究制定年租制土地供應(yīng)辦法。

參與北京多個(gè)保障房項(xiàng)目建設(shè)的北京住總集團(tuán)董事長(zhǎng)張貴林認(rèn)為，公租房項(xiàng)目嘗試年租制供地，可以攤薄住房建設(shè)成本，有利于吸引社會(huì)資本參與建設(shè)保障性住房。此前這家公司在承建北京翠城經(jīng)適房項(xiàng)目時(shí)虧損了21億元，幾乎是“建一平方米就虧一平方米”。

但這種土地“年租制”，并不利于土地財(cái)政增收。不過，為了讓企業(yè)有動(dòng)力參與保障房建設(shè)，政府最終還是決定在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。

承建西二旗保障房項(xiàng)目的北京安達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，成了土地出讓金年租制的第一個(gè)試點(diǎn)公司。不過該公司有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，具體的操作流程目前不太方便透露，因?yàn)椤敖裉斓慕?jīng)驗(yàn)有可能成為明天的教訓(xùn)”。

遠(yuǎn)洋地產(chǎn)，也是北京保障房的開發(fā)大戶，先后承建過遠(yuǎn)洋潤(rùn)園、遠(yuǎn)洋沁山水上品等保障房項(xiàng)目，遠(yuǎn)洋地產(chǎn)集團(tuán)戰(zhàn)略發(fā)展部工作人員馮沖向《中國(guó)新聞周刊》表示，在政策層面上，如何在制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性，還需要探索。

目前，參與北京保障房建設(shè)的公司，比如住總集團(tuán)、北京安達(dá)房地產(chǎn)，大都系北京國(guó)資委下轄企業(yè)，或者為總部設(shè)在北京的大型央企，幾乎看不到民企的身影。

為了吸引更多企業(yè)參與保障房建設(shè)，北京市政府還提出可以減免相關(guān)稅費(fèi)。

北京市住建委2011年5月23日發(fā)布了《關(guān)于貫徹落公共租賃住房稅收優(yōu)惠政策有關(guān)問題的通知》，6月1日起，公租房建設(shè)單位在申報(bào)相關(guān)材料并通過認(rèn)定后，可享受到城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅等多項(xiàng)稅收減免的優(yōu)惠。

在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的背景下，開發(fā)商不僅很難從銀行獲得貸款，而且信托、股市再融資的渠道亦被堵塞，類似北京市這樣為承建保障房的開發(fā)商減稅的做法，在其他城市并不多見。

減稅之外，政府通過修改規(guī)劃的方式，允許開發(fā)商在保障房項(xiàng)目中擴(kuò)大配建的商業(yè)建筑面積，以增加收入，攤薄保障房部分建設(shè)成本。

位于昌平區(qū)東小口鎮(zhèn)蘭各莊村的保障房項(xiàng)目，在2006版中心城區(qū)控制規(guī)劃中，其用地規(guī)劃居住用地容積率為2.5，建筑高度60米。后來(lái)昌平區(qū)明確該地塊用于保障房建設(shè)后，便申請(qǐng)將居住用地容積率調(diào)整為2.8，建筑高度調(diào)整為80米。此外，周邊的配套商品用地也一并“擴(kuò)容”：文化娛樂用地建筑高度從18米調(diào)高到24米、商業(yè)金融用地調(diào)整為多功能用地F1，建筑高度上限調(diào)高至80米。

土地財(cái)政根基松動(dòng)

當(dāng)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、科技園區(qū)，包攬了北京市保障房建設(shè)重任后，北京市政府的擔(dān)子看似應(yīng)該輕了許多，但事實(shí)上，卻并非如此。

中國(guó)國(guó)際金融有限公司研究員白宏煒，在通過對(duì)過去十年國(guó)內(nèi)一線城市的經(jīng)適房和棚戶區(qū)改造房建設(shè)規(guī)模與土地出讓金變化的研究后發(fā)現(xiàn)，政府建保障性住房的直接投資規(guī)模并不大，但土地出讓金和稅費(fèi)的損失較大。

在開建近14萬(wàn)套保障房之后，北京市土地出讓金收入上的變化，印證了白宏煒的判斷。

根據(jù)北京市國(guó)土局公布的數(shù)據(jù)，在2011年北京市計(jì)劃供應(yīng)的2550公頃住宅用地中，保障性住房用地將占52%的份額。目前，保障房供地量已經(jīng)過半，其中，在今年上半年，北京市廉租房及公租房用地的供應(yīng)量達(dá)到300公頃，為2010年的6倍。

與此同時(shí)，北京市土地出讓金收入大幅下滑。來(lái)自北京土地整理儲(chǔ)備中心的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，北京市住宅用地出讓金僅為120.3億，同比下滑了75.4%。

對(duì)比歷史資料可以發(fā)現(xiàn)，今年成交的土地面積是2008年的兩倍，但土地出讓金總收入?yún)s與2008年基本持平，反映出單幅土地價(jià)格的縮水。據(jù)北京土地儲(chǔ)備管理網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示：今年截至8月10日，北京住宅土地均價(jià)為4777元每平方米，相比2010年全年的均價(jià)7322.7元每平米下調(diào)了34.7%。

從短期財(cái)務(wù)情況看，當(dāng)前北京市保障房供地模式，注定了保障房特別是公租房建設(shè)將是一筆賠本的買賣。

眼下，北京市對(duì)不同主體承建保障房，采取了不同的土地供應(yīng)模式：對(duì)于由市區(qū)縣政府所屬機(jī)構(gòu)建設(shè)并公開配租的，一般按劃撥方式供地，這種情況下，政府通常將流失絕大部分的土地出讓金收入；對(duì)于以企業(yè)為主體的，通過“招拍掛”方式出讓土地，這也是目前最為主流的土地出讓方式，這種方式較有利于財(cái)政增收；對(duì)于利用自有用地進(jìn)行公租房建設(shè)的，則比較靈活，但目前大部分仍以無(wú)償劃撥居多。

廉價(jià)甚至免費(fèi)提供保障房用地，最終導(dǎo)致北京市陷入這樣一個(gè)怪圈，保障房用地出讓地越多，土地出讓金下滑幅度就越大。由此也不難理解，為什么在住建部公布今年1～7月份，全國(guó)各省市保障性安居工程開工情況中，北京完成年度計(jì)劃的尚未達(dá)到全國(guó)72%的平均水平。

為了應(yīng)對(duì)這種被動(dòng)局面，今年6月30日，北京市注資100億元，成立了北京市保障性住房建設(shè)投資中心，今后，各單位自建之外的公租房，均由該中心負(fù)責(zé)融資、建設(shè)收購(gòu)和運(yùn)營(yíng)管理。

北京市級(jí)公租房投融資平臺(tái)的成立，表明保障房建設(shè)的利劍，已經(jīng)傷及土地財(cái)政的根本，這也暴露出一座城市的經(jīng)濟(jì)如果高度依賴房地產(chǎn)，將會(huì)帶來(lái)怎樣的風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)早已成為北京市事實(shí)上的支柱產(chǎn)業(yè)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，今年上半年，房地產(chǎn)投資占北京市固定資產(chǎn)投資的56%，這一比例位居國(guó)內(nèi)各省市第一。但受到房地產(chǎn)調(diào)控的影響，同期房地產(chǎn)投資增速不到4%，最終拖累全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)跌至8%，增速為全國(guó)31個(gè)省市區(qū)最末。

對(duì)于這種現(xiàn)象，全國(guó)政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧稱，土地財(cái)政已經(jīng)走到盡頭了，不能老靠賣地來(lái)搞建設(shè)。

也許，北京的轉(zhuǎn)變是個(gè)開始。