新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃探析

陳哲威 任康寧

（吉林省紅石土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，吉林 長(zhǎng)春 130000）

引言

在國(guó)土空間規(guī)劃中，村莊規(guī)劃需向?qū)嵱眯赞D(zhuǎn)變，在現(xiàn)有框架內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整，充分考慮村莊建設(shè)中各主體的需求，確保村莊規(guī)劃“好用、有用、管用”。在村莊規(guī)劃期間，需明確其內(nèi)涵，熟悉國(guó)土空間規(guī)劃政策，借助村莊規(guī)劃落實(shí)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，加強(qiáng)“三農(nóng)”建設(shè)。

一、國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃概述

我國(guó)在2019 年由國(guó)務(wù)院頒布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，自然資源部發(fā)布了《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，其中明確強(qiáng)調(diào)了對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)，并為鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展提供了明確的方向和目標(biāo)指導(dǎo)。國(guó)土空間規(guī)劃體系形成的“五級(jí)三類”構(gòu)建系統(tǒng)?！拔寮?jí)三類”構(gòu)建系統(tǒng)要求對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)施層層管控，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村保護(hù)性的開(kāi)發(fā)。村莊規(guī)劃是“五級(jí)三類體系”國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的詳細(xì)規(guī)劃，同時(shí)也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要載體。

二、現(xiàn)階段村莊規(guī)劃問(wèn)題分析

（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃布局混亂

首先，我國(guó)在農(nóng)村區(qū)域的規(guī)劃布局中嚴(yán)重缺失科學(xué)合理的管理體制，這一點(diǎn)在村莊的規(guī)劃布局隸屬于所在地方的住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門，而村莊的土地資源規(guī)劃確權(quán)屬于國(guó)土資源部門，這就很容易造成在對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域整體進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)造成矛盾，加之地方部門與上級(jí)部門難以進(jìn)行及時(shí)的溝通協(xié)商，因此對(duì)于鄉(xiāng)村區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)困難重重，最終草草了事。其次，村莊規(guī)劃布局與村莊土地資源的規(guī)劃布局標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即我們?cè)谶M(jìn)行村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)所使用的比例尺與進(jìn)行村莊土地資源規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)所使用的比例尺存在顯著差異，其中對(duì)村莊土地資源的規(guī)劃比例明顯大于對(duì)村莊的規(guī)劃比例，這在很大程度上較低了對(duì)于土地資源進(jìn)行分類時(shí)布局的精準(zhǔn)度。盡管目前已經(jīng)對(duì)規(guī)劃比例進(jìn)行了一定程度的改善，但仍然無(wú)法精確把控村莊土地資源。另外，對(duì)于鄉(xiāng)村區(qū)域的土地劃分不夠明確，這一點(diǎn)在我國(guó)實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后得到了大幅改善，各地方的鄉(xiāng)村也紛紛進(jìn)行規(guī)劃理念上的創(chuàng)新，并采取一些新措施，但就總體而言鄉(xiāng)村區(qū)域仍未明確劃分村中土地資源的規(guī)劃，這也為農(nóng)村規(guī)劃項(xiàng)目的落地實(shí)施造成相當(dāng)大的困難。

（二）部分地區(qū)尚未出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指南，編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多樣，處于探索階段

目前很多地區(qū)在村莊規(guī)劃編制和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指南方面并沒(méi)有出臺(tái)較為明確和符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)的村莊規(guī)劃甚至與地方實(shí)際情況存在矛盾沖突，實(shí)際操作時(shí)規(guī)劃難以落地。另外，原有規(guī)劃體制下，村級(jí)規(guī)劃種類繁多，各類村莊規(guī)劃牽頭單位不同、類型不同、側(cè)重點(diǎn)不同，如原土地管理部門的村莊土地利用規(guī)劃，建設(shè)部門的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、村莊風(fēng)貌整治規(guī)劃等側(cè)重點(diǎn)各不相同，對(duì)村莊規(guī)劃的理解各有偏差。再者，各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)指南、編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也呈現(xiàn)出了不同程度上的多樣化，這也就造成了村莊規(guī)劃的目標(biāo)、基礎(chǔ)、用地空間布局，以及管控規(guī)則等沖突較大，使得其仍然處在初步的探索階段，無(wú)法做到有效統(tǒng)一。

三、在國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下村莊規(guī)劃建議

（一）轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維

在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，村莊規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)化思維。①“多規(guī)合一”思維。村莊規(guī)劃需在國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下良好銜接市縣級(jí)規(guī)劃方案，整合村莊范圍內(nèi)各類資源，注重“多規(guī)合一”，加強(qiáng)生態(tài)空間管控，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、土地資源，突出村莊特色，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的差異化建設(shè)；②區(qū)域統(tǒng)籌思維。村莊規(guī)劃需對(duì)區(qū)域內(nèi)各居民點(diǎn)體系展開(kāi)統(tǒng)籌，明確村莊職能，優(yōu)化公共設(shè)施，以此提升村莊宜居性，引導(dǎo)村莊集聚發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃村莊類型，并以村莊類型為依據(jù)帶動(dòng)村莊發(fā)展，促進(jìn)村莊區(qū)域性資源分配與共享局面的形成；③實(shí)用性規(guī)劃。村莊所處地區(qū)、環(huán)境、資源等均有所差異，村莊規(guī)劃應(yīng)立足于實(shí)際，著眼于未來(lái)，在國(guó)土空間規(guī)劃體系框架內(nèi)做好動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃，尊重村莊主體意愿，提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性。實(shí)用性面向村莊主體，在村莊規(guī)劃時(shí)需尊重主體需求，在調(diào)研、討論中明確規(guī)劃重點(diǎn)及手段，使村莊規(guī)劃真正做到“為民、利民”，為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，要求村莊規(guī)劃人員深入調(diào)研，激發(fā)村莊土地“活性”，綜合統(tǒng)籌村莊土地、水利、生態(tài)等資源。

（二）合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，對(duì)于村莊整體規(guī)劃的評(píng)價(jià)依據(jù)主要涵蓋國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的適宜性、資源環(huán)境承載力兩個(gè)方面。我們可以從以下幾個(gè)方面合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：1.明確農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地范圍。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié)，用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地，土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地等。2.大力盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，可依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開(kāi)展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在符合國(guó)土空間規(guī)劃前提下，鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

（三）國(guó)家需配套出臺(tái)相關(guān)政策，保障村莊規(guī)劃發(fā)揮其作用

鄉(xiāng)村振興是國(guó)家和政府極為重視的工作和目標(biāo)，也是建立在積極解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題基礎(chǔ)上所采取的一系列政策措施，是保證鄉(xiāng)村振興和全面小康社會(huì)建設(shè)的有力支持。為此，國(guó)家也必須配套出臺(tái)相關(guān)政策，并聯(lián)合各地區(qū)各級(jí)政府予以嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)行，確保村莊規(guī)劃相關(guān)政策能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值和作用。政策的出臺(tái)要能夠統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)，積極落實(shí)上位規(guī)劃要求，制定村莊發(fā)展和空間開(kāi)發(fā)保護(hù)目標(biāo)，落實(shí)各項(xiàng)控制指標(biāo)，同時(shí)還要注重耕地統(tǒng)籌和永久基本農(nóng)田的保護(hù)，落實(shí)補(bǔ)充根底任務(wù)，守好耕地紅線。要統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局，因地制宜地提出村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等要求，規(guī)劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

結(jié)束語(yǔ)

村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要環(huán)節(jié)，其編制改革是涉及理念、內(nèi)容、方法、管理審批、實(shí)施監(jiān)督的體系性變革，需要首先構(gòu)建一個(gè)綜合性、方向性的總體框架加以應(yīng)對(duì)，并隨著國(guó)土空間規(guī)劃的深入推進(jìn)、一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善和政策配套的出臺(tái)而逐步趨向成熟。