對(duì)水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理中幾個(gè)新理念的探討

彭幼平,龔和平

（中國(guó)水利水電建設(shè)工程咨詢公司，北京 100120）

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》 （國(guó)務(wù)院令第471號(hào)，以下簡(jiǎn)稱 《移民條例》）已于2006年9月1日起施行；隨后，DL/T5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》及其配套規(guī)范由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布，并于2007年12月1日起實(shí)施。在新法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，各地先后針對(duì)水電工程出臺(tái)了配套的政策文件。這一系列政策文件進(jìn)一步規(guī)范了水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理工作，為新時(shí)期發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、科學(xué)積極開(kāi)發(fā)水電，開(kāi)展水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，在一系列新政策執(zhí)行的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些新現(xiàn)象、新理念，需要各有關(guān)方面不斷探索、總結(jié)，以期更好地開(kāi)展移民設(shè)計(jì)管理工作。為此，筆者就近期工作中遇到的一些新理念進(jìn)行了歸納、分析和總結(jié)，并提出一些淺見(jiàn)，供工作中參考。

1 引入質(zhì)量差系數(shù)參與生產(chǎn)安置人口計(jì)算

按照規(guī)范要求，生產(chǎn)安置人口的計(jì)算通常以農(nóng)村移民主要農(nóng)業(yè)收入來(lái)源受影響的程度為基礎(chǔ)確定，以耕地為主要農(nóng)業(yè)收入來(lái)源者，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。必要時(shí)，應(yīng)根據(jù)占地影響程度、土地質(zhì)量、剩余資源情況和安置條件綜合考慮分析確定。

一般情況下，根據(jù)庫(kù)區(qū)老百姓收入情況，設(shè)計(jì)人員將耕地作為基本資料，參與生產(chǎn)安置人口計(jì)算。其中，水田、旱地等地類均視為耕地一個(gè)大類予以計(jì)算，不考慮地類間質(zhì)量差系數(shù)。筆者在參與洪家度、構(gòu)皮灘等水電站庫(kù)區(qū)移民工作調(diào)研時(shí)注意到，多數(shù)移民的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)為 0.067 hm2/人 （1畝/人），但老百姓愿意接受0.067 hm2（1畝）水田，而不愿意按照0.067 hm2（1畝）旱地的標(biāo)準(zhǔn)配置生產(chǎn)資源。造成這種現(xiàn)象的原因很簡(jiǎn)單——水田單位面積產(chǎn)值比旱地高。為此，地方政府不得不重新調(diào)整耕地資源配置標(biāo)準(zhǔn)，引入 “調(diào)差”做法，即調(diào)整移民得到的旱地配置數(shù)量，使其配置后的所得旱地產(chǎn)值與配置水田的移民種植業(yè)收入大致相當(dāng)，移民才愿意接受，安置工作才得以繼續(xù)推進(jìn)。

事實(shí)上，在實(shí)際操作過(guò)程中，水田、旱地、可調(diào)整園地等各地類間的年單位面積產(chǎn)值差別較大，引入質(zhì)量差系數(shù)后，考慮了各地類間質(zhì)量差異，用折算系數(shù)參與計(jì)算，使其更接近于實(shí)際情況。筆者選取觀音巖水電站云南庫(kù)區(qū)建設(shè)征地涉及的某市5個(gè)村民組為例作了對(duì)比分析。其計(jì)算方法是以水田為基準(zhǔn)地類，以旱地單位面積產(chǎn)值與基準(zhǔn)地類單位面積產(chǎn)值的比值作為質(zhì)量差系數(shù)。經(jīng)計(jì)算，若水田基準(zhǔn)系數(shù)為1，旱地質(zhì)量差系數(shù)為0.60。表1是引入質(zhì)量差系數(shù)前、后計(jì)算的對(duì)比情況。

如表1所示，村民小組2組因旱地?cái)?shù)量較水田多，引入質(zhì)量差系數(shù)前后計(jì)算生產(chǎn)安置人口分別為86人、103人，差異較大；村民小組4組因旱地?cái)?shù)量較少，對(duì)計(jì)算成果影響較小，均為179人。這些主要是因?yàn)楹档財(cái)?shù)量占該村組耕地?cái)?shù)量的比例不同所致?？傮w來(lái)看，5個(gè)村民小組引入質(zhì)量差系數(shù)前后計(jì)算的生產(chǎn)安置人口分別為677人、713人，差異比較大。

應(yīng)該說(shuō)，引入質(zhì)量差系數(shù)后對(duì)生產(chǎn)安置人口計(jì)算有較大影響，也會(huì)對(duì)移民安置環(huán)境容量、移民安置去向產(chǎn)生影響，但引入質(zhì)量差系數(shù)后計(jì)算結(jié)果更貼近實(shí)際情況；同樣，計(jì)算生產(chǎn)安置人口后，配置移民生產(chǎn)安置資源時(shí)也應(yīng)按照質(zhì)量差系數(shù)法給移民配置耕地資源。

2 逐年支付分配方式

傳統(tǒng)的以土為本、大農(nóng)業(yè)安置的移民安置方式是水電工程農(nóng)村移民安置的基本選擇。但是，隨著水電站庫(kù)區(qū)附近開(kāi)發(fā)和調(diào)整土地資源難度的不斷增大、成本的不斷增高、移民不愿意外遷安置等原因，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式難以為繼，創(chuàng)新移民安置方式應(yīng)運(yùn)而生。目前，部分省市已開(kāi)始嘗試移民安置逐年支付方式：廣西的長(zhǎng)洲水利樞紐工程、龍灘水電站等項(xiàng)目征地移民已實(shí)施了移民安置逐年支付方式； 湖南的托口水電站 （2007年2月通過(guò)可行性研究報(bào)告技術(shù)審查， 2008年4月獲得國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)）采用了農(nóng)業(yè)安置與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的安置方式；云南省政府已出臺(tái)文件，要求在金沙江中游梯級(jí)電站、怒江流域梯級(jí)電站等實(shí)施長(zhǎng)效補(bǔ)償安置方式。應(yīng)該說(shuō)，創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式是值得鼓勵(lì)和提倡的，但在實(shí)施過(guò)程中也應(yīng)該不斷總結(jié)和完善。

筆者參與了上述電站的移民安置調(diào)研工作，就此對(duì)這類移民安置逐年支付方式的主要相同點(diǎn)、不同點(diǎn)進(jìn)行了歸納、分析：

（1）相同點(diǎn)。逐年補(bǔ)償均是對(duì)承包耕地而言。在可行性研究設(shè)計(jì)階段，地方政府會(huì)同設(shè)計(jì)單位在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，將耕地調(diào)查公示、并分解到戶。在移民安置補(bǔ)償費(fèi)用中，按照有關(guān)規(guī)定計(jì)算耕地補(bǔ)償費(fèi)用。在移民安置實(shí)施階段，地方政府將承包耕地補(bǔ)償費(fèi)用采用貨幣補(bǔ)償 （或者實(shí)物補(bǔ)償）方式逐年兌現(xiàn)到移民戶手中；對(duì)于其他地上附著物等實(shí)物，則采用一次性貨幣補(bǔ)償或者配置相應(yīng)資源。

（2）不同點(diǎn)。分配方式不盡一致。一種做法是與人 “掛鉤”，大部分移民工作管理者傾向于將逐年補(bǔ)償費(fèi)用與人 “掛鉤”，采用人均化分配方式 （見(jiàn)圖1）。在可行性研究設(shè)計(jì)階段計(jì)算出生產(chǎn)安置人口，并將其分解到人，落實(shí)逐年支付補(bǔ)償人口，該人口即為獲得逐年補(bǔ)償資格的移民。地方政府按照同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有補(bǔ)償資格的移民逐年發(fā)放補(bǔ)償款，這樣可以避免移民相互攀比。但該安置方式忽略了征收耕地?fù)p失量不同的事實(shí)。另一種做法是，與地“掛鉤” （見(jiàn)圖2），將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放分配機(jī)制與征收耕地?cái)?shù)量 “掛鉤”，而不牽扯到自然人。按照現(xiàn)行規(guī)范要求，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段已經(jīng)將耕地分解到戶，這樣可以根據(jù)水庫(kù)移民 “淹一補(bǔ)一”的基本思路，在實(shí)施時(shí)以移民戶為基本單元，按照移民戶征收耕地的數(shù)量，并結(jié)合庫(kù)區(qū)統(tǒng)一的平均單位面積耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算各家各戶逐年應(yīng)得的補(bǔ)償款。該方法體現(xiàn)了水庫(kù)移民按照淹沒(méi)損失予以補(bǔ)償?shù)幕舅悸?，在?shí)際操作時(shí)可以有效避免淹沒(méi)損失耕地少的移民與淹沒(méi)損失多的移民獲得相同補(bǔ)償款的弊端。另外，由于生產(chǎn)安置人口為理論計(jì)算數(shù)據(jù)，與自然人一一對(duì)應(yīng)會(huì)有一定差異，該方法避免了將生產(chǎn)安置人口落實(shí)分解到自然人而產(chǎn)生的衍生問(wèn)題。

表1 生產(chǎn)安置人口計(jì)算

圖1 與人 “掛鉤”做法示意

圖2 與地 “掛鉤”做法示意

在實(shí)際工作中，上述2種做法都是可操作、可行的。相比較而言，如果從淹沒(méi)損失補(bǔ)償、公平權(quán)益等角度分析，將補(bǔ)償費(fèi)用分配方式與地 “掛鉤”較為合理，以戶為基本單元兌現(xiàn)逐年補(bǔ)償款的做法較為合適。當(dāng)然，在具體實(shí)施兌現(xiàn)過(guò)程中，需要制定相應(yīng)配套細(xì)則來(lái)完善移民安置逐年支付方式。

3 “先移民后建設(shè)”水電開(kāi)發(fā)新方針的試點(diǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，移民安置進(jìn)度都必須滿足樞紐工程建設(shè)進(jìn)度的需要，而制定工程的建設(shè)進(jìn)度時(shí)并沒(méi)有慎重考慮移民安置的難度，也未認(rèn)真分析移民安置(移民工程建設(shè))工作的合理時(shí)間需求。很多項(xiàng)目或已顯現(xiàn)或潛在移民安置進(jìn)度滯后甚至嚴(yán)重滯后于樞紐工程建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃要求的嚴(yán)峻問(wèn)題。

事實(shí)上，我們應(yīng)該承認(rèn)，有工程建設(shè)才會(huì)有移民搬遷，但不應(yīng)該出現(xiàn)因樞紐工程建設(shè)而水趕人、大量移民臨時(shí)搬遷過(guò)渡的現(xiàn)象。為此，需要合理銜接相互之間的進(jìn)度周期，理順樞紐工程和移民工程建設(shè)進(jìn)度，謀求水電工程充分發(fā)揮效益、和諧發(fā)展的局面。

為解決水電工程移民安置進(jìn)度滯后問(wèn)題，國(guó)家相關(guān)部委近期在多個(gè)開(kāi)展水電項(xiàng)目前期工作的復(fù)函中提出了 “先移民后建設(shè)”水電開(kāi)發(fā)新方針試點(diǎn)要求。

根據(jù)該方針精神，對(duì)近期開(kāi)始前期工作的水電工程，在其可行性研究設(shè)計(jì)階段移民安置規(guī)劃報(bào)告已經(jīng)審核完成并具備相應(yīng)條件，經(jīng)請(qǐng)示有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)同意后，地方政府可試點(diǎn)開(kāi)始樞紐工程建設(shè)區(qū)和圍堰水位以下移民先行搬遷安置工作。這樣可為移民搬遷安置工作創(chuàng)造較長(zhǎng)的工作周期，以確保移民搬遷安置工作進(jìn)度先于工程建設(shè)進(jìn)度，確保移民群眾的合法權(quán)益和工程建設(shè)的順利進(jìn)行。為此，四川省扶貧和移民工作局會(huì)同省發(fā)展和改革委員會(huì)于2010年6月印發(fā)了 《關(guān)于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》 (川扶貧移民規(guī)安 〔2010〕202號(hào))，對(duì)試行先移民后建設(shè)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，并在木里河卡基娃、立洲水電站項(xiàng)目上進(jìn)行了試點(diǎn)。目前，兩水電站 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)項(xiàng)目已順利通過(guò)驗(yàn)收委員會(huì)的驗(yàn)收。

我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)移民工作周期緊張的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在今后工程規(guī)劃和建設(shè)中，以人為本，重視移民工程建設(shè)，保證足夠的移民安置實(shí)施時(shí)間，避免臨時(shí)搬遷，減少遺留問(wèn)題，可在 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)工作取得成效后適時(shí)推廣，為移民搬遷安置提供合理的工作周期。

4 移民工程項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)

按照規(guī)定，在移民安置實(shí)施階段，由地方人民政府作為移民工程項(xiàng)目實(shí)施主體，組織開(kāi)展項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理等工作。

由于大中型水電工程移民安置涉及面廣，需要復(fù)建或新建的移民工程項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大、工期緊。作為移民工程實(shí)施管理主體的地方政府，在實(shí)施項(xiàng)目管理方面存在建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)不足、行為主體責(zé)任不明確、過(guò)程無(wú)法有效控制等問(wèn)題，容易造成工程進(jìn)度、質(zhì)量保證程度不高，費(fèi)用也不能得到有效控制的局面。個(gè)別電站移民工程項(xiàng)目甚至出現(xiàn)建設(shè)滯后影響移民搬遷安置進(jìn)度，而不得不將電站主體工程運(yùn)行發(fā)電目標(biāo)延期的狀況。

2004年7月，國(guó)務(wù)院在批準(zhǔn)的 《關(guān)于投資體制改革的決定》中指出：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行 “代建制”。即，通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交使用單位。

事實(shí)上，目前已有少數(shù)省市開(kāi)始探索對(duì)于部分移民工程有條件地引進(jìn)項(xiàng)目代建制試點(diǎn)，由地方政府委托有項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的單位進(jìn)行實(shí)施。筆者在參與水電項(xiàng)目移民工程建設(shè)調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，移民工程項(xiàng)目代建制開(kāi)展試點(diǎn)工作是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。西南地區(qū)SL水電站建設(shè)征地涉及3個(gè)集鎮(zhèn)需要擇址重新修建，由電站主體設(shè)計(jì)單位承包代建了其中的2個(gè)集鎮(zhèn)，另外1個(gè)由地方政府組織建設(shè)。2009年底筆者在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)行代建的2個(gè)集鎮(zhèn)，其建設(shè)進(jìn)度能夠得到有效保證，建設(shè)規(guī)模和投資均可得到合理控制，實(shí)施效果要明顯好于政府組織建設(shè)的集鎮(zhèn)。

另外一個(gè)實(shí)例也同樣可以證明上述結(jié)論，西南地區(qū)PBG水電站征地涉及1個(gè)縣城需要遷建，為了盡快完成縣城新址基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民搬遷安置到新縣城的目標(biāo)，經(jīng)有關(guān)各方協(xié)調(diào)，電站項(xiàng)目法人承擔(dān)了該移民工程建設(shè)任務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中充分發(fā)揮了其工程建設(shè)管理的優(yōu)勢(shì)和能力。該縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)已于2009年底按目標(biāo)基本完成，電站第一臺(tái)機(jī)組如期發(fā)電。

筆者認(rèn)為，對(duì)于大中型水電工程移民工程項(xiàng)目，尤其是縣城、集鎮(zhèn)、規(guī)模較大的集中居民點(diǎn)、等級(jí)公路和大型橋梁等工程，可以借鑒經(jīng)驗(yàn)、積極探索試行代建制。

5 發(fā)揮主體設(shè)計(jì)單位的作用

建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)是水電工程設(shè)計(jì)的重要組成部分，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)是移民安置實(shí)施的基礎(chǔ)依據(jù)，各有關(guān)方面理應(yīng)維護(hù)其工作的客觀性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，充分尊重并發(fā)揮水電工程主體勘測(cè)設(shè)計(jì)單位在移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)中的重要作用。在移民安置實(shí)施階段，有條件的話，由水電站工程主體勘測(cè)設(shè)計(jì)單位繼續(xù)全面承擔(dān)大中型水電工程移民安置實(shí)施設(shè)計(jì)工作，強(qiáng)化移民安置現(xiàn)場(chǎng)綜合設(shè)計(jì)代表工作，為切實(shí)做好移民安置實(shí)施工作創(chuàng)造必要的條件。 《國(guó)家發(fā)展和改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)溪洛渡和向家壩水電站移民工作協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要的通知》 （發(fā)改辦能源 〔2009〕1112號(hào)文）就曾提出： “溪洛渡和向家壩水電站應(yīng)分別由電站勘測(cè)設(shè)計(jì)單位——成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院和中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院作為移民實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的主體設(shè)計(jì)單位，牽頭負(fù)責(zé)兩電站的移民實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)等移民實(shí)施設(shè)計(jì)工作”。

充分發(fā)揮主體設(shè)計(jì)單位的作用，可以有效減少設(shè)計(jì)、實(shí)施協(xié)調(diào)溝通的工作難度，合理保證移民工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量。在此方面，西南地區(qū)PBG水電站為我們提供了較為沉痛的教訓(xùn)。在該項(xiàng)目移民安置實(shí)施初期，曾多達(dá)50家設(shè)計(jì)單位參與1個(gè)縣城重建的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)。50家設(shè)計(jì)單位各自為政，設(shè)計(jì)邊界條件互不協(xié)調(diào)，曾出現(xiàn)同一地點(diǎn)設(shè)計(jì)邊坡高程相差數(shù)米，根本無(wú)法進(jìn)行施工。后來(lái)，為了有效減少損失，控制實(shí)施、設(shè)計(jì)進(jìn)度和質(zhì)量，國(guó)家相關(guān)部委、省人民政府出面協(xié)調(diào)，由主體設(shè)計(jì)單位全面承擔(dān)移民工程設(shè)計(jì)任務(wù)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)邊界條件，開(kāi)展設(shè)計(jì)工作。

事實(shí)證明，主體設(shè)計(jì)單位從工程前期開(kāi)始介入移民工程設(shè)計(jì)，對(duì)設(shè)計(jì)邊界條件熟悉，在實(shí)施設(shè)計(jì)時(shí)能夠減少大量的協(xié)調(diào)工作，有效控制設(shè)計(jì)質(zhì)量，完成設(shè)計(jì)任務(wù)，便于移民工程順利實(shí)施。

6 結(jié)語(yǔ)

上述是筆者針對(duì)新時(shí)期水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理中的幾個(gè)新理念：引入質(zhì)量差系數(shù)參與移民生產(chǎn)安置人口計(jì)算的做法、移民安置逐年支付分配方式的研究、 “先移民后建設(shè)”水電開(kāi)發(fā)新方針的試點(diǎn)、移民工程項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)、發(fā)揮主體設(shè)計(jì)單位的作用等5個(gè)方面進(jìn)行的歸納、分析和探討，可以在工作實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況有選擇性地采納、應(yīng)用。

誠(chéng)然，除了上述5個(gè)方面外，還有很多新的理念、現(xiàn)象值得去總結(jié)和推廣。如，注重縣城、集鎮(zhèn)等大型移民工程遷建項(xiàng)目的施工組織設(shè)計(jì)；積極探索建立移民養(yǎng)老保障機(jī)制等，

水電工程征地移民是一個(gè)系統(tǒng)工程，關(guān)系到項(xiàng)目法人、地方政府、設(shè)計(jì)及監(jiān)理單位等各方利益，更與移民切身利益息息相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展的背景下，迫切需要各有關(guān)方面針對(duì)新現(xiàn)象積極探索新途徑、開(kāi)創(chuàng)新局面、解決新問(wèn)題，做好新時(shí)期水電工程征地移民設(shè)計(jì)管理工作。

［1］DL/T5064—2007 水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范［S］.

［2］發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人答記者問(wèn).國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)：讓水庫(kù)移民共享改革發(fā)展成果 促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20060814_80053.htm，2006-08-14.

［3］水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院.水電建設(shè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策研究報(bào)告［R］.北京：水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，2008.

［4］全國(guó)注冊(cè)咨詢工程師 （投資）資格考試參考教材編寫(xiě)委員會(huì).工程項(xiàng)目組織與管理［M］.北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2007.

［5］彭幼平，蔡頻，李環(huán)宇.水電工程農(nóng)村移民非農(nóng)業(yè)安置方式的探討［J］.水力發(fā)電， 2007， 33（3）:20-21， 28.