保護(hù)優(yōu)先與綜合管理的創(chuàng)新實(shí)踐——《四川省濕地保護(hù)條例》評(píng)析

高正

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院， 江蘇 蘇州 215006）

九寨溝濕地（艾蕓 攝）

2010年7月24日四川省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過并公布的《四川省濕地保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已于2010年10月1日正式施行。該條例建構(gòu)了一套相對(duì)完整的濕地保護(hù)法律體系，創(chuàng)設(shè)和踐行了頗具特色的法律制度安排，在通過濕地立法對(duì)濕地整體保護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑方面有著較為鮮明的特色，對(duì)預(yù)防和治理濕地環(huán)境破壞、保護(hù)生物多樣性提供了及時(shí)有效的法律保障。

1 凸現(xiàn)了四川濕地保護(hù)的針對(duì)性與必要性

四川省在濕地保護(hù)管理方面面臨著較為嚴(yán)峻的形勢(shì)：一是現(xiàn)存自然或半自然濕地僅占全省土地面積的8.7%，且數(shù)量減少、質(zhì)量下降的趨勢(shì)仍未得到有效遏制；二是內(nèi)陸濕地的大量喪失直接導(dǎo)致淡水存蓄量減少，許多自然濕地作為“天然水庫(kù)”的功能已經(jīng)消失，進(jìn)而直接減少了地下水補(bǔ)充，加劇了水資源危機(jī)；三是濕地保護(hù)的六大主要威脅因素——開墾與改造、污染、資金投入不足、濕地生物資源過度利用、泥沙淤積和水資源不合理利用仍然嚴(yán)重；四是濕地資源監(jiān)測(cè)體系雖然初步建立，但其對(duì)濕地的保護(hù)管理能力還很不健全，與濕地保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)明顯不相適應(yīng)；五是濕地保護(hù)財(cái)政投入短缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。

造成上述濕地保護(hù)與管理嚴(yán)峻形勢(shì)的成因主要是立法的缺失。我國(guó)在中央層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的濕地資源保護(hù)法律或行政法規(guī)，現(xiàn)行立法不能從濕地資源的整體出發(fā)，只能將濕地中的水、動(dòng)物、植物等資源拆解進(jìn)行單獨(dú)的保護(hù)，這樣做違背了濕地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展運(yùn)行的規(guī)律，所以收效甚微；此外，雖然濕地資源的生態(tài)功能非常重要，但由于其蘊(yùn)含了豐富的動(dòng)植物、水和土地等資源，而且由于國(guó)家現(xiàn)行立法尚未明確對(duì)濕地的嚴(yán)格保護(hù)管理措施，造成人類對(duì)濕地資源的無度開發(fā)利用已經(jīng)嚴(yán)重超越了濕地系統(tǒng)的生態(tài)承載力?？梢姡訌?qiáng)濕地保護(hù)，維護(hù)濕地生態(tài)功能的前提是完備的立法。只有通過制定并實(shí)施法律，對(duì)上述重要問題作出明確界定，對(duì)濕地資源開展各種嚴(yán)格具體的管理和保護(hù)措施才能成為可能?！端拇ㄊ竦乇Ｗo(hù)條例》正是基于上述考慮而出臺(tái)的，它的制定和實(shí)施將為四川省濕地資源的嚴(yán)格保護(hù)和管理提供扎實(shí)有效的法律依據(jù)。

2 清晰地界定了“濕地”與濕地資源”的內(nèi)涵和外延

對(duì)于法律法規(guī)而言，概念的準(zhǔn)確性決定了該法律法規(guī)所調(diào)整范圍的邊界。對(duì)“濕地”及“濕地資源”進(jìn)行清晰、明確的界定是確保《條例》準(zhǔn)確適用的前提?！稐l例》第3條規(guī)定：“濕地是指具有重要生態(tài)功能的常年或者季節(jié)性的潮濕地域，主要包括沼澤地、濕原、泥炭地以及湖泊等生態(tài)功能明顯的水域。濕地資源是指濕地及依附濕地棲息、繁衍、生存的野生生物資源?！彼拇ㄊ竦刭Y源豐富，類型復(fù)雜，“濕地”或“濕地資源”概念的準(zhǔn)確界定對(duì)于避免《條例》與其他法律法規(guī)的適用范圍沖突，以及避免同一法律體系的不同法規(guī)之間對(duì)濕地概念的不同理解而出現(xiàn)多重管轄或無人管轄的局面奠定了基礎(chǔ)。

3 貫徹了對(duì)濕地資源的保護(hù)優(yōu)先的原則

濕地可作為直接利用的水源或補(bǔ)充地下水，又能有效控制洪水和防止土壤沙化，還能滯留沉積物、有毒物、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，從而改善環(huán)境污染；它能以有機(jī)質(zhì)的形式儲(chǔ)存碳元素，減少溫室效應(yīng)；濕地還是眾多植物、動(dòng)物特別是水禽生長(zhǎng)的樂園，是生物多樣性保護(hù)的重要方式和途徑……它因有如此眾多而有益的功能而被人們稱為“地球之腎”，是人類賴以生存和持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

相比濕地中各種自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)人類的生存發(fā)展而言，濕地的生態(tài)功能更為突顯，加之濕地資源一旦被破壞往往難以再恢復(fù)，因此對(duì)濕地資源的保護(hù)應(yīng)當(dāng)貫徹“保護(hù)優(yōu)先”的基本原則。即在濕地資源的開發(fā)利用與保護(hù)之間，保護(hù)是第一位的，開發(fā)利用必須服從保護(hù)的要求，對(duì)濕地的開發(fā)利用不得超越濕地資源的生態(tài)承載力，不得以破壞濕地的方式開發(fā)利用濕地?！稐l例》的一項(xiàng)重大創(chuàng)新就在于其首次將“保護(hù)優(yōu)先”作為一項(xiàng)基本原則寫入立法中，并在具體制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施中明確貫徹了保護(hù)優(yōu)先的要求。如除了將“為了加強(qiáng)濕地保護(hù)，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性，促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用”作為《條例》的立法宗旨和立法目的外，其第4條明確規(guī)定濕地管理應(yīng)當(dāng)首先遵循貫徹“保護(hù)優(yōu)先”的原則；同時(shí)《條例》第19條也規(guī)定：“開發(fā)利用濕地資源應(yīng)當(dāng)按照濕地保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行，不得破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的基本功能，不得破壞野生動(dòng)植物棲息環(huán)境?！北Ｗo(hù)優(yōu)先原則的主旨是為了平衡局部利益與整體利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的沖突，為了保護(hù)生態(tài)安全的公共利益。保護(hù)優(yōu)先原則在內(nèi)容上要求對(duì)濕地的合理利用，從而在立法上嚴(yán)格控制了對(duì)濕地的不合理開發(fā)利用和污染破壞行為，使?jié)竦刭Y源能夠得到持續(xù)利用。

4 理順了現(xiàn)有法律法規(guī)框架下的濕地行政管理體制

作為一種特殊資源，濕地功能之發(fā)揮在于其構(gòu)成諸要素之間相互制約、相互聯(lián)系所形成的動(dòng)態(tài)平衡的生態(tài)系統(tǒng)整體的作用。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)卻沒有將濕地作為一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)整體加以考慮，而是按照人類開發(fā)利用濕地資源的意圖將濕地生態(tài)系統(tǒng)簡(jiǎn)單拆解為動(dòng)物、植物、水、土地等單一的自然資源，然后分別規(guī)定一些開發(fā)利用和保護(hù)管理的單項(xiàng)措施。上述思路在立法體系上體現(xiàn)為各自然資源單行立法；而在管理體制上則體現(xiàn)為關(guān)于濕地管理的多重行政管理體制。如林業(yè)部門主管濕地中的森林和陸生野生動(dòng)植物資源保護(hù)，環(huán)保部門主管濕地中的水污染防治，農(nóng)業(yè)部門主管濕地中的水生野生動(dòng)物資源保護(hù)，國(guó)土資源部門主管濕地土地資源的開發(fā)利用和保護(hù)。濕地資源只有實(shí)施統(tǒng)一管理，才能保證其功能的整體發(fā)揮。

《條例》的一項(xiàng)創(chuàng)新之處就是在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政管理體制框架內(nèi)，通過對(duì)濕地行政管理職權(quán)的重新整合，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)濕地資源的綜合管理。第一，《條例》創(chuàng)設(shè)了濕地保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，并賦予其相應(yīng)的職權(quán)。根據(jù)《條例》第5條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)管理部門及其所屬的濕地管理機(jī)構(gòu)是具體負(fù)責(zé)濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)，林業(yè)部門及濕地管理機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《森林法》及《野生動(dòng)物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定行使相應(yīng)的行政管理職權(quán)，保護(hù)濕地中的森林及陸生野生動(dòng)物資源。此外，為實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)的綜合化，《條例》第22條還首次在濕地保護(hù)領(lǐng)域創(chuàng)新性地通過運(yùn)用行政委托機(jī)制，使有關(guān)濕地保護(hù)管理的行政處罰權(quán)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了一體化和綜合化，即依法享有濕地保護(hù)管理職權(quán)的相關(guān)管理部門，如國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、畜牧等，可以依據(jù)《條例》的規(guī)定將其有關(guān)濕地保護(hù)管理的行政處罰權(quán)委托給濕地管理機(jī)構(gòu)行使。這樣的規(guī)定有助于濕地管理機(jī)構(gòu)從濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的角度，統(tǒng)一運(yùn)用依據(jù)法律規(guī)定本來分屬于各管理部門的行政處罰權(quán)，對(duì)污染和破壞濕地資源的各種行為依法實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督管理。這即維護(hù)了上位法的尊嚴(yán)，使現(xiàn)行法律的規(guī)定得到了遵守和維護(hù)，又能有效彌補(bǔ)現(xiàn)行法律規(guī)定的不足，嚴(yán)格保護(hù)濕地資源。

第二，《條例》還特別重視各級(jí)地方人民政府在濕地保護(hù)中的功能和作用。各級(jí)地方人民政府不同于其職能部門，其擁有綜合管理轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的職能，其能充分協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各組成部門的積極性和力量統(tǒng)一完成某項(xiàng)工作。因此賦予各級(jí)地方人民政府相應(yīng)的職權(quán)可以使有關(guān)濕地保護(hù)的行政管理體制更加健全和完善。為做到這一點(diǎn)，《條例》第5條首先明確規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府在濕地保護(hù)管理方面的地方政府負(fù)責(zé)制，要求各縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的濕地保護(hù)工作；其次，《條例》還特別重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的作用，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門做好濕地保護(hù)工作。這樣規(guī)定的意義非同尋常，即有利于發(fā)揮政府在濕地保護(hù)管理方面的作用，又充分尊重了四川省濕地資源保護(hù)管理的現(xiàn)實(shí)情況，即濕地資源分布廣泛、有關(guān)職能部門執(zhí)法力量分散，而基層的主要執(zhí)法力量都集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。

5 規(guī)定了清晰具體的濕地保護(hù)制度

《條例》還提出了一些具體的濕地保護(hù)制度與措施。首先是濕地補(bǔ)救與恢復(fù)制度，其第15條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照濕地保護(hù)規(guī)劃采取措施，對(duì)退化的濕地進(jìn)行恢復(fù)。因缺水導(dǎo)致濕地功能退化的，應(yīng)當(dāng)建立濕地補(bǔ)水機(jī)制，定期或者根據(jù)恢復(fù)濕地功能需要有計(jì)劃地補(bǔ)水；因過牧導(dǎo)致濕地功能退化的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施輪牧、限牧，退化嚴(yán)重的實(shí)行禁牧；因開墾導(dǎo)致濕地功能退化的，應(yīng)當(dāng)退耕還濕。鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織自愿從事濕地恢復(fù)活動(dòng)?！?《條例》所確立的濕地補(bǔ)救與恢復(fù)制度，開創(chuàng)了濕地恢復(fù)補(bǔ)救立法的先河。這不僅為其他省份制定濕地保護(hù)條例提供了可供參考的藍(lán)本，更為國(guó)家制定有關(guān)濕地保護(hù)的專門立法提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

其次是濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度。一般而言，濕地保護(hù)主要是通過對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制與禁止來實(shí)現(xiàn)的，但濕地同時(shí)又是由各種不同權(quán)屬的自然資源要素所構(gòu)成的，因而對(duì)開發(fā)利用活動(dòng)的限制或禁止會(huì)導(dǎo)致資源使用價(jià)值的限制，客觀上必然會(huì)造成自然資源所有權(quán)人或使用權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失。其實(shí)質(zhì)是為了社會(huì)福祉的維護(hù)而犧牲了個(gè)人利益。如果這種犧牲單單由個(gè)人承擔(dān)，顯然是不公平的。因此，立法需要在保障社會(huì)利益的同時(shí)最大限度地保障相關(guān)人的權(quán)益?！稐l例》第16條明確規(guī)定，“實(shí)行濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，從事濕地保護(hù)、利用和管理致使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償，并對(duì)其生產(chǎn)、生活做出妥善安排。”這些規(guī)定有效平衡了社會(huì)公益和相關(guān)權(quán)益人的私益，更是從立法上填補(bǔ)了我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度的空白。

此外，《條例》還建立了對(duì)濕地動(dòng)態(tài)保護(hù)的濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)制度，規(guī)定了若干濕地保護(hù)的具體禁止或者限制的措施，為濕地保護(hù)管理提供了較為全面和細(xì)致的法規(guī)依據(jù)。

我們也要看到，盡管《條例》在政府職責(zé)、濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和補(bǔ)救機(jī)制等方面作出了新的探索，但在濕地資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)及開發(fā)許可制度、濕地管理與保護(hù)的資金保障、條例具體實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則、沖突解決機(jī)制和法律責(zé)任等方面仍需進(jìn)一步的建設(shè)或完善。

總的來看，《條例》明確把“濕地”作為一個(gè)獨(dú)立整體的資源類型加以保護(hù)，明確規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先”的原則，并獨(dú)具匠心的創(chuàng)設(shè)和踐行了許多濕地保護(hù)制度，必將對(duì)四川省實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到推波助瀾的作用。但是，單純寄希望于一部條例或者法規(guī)完全實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地的保護(hù)，顯然是不夠的。濕地的保護(hù)不僅在于《條例》規(guī)定的各種法律制度功能發(fā)揮以及相應(yīng)配套措施的建構(gòu)實(shí)施，更需要全社會(huì)的共同努力，涉及許多部門、行業(yè)的具體工作，也有賴于社會(huì)公眾環(huán)境與資源保護(hù)意識(shí)的強(qiáng)化。