不是簡單地改寫戶口本——農(nóng)民工市民化政策體系訪談錄

農(nóng)民工市民化，既與城市提供非農(nóng)就業(yè)崗位能力有關(guān)，也與提供公共服務和社會保障的財力有關(guān)。但農(nóng)民工變市民，不是簡單地改寫戶口本，而是確保進城農(nóng)民在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與城市居民同等待遇。推進農(nóng)民工市民化，既是一個十分緊迫的問題，又是一個比較長的歷史過程。那么，應如何加快推進勞動就業(yè)、義務教育、公共住房和社會保障等公共服務制度改革？怎樣逐步形成農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務制度體系？就此，本刊專訪了國務院發(fā)展研究中心課題組。

平等就業(yè)是市民化的前提

課題組：當前，我國正在加速進入“劉易斯轉(zhuǎn)折點”，這不是突然到來的，而是一個由量變到質(zhì)變的漸進過程，從勞動力的結(jié)構(gòu)性短缺開始?？煞譃閮蓚€階段，第一階段是農(nóng)村剩余勞動力從無限供給到有限剩余的轉(zhuǎn)折。其主要標志是農(nóng)村剩余勞動力出現(xiàn)絕對下降，勞動力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾開始突出。第二階段是農(nóng)村剩余勞動力由結(jié)構(gòu)性短缺發(fā)展到全面短缺，其主要標志是勞動人口出現(xiàn)負增長，各年齡段農(nóng)村勞動力都會出現(xiàn)短缺。

繼人口自然增長率從20世紀60年代中期開始持續(xù)下降之后，勞動年齡人口的增長率從80年代也開始下降，進入21世紀以來下降速度明顯加快。根據(jù)最新的預測，勞動年齡人口從2013年左右開始上升趨勢將十分平緩，2016—2017年達到最高峰后開始絕對減少。這時，作為無限勞動力供給的一個源泉，人口因素不再助長勞動力供給的增長。

無論是大規(guī)模的抽樣、經(jīng)驗觀察還是相關(guān)研究成果都表明，我國正在經(jīng)歷著勞動力從無限供給到出現(xiàn)短缺的轉(zhuǎn)變，目前已經(jīng)進入了“劉易斯轉(zhuǎn)折點”的第一階段，并可能在“十三五”期間進入第二階段，即由結(jié)構(gòu)性短缺發(fā)展到全面短缺。

《決策》：在調(diào)查報告中提出，“十二五”時期要夯實農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)，具體來說，應包涵哪些方面的政策？

課題組：構(gòu)建平等的就業(yè)制度是農(nóng)民工市民化的前提，這里包括穩(wěn)定就業(yè)，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的問題，也是在勞動關(guān)系上實現(xiàn)農(nóng)民工平等獲得勞動報酬的權(quán)利，以及在平等就業(yè)制度的延伸層面上，實現(xiàn)勞動者平等獲得公共資源和公共服務的權(quán)利。但要實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，需要社會各方面的共同努力。

首先是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展政策要密切聯(lián)系積極的就業(yè)政策，推進國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要顧及和滿足農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和進城農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的現(xiàn)實要求，大力推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展服務業(yè)和中小企業(yè)，增加就業(yè)機會。其次，城市發(fā)展政策要增強對農(nóng)民工就業(yè)的吸納和保障能力，城市要繼續(xù)改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，提高農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量，成為吸納農(nóng)民工的重要場所。再次，區(qū)域發(fā)展政策要促進農(nóng)村勞動力多渠道轉(zhuǎn)移。東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)要共同努力，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時機，形成促進輸出與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的良性互動局面。最后，健全人力資源市場和覆蓋農(nóng)民工的公共就業(yè)服務，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)登記制度。

與此同時，要建立農(nóng)民工工資合理增長機制，構(gòu)建和諧勞資關(guān)系，這是“十二五”時期需要重點解決的問題。為此，各級政府要繼續(xù)完善最低工資標準制度，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，及時調(diào)整最低工資標準，引導企業(yè)合理加薪，保證農(nóng)民工生活水平隨經(jīng)濟社會發(fā)展同步改善。大力發(fā)揮工會作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對話機制，推進企業(yè)建立規(guī)范合理的工資共決機制、支付保障機制和正常增長機制，確保包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工收入與企業(yè)效益聯(lián)動，建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞資關(guān)系。

公共服務由城鄉(xiāng)“二元化”和區(qū)域“碎片化”變成均等化

《決策》：推進市民化，關(guān)鍵是實現(xiàn)公共服務的均等化，在教育、醫(yī)療和文化生活等公共服務上，如何健全覆蓋農(nóng)民工的公共服務體系？

在語料庫中,一個完整的事件應該包含對象要素、環(huán)境要素、時間要素和觸發(fā)詞,其中對象要素又包含主體和客體,也就是說,一個完整的事件應包含6個部分,而觸發(fā)詞是每個事件必須含有的,其他3個要素可以省略.為了描述各個要素的缺省程度,這里用“缺省度”來衡量:

課題組：長期以來，我國公共服務提供呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)“二元化”和區(qū)域“碎片化”的特征，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域和不同職業(yè)之間，所享受的公共服務差異很大，制度也不銜接。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的普惠的覆蓋農(nóng)民工的基本公共服務制度，是一個長期的任務。其主要目標，一是體系完善：基本公共服務要全面涵蓋國民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房、社會安全、社會救濟和社會保障等各個

方面；二是制度對接：城鄉(xiāng)、地區(qū)之間公共服務的相互銜接、轉(zhuǎn)移和接續(xù)，需要建立一個整體能夠?qū)拥闹贫龋蝗撬竭m度：公共服務的提供不能脫離國家的發(fā)展水平，要與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應；四是覆蓋廣泛：普惠公共服務要對所有公民平等提供，要覆蓋范圍廣泛；五是重點突出：公共服務涉及到生活的各個方面，但是在具體的服務內(nèi)容上，一定要把城鄉(xiāng)居民要求最迫切的公共服務放在突出位置。

根據(jù)以上原則和農(nóng)民工公共服務的現(xiàn)狀和要求，“十二五”時期，要進一步做好農(nóng)民工子女的義務教育和職業(yè)教育工作，切實保障農(nóng)民工的教育權(quán)益。農(nóng)民工子女融入學校是農(nóng)民融入城市的基礎(chǔ)，要打開城市優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村開放的大門，張開城市熱情接納農(nóng)民工子女的懷抱，促進教育公平。另一方面，構(gòu)建以社區(qū)為依托的平價醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，解決農(nóng)民工看病難、看病貴的問題。

《決策》：在教育、醫(yī)療問題之外，如何建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系？

課題組：農(nóng)民工始終不能為社會保障體系有效覆蓋，問題不在于農(nóng)民工不愿意參保，而在于政策設(shè)計的缺陷。因此，根據(jù)農(nóng)民工的實際情況，完善社會保障制度，是推進市民化的重要手段。

“十二五”時期，要繼續(xù)完善農(nóng)民工參加各類社會保險項目的辦法，切實提高農(nóng)民工參保比例和保障程度。一是盡快實現(xiàn)工傷保險對農(nóng)民工全覆蓋。保障遭工傷或患職業(yè)病的農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)職工一樣的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償。二是健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。鼓勵常年外出穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。季節(jié)性外出就業(yè)的農(nóng)民工以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險為主。盡快建立覆蓋全省的新農(nóng)合結(jié)算體系，試點建立省際新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)互認制度協(xié)議的多種模式。三是劃分三大類別，提高養(yǎng)老保險對農(nóng)民工的覆蓋面。四是為農(nóng)民工建立臨時性、應急性的社會救濟。將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍。五是探索打通城保和農(nóng)保的有效管理措施，搭建五險統(tǒng)一管理的大社保平臺。建立將城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和外來農(nóng)民工逐步納入同一體系的城鄉(xiāng)一體的社保體系，讓農(nóng)民工真正享受到社會保障的安全網(wǎng)作用。六是逐步建立個人繳費、單位匹配、國家補貼的參保辦法，促進農(nóng)民工有能力同等參加城鎮(zhèn)職工社會保險。目前，唯獨對農(nóng)民工參保沒有補貼，建議將針對城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體的社會保險補貼制度擴展到全體從業(yè)人員，糾正社會保險過度依賴勞資雙方繳費的做法。

保障性住房是最迫切的問題之一

《決策》：建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，一方面可以促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居，還可以加速推進市民化進程，是一項牽動性的政策。那么，應如何構(gòu)建農(nóng)民工住房保障體系？

課題組：從農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿和他們在城鎮(zhèn)的實際居住狀況看，保障性住房已成為當前農(nóng)民工最迫切要求解決的問題之一。農(nóng)民工住房問題解決得如何，直接關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，即能否避免一些發(fā)展中國家出現(xiàn)的“貧民窟”現(xiàn)象和由此產(chǎn)生的“城市病”。農(nóng)民工居住狀況是否得到改善，是衡量社會融入程度的重要標志。

在“十二五”乃至更長的時期，要穩(wěn)步推進覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革，多渠道改善農(nóng)民工居住條件，加快建立多形式、多層次的農(nóng)民工住房供應體系，主要包括適用于農(nóng)民工的保障性住房體系，標準化的農(nóng)民工工作宿舍，規(guī)范有序的房屋租賃市場和農(nóng)民工能承受的商品房市場四大部分。

《決策》：從各地的實踐來看，住房建設(shè)的核心問題是“錢從哪里來”，對于這個問題，應如何有效解決？

課題組：要建立農(nóng)民工住房補貼制度和農(nóng)民工城市公共住房專項資金。逐步將住房公積金制度覆蓋范圍擴大到在城市中有固定工作的農(nóng)民工群體，實行靈活的繳存政策，允許農(nóng)民工及其單位暫按較低的繳存比例，先行建立住房公積金帳戶。對于購買城市經(jīng)濟適用房、限價房的農(nóng)民工，給予契稅優(yōu)惠。對于為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機構(gòu)，給予一定的稅收減免。對興建農(nóng)民工公寓的個人和機構(gòu)，鼓勵金融機構(gòu)提供低息長期銀行貸款或公積金貸款。

同時，還要完善土地供應制度，土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃都要為農(nóng)民工住房預留空間。逐步完善“住房公積金制度、住房補貼制度、財稅支持制度、金融服務制度、土地供應制度、規(guī)劃保障制度相互補充”的農(nóng)民工住房政策體系。

突破以戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的根本方向所在。

讓戶籍與福利脫鉤

《決策》：農(nóng)民工市民化必然涉及戶籍制度改革，對于這樣一個牽動各方敏感神經(jīng)的問題，許多地方都在進行試驗探索，為了加快農(nóng)民工市民化的進程，應該堅持怎樣的戶籍改革方向？

課題組：綜觀各地戶籍制度改革的探索，主要有兩種思路：一種方式是，以農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益為前提條件，讓他們獲得城市戶口，進而全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利含量，讓戶口與福利脫鉤。不把獲得城市戶籍與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能。

突破以戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的根本方向所在。“十二五”時期，要進一步探索福利與戶籍脫離的人口社會管理制度，建立健全推進農(nóng)民工市民化的長效管理機制。

《決策》：這種長效管理機制具體包括哪些部分？

課題組：一是將城鎮(zhèn)戶籍準入與農(nóng)民土地權(quán)利分離。建議修改《農(nóng)村土地承包法》，取消“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”一條，賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)處置權(quán)。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立全國統(tǒng)一的權(quán)威性的農(nóng)地登記體系。不能把“雙放棄”作為農(nóng)民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農(nóng)民工退地，讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上探索財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的多種方式。

二是加快落實穩(wěn)定居住為依據(jù)的城市戶籍準入制度。加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，各地根據(jù)實際情況，制定具有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入和穩(wěn)定住所（包括租房）和一定居住年限為基本條件的農(nóng)民工戶口遷入標準，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。地級以上大中城市也要積極穩(wěn)妥地探索解決符合條件的農(nóng)民工戶籍辦法，推進和完善包括按“積分制”在內(nèi)逐步接納農(nóng)民工入戶的多種制度化措施。

三是加強公共服務推進市民化。城市無論大小，對于已經(jīng)具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業(yè)培訓、職業(yè)教育、計劃生育等，應率先實現(xiàn)同等對待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經(jīng)濟適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工。探索以參保代替戶口作為農(nóng)民工享受均等公共服務權(quán)利的改革，徹底使福利與戶口脫鉤，也使農(nóng)民土地權(quán)利與城鎮(zhèn)福利權(quán)利置換脫鉤。