公共安全的制度化應(yīng)對

彭曉蕓

彭曉蕓 廣州日報集團(tuán)《共鳴》雜志編委

面對公共安全問題，無論大小，應(yīng)該逐步建立起一種制度化的處理方式，而摒棄“花錢買穩(wěn)定”的維穩(wěn)路徑依賴，這一方面是讓公眾在參與公共決策的過程中得到處理危機(jī)的鍛煉機(jī)會；另一方面，也是更為重要的，唯有制度化的危機(jī)處理機(jī)制和公共決策才能照顧到社會不同群體的公平與正義。

關(guān)于孩子的記憶總是容易調(diào)動人的悲憫與惻隱之心。

2011年7月，溫州動車事故致40余人死亡，而一位小女孩的偶然得救成為生命的奇跡，刺痛著人們的神經(jīng)，成為事故問責(zé)的一個重要導(dǎo)火索。10月，小悅悅悲劇再引公眾關(guān)切，在媒體的議程設(shè)置下，路人成為眾矢之的。11月，甘肅校車超載事故導(dǎo)致19名幼兒喪生。

這些僅僅是冰山一角。截取與兒童相關(guān)的鏡頭，是因?yàn)橹赡鄣纳?、天真的眼神更能引起成年人情感上的震顫與自責(zé)。而事實(shí)上，僅就2011年來說，各類公共安全事件頻發(fā)，獲得的關(guān)注度卻不盡相同，這與“自媒體”時代下公共治理的新特質(zhì)不無關(guān)系。

微博時代的輿論發(fā)酵

不作特別提示，人們恐怕只會記得“7·23”溫州動車事故，卻未必能夠想起就在此前一天，7月22日京珠高速客車燃燒事故導(dǎo)致了不相上下的死亡人數(shù)。被燒成空殼的灰色車皮僅是一張陌生的新聞圖片，指向的似乎只是一場意外災(zāi)難，而沒有引發(fā)公眾的強(qiáng)烈關(guān)注。

換一場景，一節(jié)長長的動車車廂斜跨在高架橋上，人們幾乎可以馬上想起一段視頻，車廂被粗暴地?cái)S下橋，轟然倒下，隨后傳出車廂內(nèi)還有人生還以及車頭被掩埋等說法。正是這些細(xì)節(jié)在微博的傳播，引起輿論對事故處置的極大不滿。

當(dāng)然，往深層次挖掘，則是客車與動車運(yùn)營背后所代表的全然不同的機(jī)制，一個是市場化程度相對高的公路運(yùn)輸業(yè)，一個則是常常引起生理性反感的“鐵老大”及其壟斷地位。人們更愿意相信，動車事故是管理體制的缺陷和人為因素所致，另外，由于鐵路運(yùn)輸在人們的印象里是安全預(yù)期較高的交通工具，一旦發(fā)生了事故，更是對公眾心理承受能力的挑戰(zhàn)。

溫州動車事故引發(fā)的輿論沸騰空前，從微博自媒體到傳統(tǒng)媒體，完成了一次議題的生成到發(fā)酵過程。這一方面是趕上了新浪微博的成長期，參與熱議的人數(shù)廣泛；另外可能與媒體人自身也多有乘坐動車、高鐵相關(guān)，“感同身受”讓媒體對此事的追蹤熱情有加。

輿論產(chǎn)生了疊加效應(yīng)，感染著微博上的每一個人?！董h(huán)球時報》發(fā)出“所有人都是輿論河流上的船”的警示，表示“在這個新時代里，誰也不可能真正做到‘引導(dǎo)’輿論”?！督?jīng)濟(jì)觀察報》以題為“做有良知的媒體”一文對溫州動車事故中媒體同行的犬儒和無為嚴(yán)厲批判。這一切，都顯得前所未有，人們甚至認(rèn)為，溫州動車事故激起的輿論高潮幾乎超過2008年汶川地震。但這輪熱潮終究還是退散了，一切回到原狀。

直到11月份的甘肅校車事故，但這次的輿論熱度已經(jīng)明顯不如動車事故，對微博的輿論效應(yīng)、對災(zāi)難的關(guān)注程度，皆有所減弱，人們似乎開始意識到什么。用戶名為“冬眠熊2010”的中國改革雜志社原社長李偉東在微博上發(fā)出議論：“60多個孩子像沙丁魚一樣擠在薄鐵皮圍起來的所謂校車?yán)锉粡?qiáng)力撞擊，20個孩子沒了，受傷不詳。有呼吁捐校車的，有呼吁廢公車以代之的。但你會發(fā)現(xiàn)與‘5·12’、‘7·23’事故一樣，最后不了了之?！?/p>

有所謂“不了了之”的抱怨，即說明社會普遍對這些公共安全事故的善后有著基本預(yù)期，而目前看起來，顯然很多人并不滿意。

7月22日，京珠高速信陽明港段一客車突然起火，6人被緊急救出。

缺少制度化危機(jī)應(yīng)對機(jī)制

一場公共危機(jī)的治理，究竟要達(dá)到怎樣的指標(biāo)才算“了了”？溫州動車事故，在輿論的咆哮與拷問之下，遇難者賠償金額從17萬一直提升到91萬，這算不算是民意“贏”了？還是民意輸了——“當(dāng)賣大白菜呢”（一位家屬對溫家寶總理語），討價還價？

而11月發(fā)生的甘肅校車事故，達(dá)成的賠償額是43.6萬，這個數(shù)字是怎么算出來的？如果沒有“穩(wěn)控人員”包管到戶，家屬“情緒不穩(wěn)定”地出來控訴，輿論予以配合，這個數(shù)字會變化嗎？無從判斷。一切都在井然有序地被安排著，有人概括說：孩子們的身體塞滿了一輛校車，官員的名字?jǐn)D滿了一張紙。

這是一種封閉式的處理路徑，依循的仍然是自上而下、層層“高度重視”的指令貫徹，公民的參與被基本排斥在外。當(dāng)然，決策者多少吸納了民意，但這種吸納的方式隨意性較大，治理成本當(dāng)中包含著穩(wěn)控成本，往往在并沒有厘清責(zé)任人的時候，就已經(jīng)由全民埋單了，且受輿論左右，并未形成制度化危機(jī)應(yīng)對機(jī)制。

這種封閉式危機(jī)處理方式，對于政府相關(guān)部門來說，看起來比較可控，往往能夠達(dá)到較短時間結(jié)案的目的。在溫州動車事故中，人們得知有關(guān)部門曾下令盡快通車，這引起了輿論的震怒，但是，對于官員來說，沒什么比排除障礙、通車、恢復(fù)秩序更能符合在危機(jī)應(yīng)對當(dāng)中的一貫思路了，在這種邏輯中，恢復(fù)秩序便意味著“搞掂”，“搞掂”便意味著最大限度保住基層官員的烏紗帽。

決策機(jī)制的封閉，不再意味著全能政府的包辦能夠一如既往地說服公眾，資訊和技術(shù)的全球化使得公眾輕易便可以獲得獨(dú)立于政府決策之外的智力支持，公眾已經(jīng)開始自行搜尋與事故相關(guān)的信息，并且依據(jù)這些信息作出他們自己的判斷。如果能夠贏得媒體的支持，他們還能夠做到很快進(jìn)行國際經(jīng)驗(yàn)的比較，對事故的每一個可疑細(xì)節(jié)重新檢視。德國、日本專家提供的經(jīng)驗(yàn)，推翻了中國動車技術(shù)上的神話，而掩埋車頭、粗暴排障、過早停止搜救的處理則遭到公眾的譴責(zé)。

專業(yè)壁壘、信息壟斷已經(jīng)不構(gòu)成公眾持續(xù)追責(zé)的障礙，當(dāng)公共安全可被分解成無數(shù)個環(huán)節(jié)和不同責(zé)任人的時候，呈現(xiàn)的是一種協(xié)同治理的局面，這實(shí)際上就已經(jīng)決定了完全的封閉式治理的不可能。

事實(shí)也證明，輿論對動車速度的質(zhì)疑是被官方注意到的，溫州事故之后，多條線路降速50公里，票價下調(diào)5%。而在甘肅校車事故中，公眾的關(guān)注方向一定程度上也影響著官方議程。譬如，盡管在報道規(guī)模方面嚴(yán)控，但甘肅慶陽方面很快作出“停公車買校車”的決定，慶陽市承諾將停止2012年公車更新計(jì)劃，將預(yù)算資金全部用于購置標(biāo)準(zhǔn)化校車，這與輿論的一致呼吁不無關(guān)系。

會鬧的孩子有糖吃？

官方的上述決策只是在有限程度上緩解著公眾的憤怒情緒，但聰明的老百姓不再相信這一切僅僅是偶然，他們發(fā)揮強(qiáng)大的檢索能力，找到一段“九座面包車塞進(jìn)64名兒童”的視頻，該視頻在網(wǎng)絡(luò)上被瘋狂轉(zhuǎn)發(fā)，網(wǎng)民們熱議著校車超載背后的社會問題，有歸因于貧富差距，留守兒童監(jiān)護(hù)失察；有歸咎于教育投入的不足；有怪罪在民辦教育監(jiān)管缺失；有的則認(rèn)為中國人規(guī)則意識差，交通違規(guī)懲罰輕……

從動車到校車的安全事故，提醒人們重新關(guān)注就在身邊的社會風(fēng)險，這些事故與一般性的偶發(fā)災(zāi)難事故顯著不同，它們都有強(qiáng)烈的人為因素，屬于本來可以避免的人禍。正因此，輿論對這些事故的反思很快上升到體制層面，也就是公共安全問題的高度政治化，這一方面由于事故確系人為原因，另外一方面則是由于社會結(jié)構(gòu)緊張的激化。

所謂“社會結(jié)構(gòu)緊張”，是指由于社會結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，而使得社會關(guān)系處于一種很強(qiáng)的張力之中。在這樣一種狀態(tài)之下，社會矛盾比較容易激化，社會問題和社會危機(jī)比較容易發(fā)生。譬如校車問題很快被強(qiáng)化為階層對立，城鄉(xiāng)分配不均的問題。而公眾搜索出來的關(guān)于當(dāng)?shù)卣髽堑臍馀删跋笠约肮囀褂脿顩r，則彰顯著公眾對當(dāng)?shù)卣牟恍湃危麄儼l(fā)現(xiàn)一個難以接受的現(xiàn)實(shí)：豪華的政府大樓、檔次不低的公車以及年終的突擊消費(fèi)現(xiàn)象，無一不在打擊著當(dāng)?shù)卣男庞谩?/p>

可以說，在一輪公共安全危機(jī)處理中，封閉式治理并不能阻止公眾的“說三道四”和參與愿望，有的甚至在討論啟動捐贈校車的民間行動，有的則強(qiáng)烈反對，要求繼續(xù)對事故追責(zé)，敦促政府承擔(dān)更多責(zé)任。

在這種微妙背景下，慶陽市委市政府于11月18日決定，“在未來三年內(nèi)投入6.8億元，新建155所公辦幼兒園，希望能夠解決民辦幼兒園的教學(xué)和安全問題”，這一天，距離事故發(fā)生的11月16日，僅僅是第三天。這樣的決策，“高效”得有點(diǎn)令人心生疑竇，讓人聯(lián)想到另一場景，2011年8月大連發(fā)生的3萬市民抗議化工項(xiàng)目的建設(shè)，市長在現(xiàn)場直接向示威人群喊話，并承諾搬遷工廠。這樣一些決策，“看上去很美”，卻帶著濃重的人治色彩，絲毫看不見一個政府機(jī)構(gòu)透明的決策過程以及由此呈現(xiàn)的程序正義，似乎地方長官拍腦袋就可以決定可觀資金、大型項(xiàng)目的用途。

這不能不讓人心生疑慮，聯(lián)想到日益升級和僵化的“維穩(wěn)邏輯”。在不少地方官眼里，群眾聚集起來的抗議行為均被視為洪水猛獸，甚至是可導(dǎo)致其被“一票否決”丟掉烏紗帽的致命威脅。于是乎，為應(yīng)對輿論的沸騰，官員盡可能趕在群情激奮的公民行動之前，以利益換穩(wěn)定，以一時的妥協(xié)消弭利益受損公眾的不滿和抗議。當(dāng)一切為維穩(wěn)服務(wù)成為社會治理的核心價值，那么利益博弈應(yīng)當(dāng)照顧到的可持續(xù)性、公平性、透明度則可能被擱置。

不過，不是每個地方政府都在財(cái)政上有此魄力和雄心，有的地方政府已經(jīng)作出一律不準(zhǔn)搭乘校車的指令，寧可讓孩子走漫長的山路也不再提供校車，以此推卸責(zé)任。事發(fā)地的決策和其他省市地方的措施一對比，更加反饋出這種決策的隨意性，這樣的社會治理，是典型的非制度化而低品質(zhì)。風(fēng)險社會相關(guān)理論中有個概念叫做“有組織地不負(fù)責(zé)任”，盡管這個概念在民主社會更多的是指公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會中的危險，然后又建立—套話語來推卸責(zé)任，這是現(xiàn)代治理形態(tài)在風(fēng)險社會中面臨的困境。而中國的情況則是，在公共治理問題上，地方政府以閉門決策、犧牲程序消解了責(zé)任。

9月27日，在上海地鐵十號線豫園至老西門下行區(qū)間，兩輛列車不慎發(fā)生追尾，有乘客受傷。

閉門造車，絕不是個案。距離溫州動車事故發(fā)生120天后，也是動車事故調(diào)查報告遞交的截止日期，2011年11月20日，事故調(diào)查專家組副組長王夢恕透露，技術(shù)層面的動車事故調(diào)查報告已經(jīng)于9月底完成并遞交，調(diào)查結(jié)果顛覆了此前認(rèn)為信號技術(shù)存在缺陷導(dǎo)致事故的說法，并提出組織和管理不善是動車事故形成的主因。這個姍姍來遲的結(jié)論并沒有化解公眾疑竇，反而強(qiáng)化了公眾在對安全事故追責(zé)方面的無力感：裸露于風(fēng)險之中，卻不能參與遏制風(fēng)險。

社會學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）提出要“再造政治”以應(yīng)對風(fēng)險。在他看來人們必須告別一些錯誤觀念，即行政機(jī)構(gòu)和專家能夠準(zhǔn)確地了解對每個人來說什么是正確的和有益的，要破除專門知識的壟斷。

“再造政治”對中國社會的啟發(fā)則是，面對公共安全問題，無論大小，應(yīng)該逐步建立起一種制度化的處理方式，而摒棄“花錢買穩(wěn)定”的維穩(wěn)路徑依賴，這一方面是讓公眾在參與公共決策的過程中得到處理危機(jī)的鍛煉機(jī)會，以便在諸如“非典”，甚至日本核危機(jī)那樣更為嚴(yán)重的公共安全問題降臨時，不至于造成社會混亂；另一方面，也是更為重要的，唯有制度化的危機(jī)處理機(jī)制和公共決策才能照顧到社會不同群體的公平與正義，避免“會鬧的孩子有糖吃”導(dǎo)致的補(bǔ)償機(jī)制隨意性。