電子政務(wù)環(huán)境下的電子文件管理問題與對策:美國NASCIO的經(jīng)驗(yàn)分析與借鑒

張維

摘要：本文調(diào)查了近年來電子政務(wù)背景下我國電子文件管理的研究現(xiàn)狀及存在問題；分析了美國州政府首席信息官國家聯(lián)合會（NASCIO）發(fā)布的關(guān)于政府電子文件管理的報(bào)告，探究了電子政務(wù)背景下美國電子文件管理存在的經(jīng)濟(jì)、法律、系統(tǒng)、外包、災(zāi)害以及管理和技術(shù)問題，及其產(chǎn)生的原因和解決的對策與方法；與我國相關(guān)現(xiàn)狀相比較，提出了值得我國電子文件管理關(guān)注的問題和對策建議。

關(guān)鍵詞：電子文件管理 電子政務(wù) 美國CIO

1、研究背景

我國電子政務(wù)建設(shè)中對電子文件及其管理的研究起步較晚，電子文件的管理多以省、市為單位，沒有站在國家戰(zhàn)略的角度進(jìn)行整體規(guī)劃，電子文件管理中也存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，管理成本亟待降低，效率亟待提高。

目前國內(nèi)外尚無對美國州政府首席信息官國家聯(lián)合會（NASCIO）發(fā)布的關(guān)于政府電子文件管理報(bào)告的分析及其經(jīng)驗(yàn)的研究，本文旨在填補(bǔ)這一空白，為我國電子政務(wù)環(huán)境下的電子文件管理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

NASCIO（National Association of State Chief Information Officers）即美國聯(lián)邦政府州信息官全國聯(lián)合會，會成員由州政府CIO、信息技術(shù)管理人員和來自各州的管理者組成；是州政府CIO獲取相關(guān)資源的首要途徑，其任務(wù)是通過高質(zhì)量的業(yè)務(wù)實(shí)踐規(guī)范、信息管理方法和相關(guān)政策來加強(qiáng)政府行政管理。

CIO（Chief Information Officers）即“首席信息官”，負(fù)責(zé)制定組織的信息政策、標(biāo)準(zhǔn)、程序的方法，并對整個組織的信息資源進(jìn)行管理和控制包括電子文件管理。在美國，州政府CIO是由總統(tǒng)提名的，他們的主要職責(zé)包括為制定信息政策提供建議、對信息資源管理進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃、對信息技術(shù)的最佳實(shí)踐和創(chuàng)新進(jìn)行識別和鑒定以及對它們的應(yīng)用進(jìn)行推廣等等。美國州政府CIO制度發(fā)展比較成熟，此制度對于政府的科學(xué)決策水平和電子政務(wù)管理水平的提升做出了重要貢獻(xiàn)。

本文對NASCIO在政府電子文件管理領(lǐng)域發(fā)布的報(bào)告（見參考文獻(xiàn)）進(jìn)行了研究，旨在回答以下問題：

* 是什么：現(xiàn)存的電子文件管理問題和挑戰(zhàn)是什么，具體表現(xiàn)在哪些方面；

* 為什么：導(dǎo)致上述問題出現(xiàn)的直接原因是什么，根本原因又是什么。

* 怎么辦： 面對上述問題美國州政府準(zhǔn)備采取何種措施，針對州政府CIO的職責(zé)，NASCIO對他們的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了何種規(guī)定。

* 上述文獻(xiàn)的研究能給我國政府電子文件管理帶來哪些借鑒與啟示。

2、研究結(jié)果及分析

研究NASCIO發(fā)布的相關(guān)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)美國政府電子文件管理主要存在以下5個問題，這也是影響其電子文件管理的因素。

2.1資金問題

是什么：雖然對于政府電子文件管理活動進(jìn)行提前規(guī)劃和投資是十分重要的，但是實(shí)際情況卻是此項(xiàng)投資往往難以得到認(rèn)可和支持。

為什么：基線項(xiàng)目和資本投資需要強(qiáng)調(diào)真正意義上的長期總體擁有成本（TCO: total cost of ownership）。TCO包括了整個項(xiàng)目生命周期中管理電子文件的費(fèi)用。但是由于其他項(xiàng)目不是沒有包括用于管理電子文件的費(fèi)用就是極大縮減了這項(xiàng)費(fèi)用而表面看上去具有更高的投資回報(bào)率，強(qiáng)調(diào)TCO項(xiàng)目就存在一定的競爭劣勢。

怎么辦：解決此問題需要制定必要的規(guī)則及項(xiàng)目和投資的審批標(biāo)準(zhǔn)以強(qiáng)調(diào)貫穿整個電子文件管理業(yè)務(wù)流程的長期總體擁有成本，并規(guī)定在初始階段必須對其進(jìn)行需求分析。

州政府CIO對此問題應(yīng)該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題：

·引導(dǎo)建立項(xiàng)目與基本投資提案的審核標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)該包括長期管理相關(guān)組織知識資產(chǎn)的總體擁有成本。

·保證州政府的項(xiàng)目管理培訓(xùn)中應(yīng)包括到此內(nèi)容。

2.2法律問題

是什么：主要涉及不加選擇地保存所有的電子文件的問題、聯(lián)邦州政府網(wǎng)站的電子歸檔問題和電子取證不被認(rèn)可和費(fèi)用高昂的問題。

為什么：是沒有可行的文件保管期限標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)制，管理規(guī)制需要按組織的具體情況針對各個流程細(xì)化為規(guī)定。

怎么辦：根據(jù)組織的具體活動應(yīng)制定可行的文件保管規(guī)范，更加根本的解決方法是利用自動化的工具、電子文件管理系統(tǒng)和更先進(jìn)的數(shù)字存儲倉庫來自動地進(jìn)行識別、收集和訪問活動以保存資源。

州政府CIO對此問題應(yīng)該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題：

·讓州政府人員對法律框架和管理電子文件所應(yīng)承擔(dān)的管理職責(zé)有更加明確和深入的認(rèn)識。

·集結(jié)專家識別并提出以前未得到重視但急需保護(hù)的文件信息保管期限表和數(shù)字資產(chǎn)保管規(guī)則。

2.3外包問題

是什么：因特網(wǎng)的普及使交流更加便利，在政府和其他行業(yè)中不斷擴(kuò)大的全球外包活動中大量信息被轉(zhuǎn)移到國外，帶來了涉及到國家安全、個人隱私的電子文件數(shù)字遷移的風(fēng)險(xiǎn)。

為什么：外包活動是一環(huán)扣一環(huán)迭代下去的，據(jù)有不可預(yù)測性，其所帶來的潛在的問題還沒有引起政府工作人員的重視。

怎么辦：政府中相關(guān)人員應(yīng)重視并以長遠(yuǎn)的視角來評估外包帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

州政府CIO對此問題應(yīng)該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題

·重視數(shù)字資產(chǎn)的全球外包活動，讓政府相關(guān)人員對外包活動中電子文件數(shù)字遷移帶來的風(fēng)險(xiǎn)有更加清楚的認(rèn)識。

·向組織宣傳將數(shù)字資產(chǎn)外包所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和長期的影響

·加強(qiáng)項(xiàng)目管理中數(shù)字資產(chǎn)傳遞過程的可行性分析和風(fēng)險(xiǎn)分析

·對于提案不僅僅要考慮到其經(jīng)濟(jì)上的收益問題和政治因素，還需要考慮到其不會危害國家安全。

2.4災(zāi)害問題

是什么：對于災(zāi)后受損文件的恢復(fù)成本和代價(jià)是極其巨大的。

為什么：受損文件的救援工作是十分繁雜的。

怎么辦：加入輔助站點(diǎn)建立電子化備份制度，可以提高救援工作的效率。

州政府CIO對此問題應(yīng)該如何做（NASCIO對CIO的要求）的問題：

·普及以電子化方式存儲組織知識資產(chǎn)并加強(qiáng)組織文件保存的災(zāi)難防范意識。

2.5系統(tǒng)問題

是什么：電子郵件的管理問題

為什么：1) 政府工作人員對于應(yīng)該保存哪些電子郵件、應(yīng)該保存多少保存什么？如何保存存在模糊認(rèn)識，2)相關(guān)人員往往忽略對電子郵件的內(nèi)容分類管理而只重視其涉及到的技術(shù)問題。

怎么辦：將電子郵件保管期限表和保管規(guī)則嵌入自動化管理系統(tǒng)處理電子郵件是解決此問題最有效的方法。這種自動化的管理系統(tǒng)實(shí)際上可以推廣到組織內(nèi)的各類電子文件管理。

2.6關(guān)鍵問題

將以上5個基本問題進(jìn)行總結(jié)我們可以發(fā)現(xiàn)以下兩個方面電子文件管理的關(guān)鍵問題：

技術(shù)問題：信息技術(shù)的更新?lián)Q代帶來了技術(shù)淘汰及軟硬件不兼容的問題，合理的保管策略是解決這一問題的關(guān)鍵，主要包括數(shù)字遷移、格式保存技術(shù)和仿真技術(shù)。新興的技術(shù)如XML和數(shù)據(jù)網(wǎng)格的興起為此類問題提供了優(yōu)化的解決方法。

管理問題：主要涉及到標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定問題和管理人員對于電子文件管理不夠重視的問題。

解決州政府電子文件管理問題，需要將信息技術(shù)與文件管理結(jié)合起來。政府電子文件管理需要多學(xué)科的視角、實(shí)現(xiàn)各個部門人員的合作，并以組織架構(gòu)的思想來指導(dǎo)合作。聯(lián)邦組織架構(gòu)對于在整個組織中誰負(fù)責(zé)制定規(guī)則，誰負(fù)責(zé)提供電子文件管理和數(shù)字保存服務(wù)進(jìn)行了客觀的定位，其模式為聯(lián)邦政府組織內(nèi)部信息的共享提供了基礎(chǔ)平臺，強(qiáng)調(diào)對組織功能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。圖1揭示了在電子政務(wù)項(xiàng)目中不同部門的人員的電子文件管理責(zé)任分工與合作：

3、研究結(jié)論

通過研究NASCIO發(fā)布的美國政府電子文件管理報(bào)告比較分析我國情況，有三點(diǎn)建議：

（1）重視外包活動引發(fā)的安全問題，開展相關(guān)對策研究

針對政府電子文件風(fēng)險(xiǎn)和信息安全問題，國內(nèi)的研究多關(guān)注由于互聯(lián)網(wǎng)犯罪、不完善的法律法規(guī)和操作流程帶來的信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)以及由于技術(shù)過時帶來的存儲風(fēng)險(xiǎn)，對于外包活動帶來的風(fēng)險(xiǎn)尚未重視。隨著我國政府部門外包活動的不斷增加，所涉及的國家安全、數(shù)字遷移、個人隱私的泄露等問題值得關(guān)注，相關(guān)的電子文件管理對策問題尚待研究。

（2）重視資金問題，培養(yǎng)電子文件管理業(yè)務(wù)流程總體擁有成本的意識

關(guān)于政府電子文件管理的資金問題，我國的研究多強(qiáng)調(diào)其資金的投入效益不高問題，主要表現(xiàn)在各地自行建設(shè)電子文件管理項(xiàng)目，重復(fù)投資、低水平重復(fù)研究的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在項(xiàng)目審批時，我們應(yīng)該對項(xiàng)目進(jìn)行充分的統(tǒng)籌規(guī)劃、先期研究、監(jiān)控和審計(jì)。美國強(qiáng)調(diào)貫穿整個電子文件管理業(yè)務(wù)流程的總體擁有成本的經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。

（3）強(qiáng)調(diào)合作，重視政府電子文件管理的整體規(guī)劃

目前我國的政府電子文件管理活動還缺乏整體規(guī)劃，中央和地方也缺乏對電子文件和檔案管理進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理制度。政府電子文件管理在電子政務(wù)系統(tǒng)中的位置、在國家信息化建設(shè)中的位置不夠明確，尚未真正納入電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃中，更沒有列入國家電子政務(wù)戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃。政府電子文件管理涉及多學(xué)科知識，需要各部門的人員和各學(xué)科領(lǐng)域的專家共同合作。美國聯(lián)邦組織架構(gòu)管理模式在電子政務(wù)項(xiàng)目中明確電子文件管理職責(zé)的分工與合作的做法值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

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作者單位：數(shù)據(jù)工程與知識工程教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，

中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院