行政部門所保管的人事檔案遺失的權(quán)利救濟(jì)

摘要：在現(xiàn)行司法實踐中，司法機(jī)關(guān)將檔案關(guān)系人起訴遺失其人事檔案的行政部門的案件歸入行政訴訟，并認(rèn)為行政部門對人事檔案的管理是不具有可訴性的內(nèi)部管理行為，從而否定了檔案關(guān)系人獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。在人事檔案管理中，無論是行政部門進(jìn)行管理，還是企事業(yè)單位進(jìn)行管理，都不存在行政法意義上的從屬關(guān)系。人事檔案管理的本質(zhì)是對物（檔案載體）和信息（檔案內(nèi)容）的管理，不存在對檔案關(guān)系人本身的管理，應(yīng)當(dāng)堅持?jǐn)U大認(rèn)定私法關(guān)系的司法政策，將因檔案保管部門遺失所管理的人事檔案的訴訟統(tǒng)一界定為民事案件，按照民事訴訟進(jìn)行審理。

關(guān)鍵詞：人事檔案 個人信息 內(nèi)部管理行為 權(quán)利救濟(jì)

一、問題之提出：檔案關(guān)系人利益的不平等對待

通過對北大法寶“高法公報案例”和“裁判文書精選”兩個案例庫的檢索，可以發(fā)現(xiàn)2009-2010年期間，共有五起涉及遺失人事檔案的訴訟，其中，有四起訴訟是因行政部門所保管的人事檔案遺失而引發(fā)的，只有一起訴訟是因企業(yè)所保管的人事檔案遺失而引發(fā)的。

值得關(guān)注的是，四個因行政部門所保管的人事檔案遺失而引發(fā)的訴訟，檔案關(guān)系人全部敗訴，而因企業(yè)所保管的人事檔案遺失所引發(fā)的訴訟檔案關(guān)系人則獲得勝訴。在之前的因企業(yè)所保管的人事檔案遺失所引發(fā)的訴訟中，檔案關(guān)系人也大都獲得了勝訴。

由此，產(chǎn)生了非常令人好奇的問題：為何對企事業(yè)單位所保管的人事檔案遺失的案件，司法機(jī)關(guān)采取了保護(hù)檔案關(guān)系人利益的立場，而對行政部門遺失所保管的人事檔案的案件，不同省份的不同層級的司法機(jī)關(guān)會采取了幾乎相同的態(tài)度，即不賦予檔案關(guān)系人獲得救濟(jì)的機(jī)會？如何才能找到一條改善檔案關(guān)系人不能獲得任何救濟(jì)的困難處境的途徑？

二、司法判決分析：行政部門與企事業(yè)單位的不同對待

（一）對企事業(yè)單位遺失所保管人事檔案的判決的分析

在時間順序上，對企事業(yè)單位遺失所保管人事檔案的判決，共有四個。

在白萬錦案[1]中，一審法院認(rèn)為，被告經(jīng)濟(jì)公司收到原告檔案后又不妥善保管，使其檔案遺失多時，造成原告找到接收單位因沒有檔案而使其調(diào)動落空，給原告精神上、經(jīng)濟(jì)上造成一定損失，被告對此應(yīng)負(fù)主要的民事責(zé)任。但是該判決被二審法院以“不屬于法院的受理范圍”為由而撤銷。

在周玉富案[2]中，兩審法院均認(rèn)可了原告與檔案保存人達(dá)成的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償協(xié)議，但拒絕原告提出補(bǔ)辦檔案的訴訟請求。

在劉甲湘案[3]中，原審法院認(rèn)為：“對于劉甲湘在其檔案丟失之后的相關(guān)損失，應(yīng)由香山飯店予以賠償。……這種賠償是對劉甲湘因此受到的可預(yù)見損失的一次性賠償，具體賠償數(shù)額，法院將酌情予以判定”。二審法院明確表示：“有關(guān)個人的人事檔案是證明個人客觀經(jīng)歷的文件材料，是歷史地、全面地考察職工的依據(jù)，也是國家檔案的組成部分，檔案保存時間相對職工個人來說是終身的，一切單位都有義務(wù)妥善保護(hù)檔案”，“香山飯店作為劉甲湘人事檔案的保管單位，未盡到妥善保管劉甲湘人事檔案的義務(wù)，造成劉甲湘的人事檔案丟失，不可避免地影響到劉甲湘辦理退休手續(xù)及養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等手續(xù)，原審法院判決香山飯店賠償劉甲湘在其檔案丟失之后的相關(guān)損失正確。”

在張淑英案中，一審法院正面回應(yīng)了對人事檔案的性質(zhì)的看法，認(rèn)為：“人事檔案是記載公民個人履歷，獲得社會榮譽(yù)，進(jìn)行就業(yè)及享受相關(guān)待遇的重要憑證，其記載的內(nèi)容對公民的生活具有重大影響”，進(jìn)而認(rèn)定“本案中被告將原告的人事檔案丟失，影響了原告就業(yè)及享受的相關(guān)待遇，給其取得相關(guān)利益造成了可預(yù)見損失，同時也帶來了精神壓力，被告應(yīng)承擔(dān)丟失原告人事檔案的民事責(zé)任，賠償原告損失”。[4]二審法院重申：“人事檔案是記載公民個人履歷，獲得社會榮譽(yù)，進(jìn)行就業(yè)繳納社會保險，享受相關(guān)待遇所應(yīng)具備的相關(guān)憑證，上訴人與被上訴人解除勞動關(guān)系后，未按照國家規(guī)定將被上訴人的人事檔案轉(zhuǎn)入相關(guān)部門，也未妥善保管而丟失，給被上訴人的再就業(yè)及享受相關(guān)待遇造成了重大影響，給被上訴人取得相關(guān)利益造成了可預(yù)見的損失，也給被上訴人造成精神負(fù)擔(dān)，上訴人具有過錯，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任”。[5]

綜上，在因企事業(yè)單位遺失所保管的人事檔案導(dǎo)致的訴訟中，有以下共同點：第一，法院均將該類案件歸入平等當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，按照民事訴訟法的程序，予以處理；第二，愈是晚近的法院判決愈加正面肯定了人事檔案的性質(zhì)和對檔案關(guān)系人的極端重要性；第三，基本上肯定了檔案關(guān)系人的訴訟資格和對因遺失人事檔案所造成的不利益予以擴(kuò)大的權(quán)利（合法利益）救濟(jì)的可能性。

（二）對行政部門遺失所保管的人事檔案的判決分析

在以前的涉及人事檔案遺失的訴訟中，各級司法機(jī)關(guān)主要面對的是企事業(yè)單位遺失所保管的人事檔案的情形。在2009-2010年間，連續(xù)出現(xiàn)了四起涉及行政部門遺失所保管的人事檔案的訴訟。

在“天門市教育局人事檔案遺失上訴案”[6]中，二審法院認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)對本單位人員的人事檔案管理行為是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為，不能提起行政訴訟”，“不屬于人民法院受理行政訴訟案件的受案范圍”，從而維持了原審法院不予受理的裁定。

在“延津縣文化教育體育局丟失檔案上訴案”[7]中，二審法院認(rèn)為：“可訴的行政行為是行政機(jī)關(guān)行使的對外部產(chǎn)生法律效果引發(fā)的行政糾紛，人事檔案管理是內(nèi)部的行政管理行為”，“不屬于行政案件的受理范圍”，從而維持了駁回起訴的裁定。

在“渝中區(qū)南紀(jì)門街道辦事處人事檔案遺失上訴案”[8]中，二審法院以行政訴訟超過2年的起訴期限為由，維持了原審法院駁回起訴的裁定。

在“安陽市龍安區(qū)交通局人事檔案丟失上訴案”[9]中，二審法院以起訴主體資格不符為由駁回起訴。

綜上，在涉及行政部門所保管的人事檔案遺失的案件中，有以下共同點：第一，法院均將該類案件作為行政案件，按照行政訴訟的程序，予以處理；第二，法院均將該類案件視為不能獲得司法救濟(jì)的案件，盡管不予救濟(jì)的理由可能有所不同。比較一致的理由是認(rèn)為行政部門的人事檔案管理行為屬于不具有可訴性的內(nèi)部管理行為；第三，法院均沒有對行政部門遺失所保管的人事檔案給檔案關(guān)系人造成的包括無法進(jìn)行入黨政審、辦理工作調(diào)動、辦理退休手續(xù)、辦理養(yǎng)老保險等不利益是否屬于法律上可予救濟(jì)的損害以正面回應(yīng)。

（三）對涉及人事檔案遺失訴訟案件司法處理的評價

從以上對涉及遺失人事檔案訴訟案件司法判決的分析可以發(fā)現(xiàn)，針對本質(zhì)上相同的案件，法院卻做出了不同的處理，導(dǎo)致檔案關(guān)系人的訴訟資格與利益保護(hù)上呈現(xiàn)出極端的不平等。

筆者認(rèn)為，造成司法機(jī)關(guān)對待行政部門遺失所管理的人事檔案與企事業(yè)單位遺失所管理的人事檔案的立場迥異的主要原因，是最高人民法院“關(guān)于人事檔案被原單位丟失后當(dāng)事人起訴原用人單位補(bǔ)辦人事檔案并賠償經(jīng)濟(jì)損失是否受理的復(fù)函”[10]（[2004]民立他字第47號）本身的缺陷所造成的。

該復(fù)函規(guī)定：“保存檔案的企事業(yè)單位，違反關(guān)于妥善保存檔案的法律規(guī)定，丟失他人檔案的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。檔案關(guān)系人起訴請求補(bǔ)辦檔案、賠償損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理?！?/p>

該復(fù)函明確規(guī)定了因過錯遺失所保管的人事檔案的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，明確該民事責(zé)任的內(nèi)容包括補(bǔ)辦檔案和賠償損失，而且該類案件應(yīng)當(dāng)作為民事案件處理。

但其本身的缺陷也是非常明顯：第一，沒有明確人事檔案的性質(zhì)和意義。這個缺陷為后來各級法院的判決理由所填補(bǔ)，而且基本上達(dá)成了共識，即人事檔案是記載公民個人履歷，獲得社會榮譽(yù)，進(jìn)行就業(yè)及享受相關(guān)待遇的重要憑證，其記載的內(nèi)容對公民的生活具有重大影響；第二，沒有將檔案關(guān)系人對自己的人事檔案的利益權(quán)利化，而是停留在極端模糊的合法利益階段；第三，最致命的，也是最根本的缺陷在于該復(fù)函將其效力范圍明確限定在遺失人事檔案的“企事業(yè)單位”，而沒有包括“行政部門”。

因此，導(dǎo)致法院的行政審判組織對人事檔案的性質(zhì)和對檔案關(guān)系人的意義認(rèn)識不清，對檔案關(guān)系人對自己的人事檔案的利益的重要性認(rèn)識不足，行政審判組織從單純的形式區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，將行政部門遺失人事檔案的案件歸入行政訴訟的范疇，從本質(zhì)上割裂了檔案關(guān)系人對自己的人事檔案利益的統(tǒng)一性和同一性，導(dǎo)致檔案關(guān)系人因其人事檔案的管理主體的身份不同而受到法律上的不平等待遇，更因其采用內(nèi)部管理行為的定性使得檔案關(guān)系人根本無法獲得司法救濟(jì)。

值得繼續(xù)追問和思考的問題，無疑就是：如何認(rèn)識檔案關(guān)系人對人事檔案的利益的性質(zhì)？以何種途徑可以達(dá)到對檔案關(guān)系人的平等且有效的救濟(jì)？

三、司法實踐的可能改善路徑：以檔案關(guān)系人的利益為視角

（一）檔案關(guān)系人對其人事檔案之利益的本質(zhì)

從人事檔案的內(nèi)容看，人事檔案是由最全面、最深刻地反映個人情況的材料構(gòu)成。即得以直接或間接方式識別個人的信息。[11]包括：履歷材料，自傳材料，鑒定、考核、考察材料，學(xué)歷和評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)材料，政治歷史情況的審查材料，參加中國共產(chǎn)黨、共青團(tuán)及民主黨派的材料，獎勵材料，處分材料，錄用、任免、聘用、轉(zhuǎn)業(yè)、工資、待遇、出國、退（離）休、退職材料及各種代表會代表登記表等材料，其他可供組織上參考的材料。

因此，人事檔案與一般意義上的檔案相比較，最大的差別在于其所承載的內(nèi)容。通常意義上的檔案是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄（《檔案法》第二條）。從所記載的主體而言，一般意義上的檔案不僅涉及個人，還涉及而且主要是涉及國家機(jī)構(gòu)和社會組織，而人事檔案僅涉及個人，即特定的自然人；從所記載的內(nèi)容而言，一般意義上的檔案涵蓋的范圍比較廣泛，包括政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化、宗教等活動，而人事檔案僅涉及個人的履歷等；從選擇的標(biāo)準(zhǔn)而言，一般意義上的檔案側(cè)重于對國家和社會有保存價值的歷史記錄，而人事檔案側(cè)重于公民個人的經(jīng)歷。

檔案關(guān)系人對其人事檔案所享有的利益，既非有形財產(chǎn)權(quán)，亦非無形財產(chǎn)權(quán)。從有形財產(chǎn)權(quán)的角度而言，人事檔案并非檔案關(guān)系人的物權(quán)的客體。人事檔案的載體通常為一系列的紙質(zhì)文件。此類文件是由不同的檔案形成機(jī)構(gòu)提供而形成的，即使說此類紙質(zhì)文件構(gòu)成物權(quán)的客體，也不能說人事檔案是檔案關(guān)系人的私有財產(chǎn)，而毋寧說是檔案形成機(jī)構(gòu)保存的公共財產(chǎn)。但是，從物理的角度而言，這些紙質(zhì)文件本身的財產(chǎn)價值極其微弱。因此，可以說，人事檔案的物質(zhì)載體本身作為物權(quán)客體的價值是微不足道的。從無形財產(chǎn)權(quán)的角度而言，雖然有不少檔案材料是檔案關(guān)系人親自填寫的，但是在立法上并不認(rèn)為其對自己所填寫的個人信息或者自我評價材料等內(nèi)容享有著作權(quán)。

因此，可以說，人事檔案的本質(zhì)是個人信息，檔案關(guān)系人對其人事檔案的利益關(guān)系為個人信息權(quán)關(guān)系。個人信息權(quán)在本質(zhì)上屬于隱私權(quán)。我國《侵權(quán)責(zé)任法》第二條第二款雖然實現(xiàn)了隱私利益的權(quán)利化和有名化，但是對于隱私權(quán)的概念和分類并沒有給予任何規(guī)定。因此，對隱私權(quán)的概念、外延、權(quán)利內(nèi)容結(jié)構(gòu)、權(quán)利保護(hù)機(jī)制等有待理論上的進(jìn)一步整理和開發(fā)。

（二）以私法權(quán)益保障為導(dǎo)向的司法政策

在本文所探討的涉及行政部門所保管的人事檔案遺失的案件中，司法機(jī)關(guān)從形式論的角度出發(fā)，僅僅因為檔案保管部門的行政屬性，而將該類案件作為公法案件來處理。

從公法與私法區(qū)分而言，該做法具有強(qiáng)烈的舊主體說（隸屬關(guān)系說、主從關(guān)系說、支配說、權(quán)力說、服從說）的味道，以參加人的地位為根據(jù)，認(rèn)為公法的識別標(biāo)志是主從地位，而私法的識別標(biāo)志是平等地位。相應(yīng)的法律關(guān)系是支配服從關(guān)系就是公法關(guān)系，相應(yīng)的法律關(guān)系是平等關(guān)系，就是私法關(guān)系。[12]

筆者認(rèn)為，在人事檔案法律關(guān)系中，行政主體處于與私人平等的地位，在管理人事檔案的行政部門與該檔案的檔案關(guān)系人之間是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，并不存在對人的管理或支配等不平等的從屬性關(guān)系，而僅僅是對物（檔案載體）和信息（檔案內(nèi)容）的管理關(guān)系。這一點與企事業(yè)單位所管理的人事檔案并無不同。此外，從檔案關(guān)系人與人事檔案之間的利益而言，人事檔案攸關(guān)檔案關(guān)系人的重大生存利益，特別是錄用、任免、聘用、轉(zhuǎn)業(yè)、工資、待遇、出國、退（離）休、退職等重大經(jīng)濟(jì)和人身利益。因此，將行政部門中的人事檔案管理視為不對外產(chǎn)生法律效果的內(nèi)部管理行為，堵死檔案關(guān)系人獲得司法救濟(jì)的機(jī)會，從根本上違反了以往民事司法判決對檔案關(guān)系人與自己的人事檔案的利益的基本共識，即“人事檔案是記載公民個人履歷，獲得社會榮譽(yù)，進(jìn)行就業(yè)及享受相關(guān)待遇的重要憑證，其記載的內(nèi)容對公民的生活具有重大影響”[13]。

所以，應(yīng)當(dāng)借鑒新主體說的理論，將只適用于國家和其他特別權(quán)力主體的法律規(guī)范歸入公法，即只能適用于公權(quán)力的擔(dān)當(dāng)者的法，即賦予國家等行政主體以權(quán)限，課以義務(wù)者才是公法，而適用于任何人的法律規(guī)范是私法，也即對所有權(quán)利主體都賦予權(quán)利和課以義務(wù)的法是私法。是否將某項法律關(guān)系視為公法關(guān)系，需考慮，該法規(guī)范是否是適用于每一個人的法律，還是作為其中的例外的“特別”法，只為公權(quán)力主體而設(shè)定。[14]

在公法與私法區(qū)分的司法政策上，鑒于我國現(xiàn)行行政部門享有太多的特權(quán)，為保證人民的權(quán)利，也宜擴(kuò)大私法法律關(guān)系的認(rèn)定。[15]具體在本文所涉及的行政部門所管理的人事檔案遺失的訴訟中，司法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政部門管理的人事檔案和企事業(yè)單位管理的人事檔案，而是將檔案管理單位與檔案關(guān)系人的人事檔案關(guān)系，統(tǒng)一界定為私法上的法律關(guān)系，將該類訴訟作為民事案件，按照民事訴訟的程序進(jìn)行審理，保證“最大限度地滿足個人利益”。[16]

四、結(jié)論

面對檔案關(guān)系人起訴遺失其人事檔案的行政部門的案件，司法機(jī)關(guān)對行政部門有所忌憚，通過形式論的區(qū)分，將此類案件進(jìn)行簡單化處理，漠視了2004年最高人民法院相關(guān)復(fù)函保護(hù)檔案關(guān)系人合法利益的本意，嚴(yán)格區(qū)分行政部門所管理的人事檔案遺失案件與企事業(yè)單位所管理的人事檔案遺失案件，將前者歸入行政訴訟，將后者歸入民事訴訟，并認(rèn)定在行政部門中的人事檔案管理屬于內(nèi)部管理行為，對檔案關(guān)系人不產(chǎn)生法律上的后果，從而不具有可訴性。這種做法忽視了在人事檔案管理中，無論是行政部門進(jìn)行管理，還是企事業(yè)單位進(jìn)行管理，都不存在行政法意義上的從屬關(guān)系。人事檔案管理的本質(zhì)是對物（檔案載體）和信息（檔案內(nèi)容）的管理，不存在對檔案關(guān)系人本身的管理。

因此，從保護(hù)私權(quán)、維護(hù)人格自由發(fā)展與人性尊嚴(yán)價值的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)堅持?jǐn)U大認(rèn)定私法關(guān)系的司法政策，將人事檔案管理關(guān)系統(tǒng)一理解為對物（檔案載體）和信息（檔案內(nèi)容）的管理，對因檔案保管部門遺失所管理的人事檔案的訴訟統(tǒng)一界定為民事案件，按照民事訴訟進(jìn)行審理。

注釋：

[1]海口市中級人民法院 “白萬錦訴海南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)(集團(tuán))公司遺失其人事檔案致其無法調(diào)動工作賠償案”判決書。

[2]成都市中級人民法院 “周玉富與成都紙漿廠破產(chǎn)清算組一般勞動爭議糾紛上訴案”（(2008)成民終字第2739號）民事判決書。

[3]北京市第一中級人民法院“北京首都旅游國際酒店集團(tuán)有限公司香山飯店與劉甲湘財產(chǎn)損害賠償糾紛上訴案”（(2008)一中民終字第537號）民事判決書。

[4]河南省安陽市內(nèi)黃縣人民法院“張淑英與中國建設(shè)銀行股份有限公司內(nèi)黃支行檔案丟失賠償糾紛案”（(2008)內(nèi)民初字第474號）民事判決書。

[5]河南省安陽市中級人民法院“中國建設(shè)銀行股份有限公司內(nèi)黃支行與張淑英檔案丟失賠償糾紛上訴案”（(2009)安民二終字第55號）民事判決書。

[6]湖北省漢江中級人民法院“王先才與天門市教育局人事檔案管理行為糾紛上訴案”（(2010)漢行立終字第1號）行政裁定書。

[7]河南省新鄉(xiāng)市中級人民法院“呂天福與延津縣文化教育體育局丟失檔案行政賠償糾紛上訴案”（(2009)新行終字第135號）行政裁定書。

[8]重慶市第五中級人民法院“胡某與重慶市渝中區(qū)南紀(jì)門街道辦事處確認(rèn)丟失檔案行為違法糾紛上訴案”（(2009)渝五中法行終字第281號）行政裁定書。

[9]河南省安陽市中級人民法院“劉鵬虎與河南省安陽市龍安區(qū)交通局人事檔案丟失賠償糾紛上訴案”（(2009)安民立終字第129號）民事裁定書。

[10]最高人民法院2006年6月13日公布的“最高人民法院關(guān)于人事檔案被原單位丟失后當(dāng)事人起訴原用人單位補(bǔ)辦人事檔案并賠償經(jīng)濟(jì)損失是否受理的復(fù)函”（[2004]民立他字第47號）。

[11]張建文.論人事檔案遺失的權(quán)利救濟(jì)[J].北京檔案,2009(10):18.

[12]翁岳生.行政法[M].北京：中國法制出版社,2002:103.

[13]河南省安陽市內(nèi)黃縣人民法院“張淑英與中國建設(shè)銀行股份有限公司內(nèi)黃支行檔案丟失賠償糾紛案”（(2008)內(nèi)民初字第474號）民事判決書。

[14][德]平特納.德國普通行政法[M].朱林譯.北京：中國政法大學(xué)出版社,1999:94.

[15] 翁岳生.行政法[M].北京：中國法制出版社,2002:102-103.

[16]付榮.私法復(fù)興[M].長春：吉林人民出版社,2003:1.作者單位：西南政法大學(xué)民商法學(xué)院