國企的錢究竟該怎么投

趙昌文

評述由頭：國有企業(yè)，尤其是大型央企，因其“國”字當(dāng)頭，其投資行為理應(yīng)謹(jǐn)慎規(guī)范，政府和公眾對國有企業(yè)的投資效果也有很高的期待。然而根據(jù)國家審計(jì)署最近發(fā)布的對17家央企2007-2009年財(cái)務(wù)收支審計(jì)報(bào)告，多家央企投資不規(guī)范，并造成國有資產(chǎn)損失的問題浮出水面。那么國有企業(yè)不規(guī)范投資行為有哪些表現(xiàn)？造成不規(guī)范投資的主要原因是什么？如何規(guī)范國有企業(yè)的投資行為？這些問題都值得我們認(rèn)真思考，并予以解決。

近幾年特別是全球金融危機(jī)發(fā)生以來，國有企業(yè)面對極其復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，積極應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，改革和發(fā)展取得了新的重大進(jìn)展。與此同時，伴隨著各國應(yīng)對危機(jī)而出現(xiàn)的相對寬松的政策環(huán)境，國有企業(yè)包括新上項(xiàng)目、并購重組、海外收購等多種形式在內(nèi)的投資擴(kuò)張情況越來越明顯，投資不規(guī)范的現(xiàn)象也越來越多。而且，相當(dāng)部分的投資風(fēng)險(xiǎn)越來越大甚至已經(jīng)造成了國有資產(chǎn)的損失和潛在損失等。因此，國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出：“規(guī)范國有企業(yè)投資行為”，進(jìn)一步加強(qiáng)對國有企業(yè)投資的管理已經(jīng)刻不容緩。

國有企業(yè)不規(guī)范投資行為的主要表現(xiàn)

從總體上看，國有企業(yè)不規(guī)范的投資行為主要有以下幾種情況：一是投資決策程序不規(guī)范。如在投資調(diào)查非常不全面的情況下進(jìn)行項(xiàng)目投資，造成巨額虧損。二是投資核準(zhǔn)程序不規(guī)范。如未經(jīng)相關(guān)部門核準(zhǔn)，開工建設(shè)新項(xiàng)目或增加建設(shè)投資。三是投資方向不規(guī)范。如一些國有企業(yè)非主業(yè)投資擴(kuò)張較快，特別是大型國有企業(yè)對金融業(yè)和房地產(chǎn)的投資比重較大。四是投資融資行為不規(guī)范。如一些子公司未經(jīng)集團(tuán)公司批準(zhǔn)向銀行貸款。五是境外投資行為不規(guī)范。如境外投資項(xiàng)目未嚴(yán)格執(zhí)行國家境外投資活動報(bào)告制度，境外工程建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制不夠，等等。

國有企業(yè)不規(guī)范投資行為的主要原因

國有企業(yè)投資行為的不規(guī)范是多種因素綜合作用的結(jié)果。既有宏觀管理體制和政策的問題，也有微觀管理機(jī)制的問題。

內(nèi)部控制體系不健全。國有企業(yè)相關(guān)投資管理制度缺失或不完善；風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)節(jié)缺失；業(yè)績評價(jià)不科學(xué)或不及時；管理層級過多，導(dǎo)致信息溝通不暢；內(nèi)部審計(jì)制度推行不力。這些因素直接導(dǎo)致了國有企業(yè)投資決策行為的諸多不規(guī)范之處。同時，由于國有企業(yè)還具有下屬企業(yè)眾多的特點(diǎn)，不健全的內(nèi)部控制使得大量不規(guī)范的投資行為都發(fā)生在下屬企業(yè)。

內(nèi)部治理機(jī)制不完善。內(nèi)部公司治理涉及到股權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層等。國有企業(yè)的內(nèi)部公司治理在這些方面均有不完善之處，如股權(quán)結(jié)構(gòu)方面的“一股獨(dú)大”；董事會與經(jīng)理層重合度較高以及外部董事選擇機(jī)制不合理；監(jiān)事會的長期弱勢；經(jīng)理層的激勵約束機(jī)制失效，等等。上述情況造成了公司內(nèi)部制衡機(jī)制的失效， “一言堂”現(xiàn)象普遍存在，投資決策具有隨意性。

外部治理機(jī)制失靈。除公司內(nèi)部治理外，消費(fèi)者、證券市場、銀行乃至經(jīng)理人市場都能成為企業(yè)外部治理的重要機(jī)制。但由于行業(yè)壟斷及行政壟斷等原因，許多國有企業(yè)所處行業(yè)競爭缺乏，消費(fèi)者對這些壟斷國企制約不足；由于自有現(xiàn)金流量富集，與國有商業(yè)銀行的同構(gòu)性等因素，證券市場和銀行治理機(jī)制的制約有限；由于國有企業(yè)經(jīng)營管理者任免制度市場化程度較低，經(jīng)理人市場治理機(jī)制的效力也有限。國有企業(yè)的諸多過度投資行為和低效率投資行為正是上述外部治理機(jī)制失靈的體現(xiàn)。

外部監(jiān)管不到位。對國有企業(yè)投資行為的監(jiān)管體系可以分解為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管制度兩個方面。監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，國資委履行出資人職能對國有企業(yè)實(shí)施監(jiān)管，發(fā)改委因具有大型項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)也對國有企業(yè)投資有監(jiān)管權(quán)。除此之外，財(cái)政部、商務(wù)部、環(huán)保部、國家外匯管理局、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等機(jī)構(gòu)也對特定類型國有企業(yè)以及國有企業(yè)特定投資行為承擔(dān)一定的監(jiān)管職能。多部門監(jiān)管體制雖然反映了改革的進(jìn)程和轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)，但容易導(dǎo)致監(jiān)管真空和監(jiān)管沖突。此外，作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)的國家審計(jì)署因資源約束等原因，其對國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督職能受到限制。從監(jiān)管法規(guī)方面，隨著國有企業(yè)投資行為的多樣化和復(fù)雜化，現(xiàn)有監(jiān)管法律法規(guī)已經(jīng)不能完全滿足監(jiān)管實(shí)踐的需要。

還需要提到的一點(diǎn)是，近年來伴隨著整個經(jīng)濟(jì)的高速成長，國有企業(yè)的經(jīng)營效益也不斷提高。但是，國有企業(yè)一方面獲取了高額利潤，另一方面卻并未按國際慣例向企業(yè)的所有者分紅，造成國有企業(yè)大規(guī)模留存利潤，而企業(yè)內(nèi)部的資本配置無法像從外部融資那樣受到嚴(yán)格的審核監(jiān)督，客觀上為國有企業(yè)進(jìn)行不規(guī)范和非效率的投資提供了前提。

規(guī)范國有企業(yè)投資行為的主要思路

加強(qiáng)對國有企業(yè)投資的管理,既要有短期的政策規(guī)定,也需要長期的制度安排。

首先，要進(jìn)一步明確國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)的宏觀布局和戰(zhàn)略安排。近年來，廣受關(guān)注的“國進(jìn)民退”或“國退民進(jìn)”問題，本質(zhì)上是國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局問題。國有企業(yè)存在的目標(biāo)是什么？國有企業(yè)是否應(yīng)該有一個合理的“邊界”？從“十二五”甚至更長的一段時期來看，應(yīng)該把國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局和“國家所有權(quán)”政策提上重要的議事日程。從我國的情況看，除一些特殊的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)特別是關(guān)系到國計(jì)民生的領(lǐng)域布局國有企業(yè)外，可以不斷探索和完善國有企業(yè)管理與國有資本管理相分離的制度與政策。同時,國有企業(yè)消除壟斷、強(qiáng)化競爭的改革要繼續(xù)深化。

其次，要進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。2007年開始的中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，對深化國有企業(yè)改革，提升企業(yè)核心競爭力發(fā)揮了積極作用。從改革的方向看，進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，一是要通過資本經(jīng)營預(yù)算推動國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，解決國有企業(yè)布局過寬，國有資本集中度不高的問題。二是要通過資本經(jīng)營預(yù)算加強(qiáng)對投資和收益的管理。這一問題的關(guān)鍵是合理確定國有企業(yè)特別是中央企業(yè)國有資本收益上交比例。一個基本的原則應(yīng)該是既要適應(yīng)國家作為所有權(quán)人對資產(chǎn)增值和收益的需要，又要處理好企業(yè)經(jīng)營積累和持續(xù)發(fā)展的需要，在當(dāng)前體制下，還要考慮國家作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定者和管理者對國民收入分配調(diào)整的要求。

第三，要進(jìn)一步完善內(nèi)部公司治理機(jī)制。從目前的現(xiàn)實(shí)看，要通過進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，從根本上理順國有上市公司和母公司之間的關(guān)系，解決當(dāng)前國有企業(yè)投資中決策目標(biāo)和利益主體多元化的問題；要不斷完善國有資本參與資本市場的方式；要改革外部董事選擇和考評機(jī)制；要不斷強(qiáng)化監(jiān)事會的職能；要繼續(xù)發(fā)揮董事會對經(jīng)營管理層的制衡作用，逐步改變“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。

第四，要進(jìn)一步完善外部公司治理機(jī)制。要不斷推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，有序引入市場競爭；要繼續(xù)推進(jìn)國有控股商業(yè)銀行和政策性金融機(jī)構(gòu)的改革，發(fā)揮銀行的外部治理功能；要不斷完善多層次資本市場體系，發(fā)揮證券市場的外部治理功能；要不斷推進(jìn)國有企業(yè)人事任免制度改革，進(jìn)一步將黨管干部的原則與市場化配置高級經(jīng)營管理人員有效結(jié)合，探索建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的大型國企選人、用人和管人機(jī)制，發(fā)揮經(jīng)理人市場的外部治理功能。

第五，要進(jìn)一步完善外部監(jiān)管體系。要建立和完善國資委、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、國家外匯管理局等部門乃至審計(jì)署之間的部門監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，互通信息，避免監(jiān)管真空，不斷提高監(jiān)管水平；考慮設(shè)立新的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)國有企業(yè)境外投資的監(jiān)管；充實(shí)審計(jì)署實(shí)力，強(qiáng)化審計(jì)署對大型國有企業(yè)特別是央企的審計(jì)監(jiān)管職能；完善并嚴(yán)格執(zhí)行投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度、投資項(xiàng)目備案制度和投資計(jì)劃報(bào)送制度等，加大監(jiān)管力度。

第六，要進(jìn)一步健全國有企業(yè)的內(nèi)部控制，強(qiáng)化對投資決策程序和下屬企業(yè)投資行為的監(jiān)督。國有企業(yè)要明確投資決策程序，確定相關(guān)部門和人員的職權(quán)和責(zé)任，完善公司內(nèi)部控制環(huán)境；對投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動態(tài)評估，識別潛在風(fēng)險(xiǎn)并依此制定應(yīng)對措施；強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度，加強(qiáng)對企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)控。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長、教授）

責(zé)編/劉建 美編/石玉