推進泰安市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考

有維東，李 濤，劉少芳

（泰安市水利和漁業(yè)局，山東 泰安 271000）

農(nóng)業(yè)水價是促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水最重要的經(jīng)濟杠桿。近年來，泰安市把農(nóng)業(yè)水價改革作為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進節(jié)水型社會建設(shè)的重要抓手，創(chuàng)新思路，積極探索，深入實踐，推動這項工作取得了較好的成效。

1 泰安市農(nóng)業(yè)水價改革現(xiàn)狀

泰安市總面積7 762 km2，人口538.6萬人，轄泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市、肥城市、寧陽縣、東平縣6個縣（市、區(qū)）。

1.1 水利工程建設(shè)情況

泰安市共有大中型水庫14座，其中大型水庫1座，總庫容5.2億m3，興利庫容3.2億m3。另有引水灌溉工程、機電提水工程等6處。設(shè)計灌溉面積7.47萬hm2，實際灌溉面積2.67萬hm2。省管理價格2處，其余為市管理價格。4個大中型水庫為全額事業(yè)單位，其他為定額補助單位。2010年，全年實現(xiàn)總收入3 002.26萬元。

1.2 水費計收情況

2010年，全年計費水量7 993.52萬m3，其中農(nóng)業(yè)供水3 682.5萬m3，工業(yè)供水327.18萬m3，供自來水廠3 307萬m3，發(fā)電用水676.84萬m3。全年實收水費2 096.62萬元，其中農(nóng)業(yè)供水收入67.34萬元，工業(yè)供水收入89.49萬元，供自來水廠收入1 466萬元，用水發(fā)電收入473.79萬元。

1.3 執(zhí)行的水費價格情況

泰安市向農(nóng)業(yè)供水依據(jù)山東省物價局魯價工發(fā)[1999]169號規(guī)定。其中水庫引水灌區(qū)0.06元/m3，引河灌區(qū)0.05元/m3，引湖電灌站每千噸米5元。泰安市向工業(yè)供水和供自來水廠供水價格是逐項核定。向工業(yè)供水最低價格為0.36元/m3，最高價格為0.6元/m3，向自來水廠供水最低價格為0.28元/m3，最高價格為0.47元/m3。

1.4 用水協(xié)會建設(shè)情況

針對大量小型農(nóng)田水利工程有人用，無人管的情況，近年泰安市對小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革和用水戶參與灌溉管理進行了積極的探索，取得了顯著效果。目前，全市已建成用水者協(xié)會近126個，部分協(xié)會初步實現(xiàn)了用水者自我管理、自我服務(wù)、自我完善、以水養(yǎng)水的良性循環(huán)。

2 存在的問題和原因

2.1 現(xiàn)行水價不合理，水資源浪費嚴重

現(xiàn)行水價遠低于運行成本，不適應(yīng)水資源嚴重缺乏的現(xiàn)狀，已成為影響經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。由于水價低，一方面造成水管單位效益低下，虧損嚴重，資金缺乏，管理手段落后，職工生活改善不大；另一方面造成供水工程老化，年久失修，功能下降，水資源利用率低，浪費嚴重，普遍地存在著需求大于供給的狀況，使本已短缺的水資源日益緊張。

2.2 現(xiàn)行水價制定缺乏活力

水價制定是一項政策性很強的工作，而現(xiàn)行水價制定體系是行政定價，水的定價僅僅是按供水工程成本核算，而且執(zhí)行水價達不到供水成本。水價的制定周期長，幾年不變，年度間缺乏需求調(diào)節(jié)杠桿，水利工程供水能力受氣象水文的影響年際變化大，使供、需年度失衡狀況進一步加劇，客觀上需要一個動態(tài)水價調(diào)整。更主要的是現(xiàn)行水價管理權(quán)集中于政府多個部門，水管單位沒有在一定范圍內(nèi)調(diào)整價格的自主權(quán)。這種缺乏供水單位參與的情況，使供水單位對按經(jīng)營成本核算的積極性不大，而定價部門難以準確了解詳細情況，造成水價制定效率低下，水價單一，缺乏靈活，也很容易脫離實際，這種缺乏活力的定價機制自然成為制約向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變的重要因素。

2.3 水管單位生存面臨困境

農(nóng)業(yè)水費是維系農(nóng)田水利設(shè)施正常運行，提高水資源利用效益和效率，保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要經(jīng)濟來源。表面上看，農(nóng)業(yè)水費收入銳減直接體現(xiàn)的是水管單位收入減少，但本質(zhì)上卻對解決水資源緊缺、保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力產(chǎn)生損害。水費計收難、收取率下降、水費收入銳減是當前農(nóng)業(yè)水價改革工作中出現(xiàn)的最大問題，導(dǎo)致了水管單位難以生存和發(fā)展。許多水管單位職工工資難以保障，造成職工隊伍不穩(wěn)，管理服務(wù)不到位；同時，導(dǎo)致管養(yǎng)經(jīng)費嚴重不足，水利工程狀況日趨不善。據(jù)統(tǒng)計分析，一般情況下，水費收入的70%～80%左右用于供養(yǎng)人員,20%～30%左右用于工程維修。在收入減少的情況下，水費優(yōu)先保證職工的基本生活，用于工程維修養(yǎng)護的投入更是微乎其微，導(dǎo)致水利工程渠系管理維護差，工程狀況下降。

2.4 終端水價秩序混亂

農(nóng)業(yè)供水中，一方面國有水管單位收繳水費困難，實收率低；另一方面由于政府部門監(jiān)督不力，亂加價、亂收費現(xiàn)象嚴重。坐支挪用，層層加價，加重了農(nóng)民負擔。甚至個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水也不同程度地存在搭車加價和收費現(xiàn)象。

2.5 投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施差

1998年以前，灌溉排水的骨干工程由國家和地方財政投入，其中中央財政投入比重很小，地方往往以“投工投勞”折資。1998年后啟動的大型灌區(qū)節(jié)水改造項目，只有極少數(shù)地方的配套資金落到實處，非骨干工程由農(nóng)民和集體負擔，農(nóng)民承擔了2／3以上的投資用于開發(fā)新水源和農(nóng)田水利基本建設(shè)。

而當前泰安全市幾乎沒有灌區(qū)有能力自主進行農(nóng)業(yè)供水工程的維修、更新與改造。由于末級渠系不配套，計量手段和量、測水設(shè)施不完善，難以實行計量收費，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前仍是通過行政手段，按耕地面積收取農(nóng)業(yè)水費。很多農(nóng)民群眾反映，按畝計收水費，用水多少一個樣，用和不用一個樣，既然沒有得到供水服務(wù)，交水費就不合理。另外，由于渠道損壞，水量損失大，有的尾水灌區(qū)輸水損失高達80%，一些地方將這些損失分攤給農(nóng)戶負擔，導(dǎo)致水費過高。過高的水費和由于渠系不配套造成的供水保證率下降使農(nóng)民用水的權(quán)力和繳費的義務(wù)嚴重不對稱。引起群眾的強烈不滿，由此產(chǎn)生了拒交水費的現(xiàn)象，激化了用水農(nóng)戶和水管單位的矛盾。

3 幾點建議

農(nóng)業(yè)水價改革應(yīng)堅持綜合改革、協(xié)調(diào)推進的原則。以保障與改善民生為出發(fā)點與落腳點，以促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、減輕農(nóng)民負擔、工程良性運行為目的，統(tǒng)籌水價改革與體制改革，兼顧骨干工程與末級渠系，著力構(gòu)建定位科學(xué)、定性準確、核算規(guī)范、操作簡單、監(jiān)管便利的農(nóng)業(yè)水價形成新機制，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

3.1 認真落實中央一號文件精神，加大對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入

中央一號文明確指出農(nóng)田水利設(shè)施是保證國家糧食安全的重要基礎(chǔ)，具有很強的社會公益性，應(yīng)該納入公共財政支持的范疇。按照泰安市委、市政府《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的實施意見》要求，積極協(xié)調(diào)財政部門，切實落實各級財政每年從土地出讓金中安排10%～20%用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)政策。

具體操作過程中，要廣泛吸引社會資金投資農(nóng)田水利，鼓勵符合條件的縣級政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設(shè)。鼓勵農(nóng)民自力更生、艱苦奮斗，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，按照多籌多補、多干多補原則，加大一事一議財政獎補力度，充分調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。結(jié)合增值稅改革和立法進程，完善農(nóng)村水電增值稅政策，完善水利工程耕地占用稅政策。積極穩(wěn)妥推進經(jīng)營性水利項目進行市場融資，切實解決農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)長期投入不足的問題。

3.2 繼續(xù)深化水利工程管理改革，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利推進奠定基礎(chǔ)

按照分級負責原則，區(qū)分水利工程性質(zhì)，分類推進水利工程建設(shè)管理改革。鞏固大中型水利工程管理體制改革成果，嚴格定編定崗，落實好公益性、準公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護經(jīng)費并列入財政預(yù)算，妥善解決好水管單位分流人員社會保障問題。繼續(xù)深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，在統(tǒng)一規(guī)劃和保障安全的前提下，明晰所有權(quán)，放開建設(shè)權(quán)，搞活管理使用權(quán)，鼓勵群眾以民辦、民有、民營或股份合作的形式建設(shè)和經(jīng)營小型水利工程。集體原有的小型水利工程在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，可以通過拍賣、租賃、承包經(jīng)營等形式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確責任和義務(wù)。對純公益性、準公益性小型水利工程，加快推行代建代管制度，由公共財政承擔建設(shè)管理費用。結(jié)合中小型河道治理和小型水庫除險加固，進一步搞好中小河流和小型水庫塘壩工程確權(quán)劃界，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強化管理責任。

3.3 進一步健全基層水利服務(wù)體系，提高一線人員的服務(wù)水平

按照“職能明確、布局合理、隊伍精干、服務(wù)到位”的要求，建立健全基層水利服務(wù)機構(gòu)，強化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利運行管理、水環(huán)境治理、水利科技推廣、公共供水服務(wù)和農(nóng)村水事監(jiān)管等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，全面提高基層水利服務(wù)能力。有條件的村莊、社區(qū)，都要配備村級水管員，具體承擔水情觀測、供水服務(wù)和小型農(nóng)田水利設(shè)施管護，待遇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村統(tǒng)籌解決。鼓勵發(fā)展農(nóng)民用水者協(xié)會、水利合作社、供水聯(lián)合體等基層水利合作組織，實現(xiàn)用水戶對工程維護、用水管理、水費收繳的自主管理。

3.4 大力推廣農(nóng)業(yè)供水分類水價，保障水利工程良性運行

農(nóng)業(yè)水價的管理既要有利于減輕農(nóng)民負擔，也要考慮供水單位合理成本支出?！皟刹恐扑畠r”符合市場經(jīng)濟規(guī)律，“基本水費”是保障水利工程管理能夠長期處于良好狀況?！坝嬃克M”有利于促進農(nóng)民節(jié)約用水，有利于約束供水單位加強供水成本管理。對基本水費、計量水費價格管理方式，建議基本水費由政府統(tǒng)一定價，計量水費由政府從宏觀角度給予指導(dǎo)價，由供水管理單位，在政府指導(dǎo)價大框架空間內(nèi)，根據(jù)受益用水戶承受能力與供水合理成本，提出符合供、用水雙方利益的水價方案。

3.5 合理確定農(nóng)業(yè)終端水價，深入推進水價改革

由于農(nóng)民承受能力低，應(yīng)按照達到“保本微利”的水平制定農(nóng)業(yè)灌溉終端水價，按照“一次定價、分步到位”的辦法推進水價改革。小型農(nóng)田水利工程水費應(yīng)涵蓋工程運行維護費用。小型農(nóng)田水利工程可以不計提折舊費，工程建設(shè)可以申請國家補助，但這要以國家有穩(wěn)定的投入機制為前提。對于改制后由私人投資經(jīng)營的工程，私人投資部分應(yīng)計提折舊費，以保證投資回收，保護投資人利益，調(diào)動民間投資積極性。小型農(nóng)田水利工程水費應(yīng)根據(jù)工程運行維護成本，由受益農(nóng)戶共同自主協(xié)商決定，并充分發(fā)揮用水合作組織的作用，水費由用水合作組織計收和管理。大中型灌區(qū)中，農(nóng)戶承擔的水費包括國有水費和末級渠系水費。目前，鑒于基層組織和農(nóng)民用水合作組織不完善，農(nóng)戶水費負擔重，搭車收費時有發(fā)生，灌區(qū)末級渠系水費標準可以實行政府指令價或政府指導(dǎo)價，末級渠系水費由灌區(qū)管理單位代收代管。隨著農(nóng)民用水合作組織的逐漸完善，末級渠系水費標準的制定、計收和管理應(yīng)由農(nóng)民用水合作組織自主決定，遵循群管工程群眾定水價的原則，政府發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)作用。

另外，在有條件的地方，應(yīng)逐步建立灌區(qū)管理單位和農(nóng)民用水合作組織的供用水合同關(guān)系，將國有水費納入農(nóng)民用水合作組織運行成本，統(tǒng)一核算成面向農(nóng)戶的綜合水價，逐步實現(xiàn)“農(nóng)戶＋用水合作組織＋國有供水單位”的供水和繳費模式，充分發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織在農(nóng)戶和國有供水單位之間的橋梁作用。對于改制后由私人經(jīng)營的工程，水費標準應(yīng)根據(jù)成本加行業(yè)平均利潤制定，由政府對其成本進行監(jiān)審。

3.6 加強量水設(shè)施建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)用水計量收費管理工作

加強全市量水設(shè)施建設(shè)財政投入，完善供水計量系統(tǒng)，是推進農(nóng)業(yè)水價改革，理順收費管理機制非常重要條件。建議在計量設(shè)施完全改造具備計量的條件下，由斗口供水單位與渠系各供水站簽定供、用水合同，再由地方灌溉站與行政村或用水戶協(xié)會簽定用水合同，按方計收水費。按水量收取水費，必須要做到計量公平，兼顧上下游的利益。

3.7 推動農(nóng)業(yè)節(jié)水用水，提高水資源利用率

農(nóng)民用水費用是合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。在水資源日益緊缺的情況下，對于用水量最大、用水效率最低的農(nóng)業(yè)灌溉用水，以水價作為價格杠桿來促進節(jié)約用水、協(xié)調(diào)供求矛盾仍是非常必要的。但由于農(nóng)民收入仍偏低，水費承受能力弱，逐步實行農(nóng)業(yè)用水定額管理，在水價彌補供水成本的基礎(chǔ)上給予農(nóng)民適當補貼或節(jié)水獎勵，建立政府對農(nóng)業(yè)水價的補貼機制，合理減輕農(nóng)民負擔，兼顧節(jié)約用水和減輕農(nóng)民負擔雙重效益的實現(xiàn)。