明晰水權(quán)對(duì)水資源優(yōu)化配置的促進(jìn)作用分析

張松濤 ，梁 睿 ，晉 華

（1.山西省水資源管理中心，山西 太原 030001；2.太原理工大學(xué)水資源與環(huán)境地質(zhì)研究所，山西 太原 030024）

水資源優(yōu)化配置是緩解水資源供需矛盾和實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的一種有效調(diào)控措施。隨著我國(guó)初始水權(quán)分配工作的全面展開(kāi)，明晰水權(quán)成為水資源優(yōu)化配置的前提。只有明晰水權(quán)，節(jié)水責(zé)任才能層層落實(shí)，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易才能真正落到實(shí)處，不同用水戶的權(quán)益才能從根本上得到保障，從而實(shí)現(xiàn)水資源的合理、高效和優(yōu)化配置。

1 明晰水權(quán)

水權(quán)是指水資源的產(chǎn)權(quán)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)水權(quán)有多種解釋，據(jù)其內(nèi)容可分為“一權(quán)說(shuō)”、“二權(quán)說(shuō)”、“多權(quán)說(shuō)”。“一權(quán)說(shuō)”是指水資源的使用權(quán)。“二權(quán)說(shuō)”是指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)?！岸鄼?quán)說(shuō)”是指包括水資源所有權(quán)和使用權(quán)在內(nèi)的諸如經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)及收益權(quán)等一組權(quán)利束。總之，水權(quán)是有關(guān)水資源權(quán)利的總和，包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)等?！吨腥A人民共和國(guó)水法》中明確規(guī)定水資源所有權(quán)歸國(guó)家所有。水資源使用權(quán)在我國(guó)是指水資源初始分配獲得的水資源的初始水權(quán)；而經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)都是在取得水資源使用權(quán)、建立水市場(chǎng)后才逐步擁有的水權(quán)。因此，明晰水權(quán)主要是明晰水資源使用權(quán)。

根據(jù)水權(quán)所屬對(duì)象的不同，水權(quán)可分為區(qū)域水權(quán)和用水戶水權(quán)。區(qū)域水權(quán)是指擁有同一河道或在同一含水層上的行政區(qū)域間，根據(jù)區(qū)域間水量分配方案所享有的特定水量的權(quán)利。用水戶水權(quán)是在區(qū)域水權(quán)分配的基礎(chǔ)上，由獲得區(qū)域初始水權(quán)的行政部門以頒發(fā)取水許可證的方式授予取水者特定水量的權(quán)利。

1.1 明晰區(qū)域水權(quán)

1.1.1 明確總量控制指標(biāo)

明確總量控制指標(biāo)是區(qū)域初始水權(quán)分配的基礎(chǔ)。只有在充分考慮流域水資源總量、可利用量的基礎(chǔ)上，才能制定合理的初始水權(quán)分配方案，明確區(qū)域初始水權(quán)。

明確總量控制就是以流域?yàn)閱卧?，在完成水資源調(diào)查評(píng)價(jià)和水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀分析、水功能區(qū)劃及未來(lái)發(fā)展對(duì)水資源需求預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域水資源與水環(huán)境承載能力評(píng)估水資源量和可利用量，并隨水資源演變情勢(shì)適時(shí)調(diào)整。在確定流域初始水權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)流域的總量控制指標(biāo)逐級(jí)向省、地市、縣區(qū)等行政單元細(xì)化，保證總量控制落到實(shí)處。

目前，我國(guó)大部分流域和地區(qū)尚未建立用水總量控制指標(biāo)，區(qū)域水資源可利用量界定不清，爭(zhēng)水、搶水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，需進(jìn)一步完善總量控制指標(biāo)體系，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域初始水權(quán)的合理分配打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.1.2 合理制定水量分配方案

合理制定水量分配方案是明晰區(qū)域初始水權(quán)的關(guān)鍵?！吨腥A人民共和國(guó)水法》第45條規(guī)定：“調(diào)蓄徑流和分配水量，應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃，以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨浮?。合理制定水量分配方案，就是要根?jù)水資源綜合評(píng)價(jià)成果，在綜合考慮流域水資源總量、可利用量以及各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、生態(tài)環(huán)境等因素的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持尊重歷史與現(xiàn)狀、兼顧公平、地域優(yōu)先、留有余量等原則，逐級(jí)對(duì)流域、省、地市、縣區(qū)等進(jìn)行初始水權(quán)分配，并通過(guò)綜合分析和評(píng)價(jià)，制定出不同級(jí)別、不同類型、不同水平年、不同保證率的初始水權(quán)分配方案。

隨著《水量分配暫行辦法》的頒布實(shí)施，全國(guó)和各大流域的水量分配方案都在積極制定中，但方案是否合理，還需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)間去實(shí)踐、探索。目前，我國(guó)七大流域中只有黃河流域的水量分配方案和實(shí)施機(jī)制比較完善，也并未配置到位，主要體現(xiàn)為初始水權(quán)只分配到地市，其以下行政區(qū)初始水權(quán)尚未分配。

1.2 明確用水戶水權(quán)

合理確定各行業(yè)的生產(chǎn)、生活用水定額是明晰用水戶用水總量的主要依據(jù)。在明確流域或區(qū)域水資源總量及可利用量的基礎(chǔ)上，深入調(diào)查分析當(dāng)?shù)馗餍袠I(yè)用水現(xiàn)狀及節(jié)水潛力，并參考相關(guān)地區(qū)行業(yè)用水定額，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)，適時(shí)調(diào)整各行業(yè)用水定額，最終確定不同水平年、保證率下各用水戶的初始水權(quán)。目前，我國(guó)用水定額管理基礎(chǔ)薄弱，表現(xiàn)為：只是在省級(jí)范圍內(nèi)發(fā)布行業(yè)用水定額指標(biāo)，而省級(jí)以下行政區(qū)域的用水定額指標(biāo)幾乎是一片空白，不能準(zhǔn)確反應(yīng)當(dāng)?shù)馗餍袠I(yè)真實(shí)的用水水平，因此我國(guó)用水定額指標(biāo)體系尚需進(jìn)一步完善。

2 明晰水權(quán)的必要性分析

2.1 明晰水權(quán)是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水資源管理配置一直采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，這種方式因其自身固有的強(qiáng)制性和僵化性，導(dǎo)致水權(quán)不清，水利用率低下，難以真正實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。明晰水權(quán)的目的是促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置，使水資源的使用效益最大化。在國(guó)家擁有水資源所有權(quán)的前提下，通過(guò)明晰各區(qū)域和各用水戶的初始水權(quán)，將水權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)剝離，把水資源使用權(quán)納入市場(chǎng)。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，將水資源配置到效率高的地區(qū)和部門，通過(guò)水資源使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓和交易，提高水資源的利用效率，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 明晰水權(quán)有利于水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易落到實(shí)處

在我國(guó)，直接用水者水權(quán)的獲取有兩條途徑：一是用水戶通過(guò)政府水行政主管部門以頒發(fā)取水許可證的形式直接獲得，這是水資源的第一次分配，也就是初始水權(quán)分配。若水資源第一次分配不能滿足用戶要求，還可通過(guò)水市場(chǎng)的交易機(jī)制進(jìn)行二次分配，這就是所說(shuō)的第二條獲得水權(quán)的途徑，即通過(guò)水市場(chǎng)購(gòu)買他人的水權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要使水資源得到優(yōu)化配置，提高其利用效率，最終依賴于水資源的二次分配。因此，只有明晰了水權(quán)，使各用水戶真正擁有了水資源的使用權(quán)，水資源的二次分配才有了主體，水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易才可能落到實(shí)處。

2.3 明晰水權(quán)可以促進(jìn)用水戶節(jié)約用水

目前，我國(guó)用水浪費(fèi)嚴(yán)重，有關(guān)水的利用效率和利用效益等方面的各種指標(biāo)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距很大，節(jié)約用水已成為我國(guó)長(zhǎng)期的一項(xiàng)基本國(guó)策。明晰水權(quán)可以促進(jìn)用水戶節(jié)約用水，通過(guò)明晰水權(quán)，使用水戶都知道自己擁有多少水權(quán)，真正意識(shí)到這些水對(duì)支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、維系良好生態(tài)環(huán)境所發(fā)揮的作用，并且可以對(duì)其經(jīng)營(yíng)。在此基礎(chǔ)上，用水戶便會(huì)自覺(jué)提高自身水資源承載能力，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置創(chuàng)造有利條件。

3 幾點(diǎn)思考

通過(guò)明晰水權(quán)，可以有效實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)的水資源管理實(shí)行的仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，用水戶沒(méi)有明確的水權(quán)主體地位，因此，在現(xiàn)階段明晰水權(quán)還應(yīng)完善以下幾方面的工作。

3.1 完善取水許可制度

取水許可是連接區(qū)域水權(quán)與各個(gè)用水戶水權(quán)的橋梁，是對(duì)直接的用水者以頒發(fā)取水許可證方式賦予其初始水權(quán)的過(guò)程。目前，《取水許可制度實(shí)施辦法》只是把取水許可作為一種水資源行政配置手段，規(guī)定的取水權(quán)的運(yùn)作依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，規(guī)定用水戶的義務(wù)多、權(quán)力少，缺乏明確保護(hù)用水戶權(quán)利的有關(guān)規(guī)定。因此，完善取水許可制度，首先要制定合理的初始水權(quán)分配方案，明晰各區(qū)域及用水戶初始水權(quán)，其次要制定調(diào)整多余水量的政策，明確用水戶能否保留多余水量，能否在水市場(chǎng)建立后進(jìn)行水權(quán)交易。

3.2 建立水量分配的民主協(xié)商制度

初始水權(quán)分配是一項(xiàng)政策性和社會(huì)敏感性都很強(qiáng)的工作。水權(quán)分配過(guò)程實(shí)際上是流域內(nèi)各區(qū)域利益的重新分配過(guò)程，在水權(quán)分配中，各區(qū)域?yàn)榱司S護(hù)自身利益，在實(shí)質(zhì)性問(wèn)題上難以形成協(xié)商一致的意見(jiàn)。為兼顧流域、省、地市和縣區(qū)的利益，就必須建立分配水權(quán)的協(xié)商機(jī)制，由政府調(diào)控，用水戶及利益相關(guān)者參與。當(dāng)用水戶及利益相關(guān)者對(duì)政府的調(diào)控方案產(chǎn)生異議時(shí)，應(yīng)建立聽(tīng)證等方式表達(dá)意愿，形成統(tǒng)一意見(jiàn)。

3.3 規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)

在水市場(chǎng)中推行水權(quán)交易，并做到有序交易水權(quán)是水資源優(yōu)化配置的重要手段。在我國(guó)，水市場(chǎng)是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)，缺乏明晰的法律框架和環(huán)境來(lái)確保水權(quán)交易有序進(jìn)行。因此，只有通過(guò)完善水權(quán)交易的有關(guān)法律法規(guī)，保障水權(quán)交易中的第三者權(quán)益，確定水事糾紛中的處理?xiàng)l款，才能使水市場(chǎng)不斷得到發(fā)展和完善，保障水權(quán)交易雙方利益，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。