試論城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展

王 琳

城市規(guī)劃是城市發(fā)展的目標和城市建設(shè)的依據(jù)，房地產(chǎn)開發(fā)則是城市發(fā)展目標的實施過程。房地產(chǎn)開發(fā)必須服從城市規(guī)劃，服從城市社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，這是從城市建設(shè)與發(fā)展的全局利益出發(fā)考慮的，同時也保證了房地產(chǎn)開發(fā)的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。然而，在當前我國城市化進程快速推進的過程中，城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)之間并非是理論上的協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面房地產(chǎn)開發(fā)速度過快，過度開發(fā)、破壞性開發(fā)等現(xiàn)象嚴重;另一方面城市規(guī)劃則滯后于城市房地產(chǎn)的發(fā)展，嚴重影響了政府對城市發(fā)展的宏觀控制力。

1 城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系

1.1 城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的影響

由于城市規(guī)劃是一種整體的、長期的行為，而房地產(chǎn)開發(fā)是一種個體的、短期的活動。因此，城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的影響主要體現(xiàn)為:

1)城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)起著規(guī)范和管制作用。

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地使用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因為在市場經(jīng)濟條件下，房地產(chǎn)開發(fā)商由于受到自身利益的驅(qū)使，往往只考慮到自己的經(jīng)濟效益，而忽視全局和社會利益。體現(xiàn)在具體的開發(fā)過程中就是房地產(chǎn)開發(fā)商任意提高容積率或建筑密度或占用公共綠地。因此，有必要通過城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)行為進行規(guī)范和管制。

2)城市規(guī)劃影響房地產(chǎn)開發(fā)的效益。

影響房地產(chǎn)開發(fā)效益的因素很多，城市規(guī)劃就是其中的主要因素。城市規(guī)劃通過影響地價從而影響房地產(chǎn)開發(fā)的效益。城市的性質(zhì)、職能、規(guī)模，城市土地配置的合理程度、用地功能布局，以及城市建設(shè)總體容量控制標準從總體層面上決定了城市地價的高低。而這些因素主要都是由城市規(guī)劃決定的。

3)城市規(guī)劃指導(dǎo)和促進房地產(chǎn)開發(fā)。

由于城市規(guī)劃是一個城市在比較長的一段時間內(nèi)的發(fā)展藍圖。因此，城市規(guī)劃都是建立在詳細調(diào)查和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上的，具有一定的前瞻性和指導(dǎo)性。

1.2 房地產(chǎn)開發(fā)對城市規(guī)劃的反饋作用

1)房地產(chǎn)開發(fā)是實現(xiàn)城市規(guī)劃的有效手段。

房地產(chǎn)開發(fā)，尤其是房地產(chǎn)綜合開發(fā)，由于能夠較好地解決規(guī)劃和實施的矛盾，從根本上克服了分散建設(shè)的不足，成為了實施城市總體規(guī)劃的有效手段。在市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃在實施過程中可以借助房地產(chǎn)開發(fā)這一經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)和促進城市的用地結(jié)構(gòu)、布局形態(tài)和功能分區(qū)等趨于合理。

2)房地產(chǎn)開發(fā)可以促進城市用地結(jié)構(gòu)的合理化。

在計劃經(jīng)濟體制下，我國的城市用地結(jié)構(gòu)極不合理和土地資源得不到合理配置。房地產(chǎn)開發(fā)熱的興起和城市土地的有償使用在很大程度上改變了這種狀況，促進了城市規(guī)劃的發(fā)展。地價促進了城市用地結(jié)構(gòu)的合理化，通過集中合并，綜合開發(fā)等途徑，提高了城市土地的經(jīng)濟效益和利用效率。

1.3 從城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)內(nèi)涵、性質(zhì)不同來看

在編制城市規(guī)劃和進行房地產(chǎn)項目開發(fā)的過程中，各自考慮問題的側(cè)重點也不同。從發(fā)展戰(zhàn)略方面看，城市規(guī)劃側(cè)重于從宏觀的角度分析城市的發(fā)展條件，確定城市的發(fā)展方向，而房地產(chǎn)開發(fā)則多從微觀的角度考慮企業(yè)的發(fā)展;從時間上看，城市規(guī)劃側(cè)重考慮長遠的和遠景的效果，兼顧近期的發(fā)展，而房地產(chǎn)開發(fā)更注重近期的效果;從空間上看，城市規(guī)劃注重整體的空間結(jié)構(gòu)組織和各類用地功能的配置，而房地產(chǎn)開發(fā)則多從局部考慮項目的區(qū)位選擇;從效益看，城市規(guī)劃注重研究經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益的相互統(tǒng)一，側(cè)重研究降低社會邊際成本，提高整體綜合效益，而房地產(chǎn)開發(fā)更關(guān)心開發(fā)項目、開發(fā)宗地或企業(yè)經(jīng)濟效益;從信息反饋角度看，城市規(guī)劃側(cè)重聽取市民的反饋意見，滿足大多數(shù)市民的需要，而房地產(chǎn)開發(fā)側(cè)重搜集市場信息，適應(yīng)市場的需要。所以，城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)是宏觀和微觀、整體與局部、長期與短期關(guān)系，后者服從前者、前者應(yīng)兼顧后者的相輔相成的關(guān)系。又因其側(cè)重點不同，而產(chǎn)生矛盾。如何處理兩者的關(guān)系影響著城市未來的建設(shè)和發(fā)展。

1.4 從城市規(guī)劃的不同分類對房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)來看

房地產(chǎn)開發(fā)中的商品房建設(shè)是城市建設(shè)的主要組成部分之一。房地產(chǎn)開發(fā)和商品房建設(shè)，也要接受城市規(guī)劃的指導(dǎo)，納入到城市統(tǒng)一規(guī)劃之中。但是，城市規(guī)劃是有層次的，有總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，后二者又統(tǒng)稱為詳細規(guī)劃。各層次的規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)作用是不同力度的。

一般來說，城市總體規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)主要體現(xiàn)在三方面:指明房地產(chǎn)開發(fā)用地的方向和地段;確定房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)規(guī)模、時序和步驟;安排房地產(chǎn)項目用地周圍的環(huán)境和配套設(shè)施。分區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)作用更加具體，尤其是在如下兩方面要更加明確:確定居住區(qū)、片區(qū)、組團的劃分，大致框定各居住區(qū)、片區(qū)、組團的用地范圍和人口規(guī)模;指明各居住區(qū)、片區(qū)、組團的建筑及用地的容量控制指標。詳細規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)性、控制性更強，規(guī)定各地塊建筑密度、容積率等控制指標，規(guī)定建筑后退紅線距離，建筑間距;提出各地塊的建筑體量、色彩等要求。

因此，以為有了總體規(guī)劃就可以對房地產(chǎn)開發(fā)進行完全的指導(dǎo)，或者要求總體規(guī)劃就做到像詳細規(guī)劃那樣來指導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)都是不切實際和無法做到的。

2 城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展

隨著中國城市化快速來臨和科學(xué)發(fā)展觀的確立，追求城市綜合效益的最大化是成為現(xiàn)代化城市發(fā)展的最終目標，城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營協(xié)調(diào)發(fā)展則是實現(xiàn)這一目標的現(xiàn)實選擇。因此，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，尋求促進城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，已經(jīng)成為當前城市建設(shè)工作的重點之一。

2.1 城市規(guī)劃應(yīng)加強對房地產(chǎn)開發(fā)的管理

必須增強規(guī)劃的超前意識。城市規(guī)劃超前不僅能使房地產(chǎn)開發(fā)部門有一定的時間和思想，物質(zhì)準備按照規(guī)劃進行開發(fā)建設(shè)，而且能影響房地產(chǎn)開發(fā)的投資方向、策略，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。各城市應(yīng)根據(jù)各地的實際情況，以市場經(jīng)濟為前提，以《城市規(guī)劃法》為依據(jù)，制定《城市規(guī)劃法》實施細則、城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)范等地方法規(guī)，使城市規(guī)劃的法律效力對房地產(chǎn)開發(fā)的全過程起到重要的宏觀制約作用。必須增強規(guī)劃行政主管部門的職能意識。規(guī)劃行政主管部門還應(yīng)加強對開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理。

2.2 房地產(chǎn)開發(fā)要符合城市規(guī)劃

房地產(chǎn)開發(fā)要符合城市規(guī)劃，就要配合政府宏觀調(diào)控和規(guī)劃，不能違規(guī)操作。其次，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，小區(qū)規(guī)劃、建筑風(fēng)格定位、產(chǎn)品定位、產(chǎn)品配套等方面，也要結(jié)合市場以及城市規(guī)劃、城市發(fā)展定位、城市的人文文化和風(fēng)土人情。

2.3 重視市場需求，促進城市運作

現(xiàn)代城市規(guī)劃除了注重其系統(tǒng)功能，形象功能，商業(yè)功能，居住功能，交通及其基礎(chǔ)設(shè)施等常規(guī)功能外，還應(yīng)重視其經(jīng)營和市場需求功能，在布局合理的前提下，提高城市的運作效率和經(jīng)營效益。由于城市規(guī)劃及建設(shè)目標的實現(xiàn)與房地產(chǎn)開發(fā)密切相關(guān)，對一些重要的城市中心區(qū)建設(shè)工程項目，應(yīng)注意規(guī)劃部門與房地產(chǎn)商的協(xié)同與配合。

2.4 符合城市需求，達到可持續(xù)發(fā)展

將項目開發(fā)與城市運營結(jié)合起來，自覺圍繞城市的總體發(fā)展目標，獲得可持續(xù)發(fā)展，而且房地產(chǎn)開發(fā)要與城市的規(guī)劃、發(fā)展相一致。這個城市發(fā)展需要什么，就做相應(yīng)的開發(fā)。一個項目的定位一定要符合這個城市、片區(qū)的發(fā)展需求，也要符合片區(qū)消費的需求。

2.5 城市規(guī)劃應(yīng)具有彈性

現(xiàn)代城市規(guī)劃應(yīng)具有一定的彈性。由于市場及環(huán)境是在不斷變化中的，為適應(yīng)這種變化，提高經(jīng)營效益在總體規(guī)劃布局不發(fā)生重大改變的前提下，局部應(yīng)具有一定的可調(diào)性，這樣可促進城市與環(huán)境也應(yīng)注重創(chuàng)新，特別應(yīng)考慮具有地方的資源優(yōu)勢和支柱產(chǎn)業(yè)特點民族風(fēng)特色結(jié)合，增強城市的吸引及輻射功能。另外，在規(guī)劃指導(dǎo)下的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營公司，也必須構(gòu)建不斷創(chuàng)新的經(jīng)營理念，以獨特的環(huán)境文化，經(jīng)營文化，經(jīng)營技巧的運作手段提升自身的核心優(yōu)勢，增強自身競爭能力。

3 結(jié)語

在探索城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展時，必須本著規(guī)劃先行的原則，而在加強城市規(guī)劃調(diào)控力度的同時也要增加規(guī)劃的靈敏度與靈活性。城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)因主體和目的不同，故它們之間存在一定的矛盾。由于兩者是城市建設(shè)的不同階段，所以其關(guān)系聯(lián)系緊密，相輔相成。城市規(guī)劃具有前瞻性，房地產(chǎn)開發(fā)按城市規(guī)劃的指導(dǎo)而進行才能使得城市建設(shè)有條不紊的建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的觀念。

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