淺析大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置中的集體土地補(bǔ)償問(wèn)題與建議

張 蔚

(四川省移民安置規(guī)劃中心，四川成都 610017)

我國(guó)是水能資源大國(guó)，可開(kāi)發(fā)的水能資源量占世界首位。已建成的三峽、二灘等大型水利水電工程，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。水利水電工程建設(shè)，形成了一批與水利水電工程密切相關(guān)的搬遷移民。在當(dāng)前形勢(shì)下，建設(shè)征地移民安置成為一項(xiàng)重要工作，也成了水利水電工程建設(shè)中的重要制約因素。在移民安置工作中的土地問(wèn)題一直是一個(gè)非常突出的問(wèn)題，可以說(shuō)解決好了土地問(wèn)題就解決了移民安置工作的難點(diǎn)問(wèn)題。而在復(fù)雜的土地問(wèn)題中，集體土地補(bǔ)償問(wèn)題又制約著移民安置工作的進(jìn)展，解決好了集體土地的補(bǔ)償問(wèn)題就解決了土地問(wèn)題中的難點(diǎn)問(wèn)題，就為移民安置工作的順利實(shí)施打下了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了條件。

1 我國(guó)集體土地的形成和特點(diǎn)

當(dāng)代世界各國(guó)的土地所有權(quán)制度比較復(fù)雜，有的實(shí)行公有制，有的實(shí)行私有制，有的為混合所有制。我國(guó)實(shí)行土地公有制，存在兩種土地所有權(quán)形態(tài)，即土地國(guó)家所有權(quán)和農(nóng)村土地集體所有權(quán)。

土地國(guó)家所有權(quán)是中華人民共和國(guó)建立后通過(guò)承繼、沒(méi)收、土地改革、強(qiáng)制收取這四種方式取得。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是在新中國(guó)初期土地私人所有的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)村合作社運(yùn)動(dòng)、人民公社的建立而逐步形成的。

凡是農(nóng)村不屬于國(guó)家所有的土地均歸集體所有。集體土地所有權(quán)不像國(guó)有土地所有權(quán)那樣有一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一主體。根據(jù)《民法通則》和《土地管理法》的規(guī)定，集體土地的特點(diǎn)是，所有權(quán)屬于農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織，并由以下三類(lèi)組織負(fù)責(zé)集體土地的經(jīng)營(yíng)與管理:一是村(行政村)農(nóng)民集體，具體由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理土地;二是村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組;三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[1，2]。

2 集體土地補(bǔ)償?shù)谋匾院同F(xiàn)狀

水利水電工程建設(shè)一般在高山峽谷地區(qū)，遠(yuǎn)離城市，所以水利水電工程建設(shè)征地中征收集體所有的土地最具代表性，因此，對(duì)征收集體土地，如何對(duì)所有權(quán)人(即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)和用益物權(quán)人(即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移民)給予補(bǔ)償，就顯得尤為重要。《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”[3]。該款明確規(guī)定了要給予集體所有土地的用益物權(quán)人即移民補(bǔ)償?shù)谋匾院椭匾饬x。

回顧歷次法律法規(guī)中對(duì)集體土地的補(bǔ)償?shù)淖兓?，?1986年制定的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償依然被鎖定在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等方面。據(jù)估計(jì)，20多年來(lái)通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬(wàn)億元的損失。20世紀(jì)90年代，當(dāng)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)新效應(yīng)釋放殆盡后，城鄉(xiāng)差距太大這個(gè)問(wèn)題開(kāi)始凸顯出來(lái)，因此在1998年修改《土地管理法》時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況提高了征地補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)值倍數(shù)。但總體而言，提高后的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然沒(méi)有完全補(bǔ)償農(nóng)民所失去的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2004年3月，新頒布實(shí)施的《憲法》強(qiáng)調(diào):國(guó)家征收或者征用土地，應(yīng)給予補(bǔ)償[4]。盡管補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，但我國(guó)在現(xiàn)行的水利水電工程建設(shè)征地中一直都根據(jù)國(guó)務(wù)院令第471號(hào)中的相關(guān)規(guī)定給予了集體經(jīng)濟(jì)組織和移民補(bǔ)償。在我國(guó)，強(qiáng)調(diào)征地要給予補(bǔ)償?shù)碾[含意義應(yīng)該是:現(xiàn)有的征地補(bǔ)償帶有某種歧視性和非公平性，應(yīng)該還農(nóng)民以國(guó)民待遇，征地時(shí)應(yīng)給集體經(jīng)濟(jì)組織、移民以公平、合理的補(bǔ)償[5]。

3 集體土地補(bǔ)償中存在的問(wèn)題

水利水電工程的建設(shè)，淹沒(méi)了大量的良田沃土，而移民的搬遷只能采取外遷和后靠的安置方式，由于移民群眾大多存在故土難離的情緒，絕大部分都會(huì)選擇后靠安置的方式，但后靠安置容量有限，就算采取大量工程措施，土地的質(zhì)量和數(shù)量也很難達(dá)到原有水平。所以，對(duì)集體土地的合理補(bǔ)償，以及對(duì)集體土地補(bǔ)償資金的合理分配就成為能否恢復(fù)移民原有生產(chǎn)生活水平的重要條件。

3.1 國(guó)家法律法規(guī)層面的問(wèn)題

國(guó)家法定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低對(duì)于因水電工程建設(shè)被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織和移民不公平，這是國(guó)家大政策方面的問(wèn)題。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定可以追溯到1953年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。當(dāng)時(shí)，我國(guó)是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地首先由國(guó)家采取無(wú)償分配的方式提供給農(nóng)民耕種，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。國(guó)家建設(shè)需要使用時(shí)再以極低的補(bǔ)償進(jìn)行收回、收購(gòu)或征用。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地補(bǔ)償思路，在當(dāng)時(shí)是非常合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國(guó)成功轉(zhuǎn)軌為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，包括城市土地其它生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)均按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，但唯獨(dú)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)還沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的操作方法和思路。根據(jù)國(guó)務(wù)院令第471號(hào)的相關(guān)規(guī)定，大中型水利水電工程建設(shè)征地征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍[6]。假設(shè)按照經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)較高的耕地畝產(chǎn)值3000元/畝計(jì)算，征收一畝集體土地的費(fèi)用為48000元，而現(xiàn)在的一般征地均是按照“招拍掛”程序，其征地費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于水利水電工程中按16倍計(jì)算出的征地費(fèi)用。水利水電工程的建設(shè)為國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是對(duì)于集體土地被征收的集體經(jīng)濟(jì)組織和移民群眾來(lái)說(shuō)并沒(méi)有真正享受到水利水電工程建設(shè)所帶來(lái)的成果，這對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和移民是極不公平的。

3.2 補(bǔ)償資金實(shí)際分配中的問(wèn)題

在集體土地補(bǔ)償政策不合理的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織與移民個(gè)人之間也存在嚴(yán)重的征地補(bǔ)償分配不公。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，水利水電工程建設(shè)土地征用的對(duì)象是集體土地。在現(xiàn)實(shí)生活中，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)基本上是處于分離狀態(tài)。集體土地上至少存在兩種權(quán)利:所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。前者的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，后者的主體是以土地為基本生產(chǎn)條件的移民。關(guān)于兩種權(quán)利主體在征地補(bǔ)償中的分配關(guān)系，《土地管理法實(shí)施條例》第26條已作了明確規(guī)定。表面看，土地所有者、使用者都得到了相應(yīng)的補(bǔ)償，但實(shí)際上，移民土地被征用后所得極其可憐。這其中既有理論上的原因，也有操作層面問(wèn)題的存在:理論上，在對(duì)集體土地的補(bǔ)償費(fèi)用中分為土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，物權(quán)化的農(nóng)民個(gè)人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全沒(méi)有被補(bǔ)償，而以對(duì)失地移民的安置補(bǔ)助費(fèi)代之，因此只補(bǔ)償了土地的就業(yè)效用，而忽視了其直接收益、繼承等效用;實(shí)踐中，農(nóng)民對(duì)于征地費(fèi)用的分配也處于弱勢(shì)地位，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配擁有支配權(quán)。所以，移民在土地被征收后能拿到補(bǔ)償資金是非常有限的。

3.3 “土地兩費(fèi)”的明確界定問(wèn)題

在現(xiàn)行的水利水電工程建設(shè)征地的相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)際操作中征收土地的價(jià)格根本就沒(méi)有區(qū)分土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而也無(wú)法區(qū)分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，只是按照征收的集體土地確定“綜合”價(jià)格。如果實(shí)行此類(lèi)補(bǔ)償價(jià)格，在目前集體土地產(chǎn)權(quán)還未被完全界定清楚的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與移民個(gè)人之間的分配不公將一直存在甚至越發(fā)嚴(yán)重，存在著產(chǎn)生糾紛的重大隱患。

4 集體土地補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

首先從國(guó)家制度層面，國(guó)家應(yīng)該完善相應(yīng)的政策法規(guī)和相關(guān)條例，進(jìn)一步施行因地制宜，制定出符合我國(guó)實(shí)際的補(bǔ)償政策，使集體經(jīng)濟(jì)組織和移民群眾能夠得到合理的補(bǔ)償，享受到水利水電工程建設(shè)的豐碩成果，真正構(gòu)建和諧社會(huì)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是征地制度的核心內(nèi)容之一，目前依年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)霓k法已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于水利水電工程征地工作的順利進(jìn)行。水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償應(yīng)該對(duì)征地時(shí)的實(shí)際土地用途進(jìn)行補(bǔ)償，反映土地補(bǔ)償費(fèi)的土地價(jià)格，應(yīng)該是市場(chǎng)價(jià)格，征地補(bǔ)償應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，市場(chǎng)價(jià)值可以通過(guò)評(píng)估確定。就農(nóng)用地而言，可以結(jié)合開(kāi)展的農(nóng)用地分等定級(jí)工作，以農(nóng)用地分等定級(jí)成果為依據(jù)和參考，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行估價(jià)。

其次在集體經(jīng)濟(jì)組織與移民個(gè)人對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)用合理分配的公平問(wèn)題上。就農(nóng)村集體土地的重要性而言，對(duì)移民個(gè)人的效用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的效用。土地被征用后，對(duì)移民家庭生活的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的影響，因此在集體土地被征用后，保障、維護(hù)移民利益應(yīng)該成為征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。因此，在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配中，應(yīng)該首先足額補(bǔ)償移民損失，剩下的才補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織[7]。

再次，在土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的界定和分配問(wèn)題上。土地補(bǔ)償費(fèi)是給予土地所有人和用益物權(quán)人(即土地承包人)的投入及造成損失的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)歸土地所有人和用益物權(quán)人所有。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)的界定中:安置補(bǔ)助費(fèi)用于被征地的移民戶的生活安置，每一個(gè)需要安置的農(nóng)村移民的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍計(jì)算。如果按照上述標(biāo)準(zhǔn)尚不能妥善安置農(nóng)村移民的，可以提高征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。在《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))中第二十二條，明確規(guī)定“大中型水利水電工程建設(shè)征地耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的16倍……。[8]”土地補(bǔ)償費(fèi)可以按照現(xiàn)行的補(bǔ)償政策補(bǔ)給土地所有人即(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)和用益物權(quán)人(即承包土地的移民)，而安置補(bǔ)助費(fèi)則可以單列全部用于補(bǔ)給村組中因水利水電工程建設(shè)征地所影響需搬遷的移民，也可以根據(jù)一些典型計(jì)算或條件界定將安置補(bǔ)助費(fèi)按比例劃分，如:因水利水電工程建設(shè)征地所影響需要搬遷的移民占較大比例，集體經(jīng)濟(jì)組織占較小比例，這樣的分配方式是否合理，如何確定合理的分配方式還需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行有效論證。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在水利水電工程建設(shè)征地移民安置過(guò)程中，對(duì)集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，需要進(jìn)一步引入市場(chǎng)機(jī)制，使對(duì)集體土地的補(bǔ)償更加合理;而在對(duì)集體土地合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，移民群眾相對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織又是一個(gè)弱勢(shì)群體，要“以人為本”使補(bǔ)償費(fèi)的分配在集體經(jīng)濟(jì)組織和移民群眾中更加公平合理;并在土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配方式上探索出一條既合理合法又有實(shí)際可操作性的的分配方式，這樣才能既保障移民群眾的合法權(quán)益又增強(qiáng)移民群眾長(zhǎng)期生存發(fā)展的能力，為我國(guó)的水利水電工程建設(shè)提供良好的環(huán)境和和諧的氣氛。

[1]主席令6屆第37號(hào)，中華人民共和國(guó)民法通則[S].

[2]主席令第28號(hào)，中華人民共和國(guó)土地管理法[S].

[3]主席令第62號(hào)，中華人民共和國(guó)物權(quán)法[S].

[4]2004年3月14日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》[S].

[5]、[7]李明月、江華.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性研究[J].《調(diào)研世界》2005年10期:1－2頁(yè).

[6]、[8]國(guó)務(wù)院令第471號(hào)，大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例[S].