貧困山區(qū)農(nóng)村危房改造的思考

賀關(guān)平 王 敏 齊國強(qiáng)

實(shí)施農(nóng)村危房改造工程，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策和重要部署，是胡錦濤總書記、溫家寶總理直接關(guān)心的民生工程。認(rèn)真實(shí)施好這一工程，對于鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)社會和諧，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，拉動內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長具有十分重大和深遠(yuǎn)的意義。

近年來，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列的支農(nóng)惠農(nóng)政策，黨的十七大將“住有所居”列為加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)的重要目標(biāo)之一，黨的十七屆三中全會提出，將加快農(nóng)村危房改造作為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。這一系列惠農(nóng)富民的政策，極大地改善了農(nóng)村居民的居住環(huán)境，大多數(shù)農(nóng)民告別了土坯房、茅草房等危舊房。但總的來看，貧困山區(qū)農(nóng)村居住條件仍然比較差。根據(jù)中央加快農(nóng)村危房改造和山西省政府農(nóng)村危房改造工作的部署，大寧縣作為國家級貧困縣，2010年大寧縣需要投資 300萬元完成 100戶農(nóng)村危房改造任務(wù)，每戶補(bǔ)助資金11 000元，其中中央財政補(bǔ)助 6 000元，其余按4∶3∶3由省、市、縣配套解決。

黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)，其中生活環(huán)境改善是關(guān)鍵所在。按照中央統(tǒng)一部署，2010年年初，臨汾市將新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃作為縣市長目標(biāo)責(zé)任制考核的重點(diǎn)內(nèi)容，要求至 2010年年底前完成全市 233個行政村的新農(nóng)村規(guī)劃編制任務(wù)。大寧縣新農(nóng)村規(guī)劃編制工作按照上級部門的部署，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，高標(biāo)準(zhǔn)完成 2010年 10個村的新農(nóng)村規(guī)劃編制任務(wù)。為改善全縣新農(nóng)村的環(huán)境，完成農(nóng)村危房改造奠定基礎(chǔ)。

1 大寧縣農(nóng)房建設(shè)現(xiàn)狀

受自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，大寧縣農(nóng)村住宅建設(shè)普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低、居住分散、環(huán)境臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題。農(nóng)村建房尤其凌亂，多選擇山邊、地邊、田邊、水邊、路邊等。建設(shè)過程中，沒有規(guī)劃意識，沒有質(zhì)量觀念，農(nóng)村的風(fēng)水師就是他們的“規(guī)劃師”，村委會主任就是他們的“建委主任”，土瓦匠就是他們的“質(zhì)檢員”。并且近年來有相當(dāng)部分農(nóng)戶選擇在村子外圍建設(shè)，形成“空心村”，造成土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，還有一些高寒山區(qū)居民，居住偏遠(yuǎn)，交通不便，信息閉塞，不利于基礎(chǔ)設(shè)施配套，不利于資源共享。

2 大寧縣農(nóng)村危房的現(xiàn)狀及存在的問題

大寧縣位于山西省呂梁山南端，臨汾市西陲。境內(nèi)溝壑縱橫，山巒逶迤，梁峁層疊，垣坡連綿。南北高山對峙，中部昕水橫貫，東高西凸，形如盆地，是典型的山區(qū)縣，有“三川十塬溝四千，周圍大山包一圈”之說。全縣現(xiàn)有總?cè)丝?6.17萬人，其中農(nóng)村人口 4.52萬人。全縣農(nóng)村有 11 578戶。受歷史、地理、自然條件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，大寧縣農(nóng)村貧困面大、貧困程度深，生產(chǎn)生活條件還相對落后，特別是農(nóng)村群眾住房普遍比較簡陋、危房比例高、抗災(zāi)能力弱、人居環(huán)境差，仍有部分特困群眾長期居住在不具備防災(zāi)抗災(zāi)能力的危房中。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:1)農(nóng)村危房數(shù)量大。按照《國家危房鑒定標(biāo)準(zhǔn)》調(diào)查摸底統(tǒng)計(jì)，大寧縣農(nóng)村現(xiàn)有危房 4 030戶，占農(nóng)村居民總戶數(shù)的 34.8%。其中:需拆除重建的D級危房1 341戶，占全縣農(nóng)戶數(shù)的11.58%;需對局部構(gòu)件進(jìn)行更換維修的 C級危房有 2 689戶，占全縣農(nóng)戶數(shù)的23.22%;2)農(nóng)村危房分布地域廣。涵蓋了全縣 6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的 84個行政村。危房主要分布在交通閉塞、偏遠(yuǎn)落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱的深山石山區(qū)、高寒邊遠(yuǎn)地區(qū);3)涉及困難群眾多。農(nóng)村危房戶家庭生活普遍比較困難，經(jīng)濟(jì)條件差，自救能力弱。全縣4 030戶危房戶中，五保戶121戶，占 3.0%;低保戶1 010戶，占25.06%;困難戶1 686戶，占41.84%;一般戶1 213戶，僅占30.09%;4)地質(zhì)災(zāi)害搬遷任務(wù)重。全縣現(xiàn)有急需整體搬遷的地質(zhì)災(zāi)害危及點(diǎn)125戶，需搬遷農(nóng)戶120戶;5)抗災(zāi)能力弱。農(nóng)村危房多呈土窯洞、土墻房、茅草房，抵御自然災(zāi)害能力弱，每年都會出現(xiàn)大量因?yàn)?zāi)毀損民戶。

3 對農(nóng)村危房改造的幾點(diǎn)建議

農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對象基本上都屬于農(nóng)村的弱勢群體，家庭勞動力欠缺，經(jīng)濟(jì)來源單一，按照貧困原因大致可分為生產(chǎn)單一型、殘疾型、大病致貧型、受災(zāi)返貧型、債務(wù)積壓型和鰥寡孤獨(dú)型等。從調(diào)查摸底情況看，大寧縣農(nóng)村危房共4 030戶，其中D級危房 1 341戶，C級危房 2 689戶，涉及行政村 80個。房屋結(jié)構(gòu)形式主要是土窯洞、土木結(jié)構(gòu)、磚結(jié)構(gòu)等形式。對于這些貧困戶，中央、省、市、縣戶均 11 000元的補(bǔ)貼資金對于其房屋改造無異于杯水車薪，難以調(diào)動其積極性，并且有可能因?yàn)槲７扛脑於鴮?dǎo)致其債務(wù)積壓，陷入更加貧困的境地。而若只利用投入的資金對危房進(jìn)行簡單的維修，則不能從根本上消除住房結(jié)構(gòu)危險問題，房屋仍處于臟亂差的環(huán)境中，與社會主義新農(nóng)村建設(shè)將背道而馳。從這個意義上說，農(nóng)村危房宜拆不宜修。

另一方面，黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放的潮流，農(nóng)村富余勞動力逐漸向城市轉(zhuǎn)移，絕大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變了生活、就業(yè)觀念，成為城市建設(shè)的主力軍，外出務(wù)工增加了他們的家庭收入。尤其近年來，通過政府引導(dǎo)，外出勞務(wù)收入的增加，實(shí)現(xiàn)了發(fā)家致富的愿望。這些比較富裕的農(nóng)民，重新選址建房，改善生產(chǎn)生活環(huán)境的愿望愈來愈強(qiáng)烈。引導(dǎo)和維護(hù)好這部分農(nóng)民的建房積極性，是落實(shí)新農(nóng)村規(guī)劃編制，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。為此筆者認(rèn)為，大寧縣農(nóng)村危房改造應(yīng)采取以下對策:

首先，切實(shí)做好縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃，讓老百姓知道從長遠(yuǎn)看應(yīng)在什么地方建房。布點(diǎn)規(guī)劃后，由各級政府牽頭，整合相關(guān)部門力量，對布點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行場地平整、供排水、醫(yī)院、學(xué)校、道路等基礎(chǔ)設(shè)施配套，形成建設(shè)“洼地”，讓凡是到規(guī)劃區(qū)進(jìn)行建設(shè)的農(nóng)戶都能得到實(shí)實(shí)在在的利益，吸納周邊那些有能力且愿意的農(nóng)戶到規(guī)劃區(qū)按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。

其次，采取政府牽頭，農(nóng)戶自愿的辦法，對騰空的安全住房與周邊的危房進(jìn)行置換，由危房改造戶購買，用于居住(農(nóng)村像這種空置的房屋大多比較低廉)。假如正常情況下成交價是 4萬元，則賣主在實(shí)收時應(yīng)扣減掉危改戶應(yīng)享有的政府補(bǔ)助款，從而使被確定的危改戶真正享受到政策的扶助。對貧困戶原來居住的危房實(shí)行拆除，用于土地整理，方便土地集約節(jié)約利用。這種方式，可以讓有能力建房戶得到鼓勵，需要危改的困難戶也可以以少量的資金投入改善住房條件。

第三，在采取房屋置換解決危房改造過程中，堅(jiān)持示范帶動，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇 1個 ～2個基礎(chǔ)條件較好、交通較便利的行政村先行試點(diǎn)。同時注重農(nóng)村危房改造與空心村治理和土地整理相結(jié)合。利用農(nóng)村危房改造機(jī)會進(jìn)行空心村治理，對于拆除的危舊房屋可以逐漸整理為林地或耕地，逐步開發(fā)利用廢棄地、四荒地，集約節(jié)約利用土地資源。堅(jiān)持將規(guī)劃放在首要地位，突出地方特色，以規(guī)劃引領(lǐng)和控制中心村建設(shè)，加強(qiáng)技術(shù)幫扶和指導(dǎo)，逐步改變過去農(nóng)村隨意建設(shè)、無序建設(shè)的狀況，避免新農(nóng)村建設(shè)過程中有新房無新貌的問題。通過集中連片建設(shè)，加強(qiáng)道路、水電、學(xué)校、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施配套，使農(nóng)民按照社區(qū)式進(jìn)行生產(chǎn)生活，避免不必要的資源浪費(fèi)。在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、開發(fā)農(nóng)村土特產(chǎn)品、建設(shè)農(nóng)家飯莊、培育特色種植養(yǎng)殖業(yè)等，通過培育農(nóng)村支柱產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)渠道，使農(nóng)戶搬得出，留得下，有發(fā)展。如可以在曲鵝鎮(zhèn)發(fā)展旅游業(yè)，發(fā)展農(nóng)家樂、農(nóng)家飯莊等，在山地、林地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖業(yè)等。農(nóng)村危改工作中，對危改補(bǔ)助對象的確定，采取登記排名、公示工作方法。對于搬遷村的規(guī)劃和選址，根據(jù)群眾意愿，建立監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮村民自治作用，只有這樣，才能使農(nóng)村危改更具群眾基礎(chǔ)，更加符合農(nóng)民意愿，更富前瞻性和可操作性，進(jìn)而促進(jìn)基層民主建設(shè)。

[1] 王穎倩，陳 軍，徐小益.談舊建筑改造中幾種角色的轉(zhuǎn)換[J].山西建筑，2009，35(11):24-25.