城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用初探

王 璐

在國家不斷加大城市化進程的政策推動下，作為城市向農(nóng)村的過渡帶的城鄉(xiāng)結(jié)合部也進入大發(fā)展的全盛時期。城鄉(xiāng)結(jié)合部，也稱城鄉(xiāng)邊緣帶、城鄉(xiāng)交錯帶，是指位于城市與鄉(xiāng)村之間，以土地的城市和鄉(xiāng)村利用方式相混合為典型特征，人口和社會特征具有城鄉(xiāng)過渡性質(zhì)的一個獨特地域。城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種新興的地域單元，使原有的城鄉(xiāng)二元形態(tài)轉(zhuǎn)化為三元形態(tài)，即由城市及農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市、城鄉(xiāng)結(jié)合部及農(nóng)村。城鄉(xiāng)結(jié)合部既靠城市，又連農(nóng)村，地理位置優(yōu)越，交通便利，政策靈活，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要區(qū)域和城市擴張的先鋒陣地，這就決定了城鄉(xiāng)結(jié)合部必然成為城鄉(xiāng)用地矛盾問題最為頻發(fā)的地區(qū)。

1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀與特征

1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)結(jié)合部伴隨著城市用地規(guī)模不斷膨脹而發(fā)展迅速，由于其處在一個城市土地與農(nóng)村土地兼而有之，并作為紐帶連接著城市與農(nóng)村經(jīng)濟文化生活的顯要位置，城鄉(xiāng)結(jié)合部在土地利用過程中產(chǎn)生的矛盾成為制約其發(fā)展的主要因素。其二元制土地制度造成一部分地區(qū)成為管理的真空地帶，而另一部分地區(qū)又普遍存在交叉管理等問題。由此引發(fā)的眾多土地利用濫占濫用、規(guī)劃失控、管理混亂、黑市交易、污染嚴(yán)重、生態(tài)惡化等等現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

1.2 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用特征

1.2.1 用地空間分布交錯共生

城鄉(xiāng)結(jié)合部是在城市與農(nóng)村地域結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上在特定條件下產(chǎn)生的，其土地利用的性質(zhì)、空間結(jié)構(gòu)和景觀風(fēng)貌等方面表現(xiàn)為從城市向農(nóng)村的過渡，用地形態(tài)大多呈現(xiàn)出城市型用地與農(nóng)村型用地交錯混雜的局面。

1.2.2 土地利用類型多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜

城市化的不斷加快，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部土地用途的水平梯度變化大，城市不斷向外膨脹，原有的農(nóng)業(yè)用地不斷變成非農(nóng)業(yè)用地，出現(xiàn)商貿(mào)集鎮(zhèn)、商業(yè)服務(wù)、工礦企業(yè)等帶有許多鮮明城市特征的用地類型;另外，城鄉(xiāng)結(jié)合部在一定程度上保有農(nóng)村土地利用的形態(tài)，如種植經(jīng)濟作物的耕地、溫室大棚、果園、養(yǎng)殖場等，同時，因其特殊的區(qū)位，還存在如花卉基地等提高土地經(jīng)濟產(chǎn)值的用地類型，城市特征的住宅社區(qū)、高端別墅區(qū)、大學(xué)城等也分布于此，從而使得該區(qū)域土地利用類型多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。

1.2.3 土地用途動態(tài)變化頻繁

城市化的加速使城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域不斷向農(nóng)村地區(qū)延伸，在不斷追求土地收益的思想作用下，土地利用在空間和用途上表現(xiàn)出明顯的動態(tài)特征，城鄉(xiāng)結(jié)合部各用地類型變化劇烈，土地用途變化十分普遍。

1.2.4 土地價格呈不斷攀升趨勢

城鄉(xiāng)結(jié)合部以其優(yōu)越的地理位置，便捷的交通道路，較為完善的公用基礎(chǔ)設(shè)施、生活配套設(shè)施吸引著大量的房地產(chǎn)投資者。城鄉(xiāng)結(jié)合部不僅可以攝取城市的各種前沿信息，充分利用城市的先進技術(shù)，同時又可以利用農(nóng)村廉價的勞動力資源，因此，土地價格必然保持一種持續(xù)攀升的趨勢。

2 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的問題及產(chǎn)生的原因

2.1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問題

2.1.1 土地市場管理力度薄弱，秩序混亂

各種非法占地現(xiàn)象普遍存在在城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地市場上，造成土地的地下交易市場猖獗。政府只能通過征用的方式將城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地轉(zhuǎn)為國有，村集體僅擁有土地的使用權(quán)，未實現(xiàn)真正意義上的統(tǒng)管體制，造成土地市場秩序混亂，管理部門難以發(fā)揮作用。

2.1.2 土地濫占濫用，浪費嚴(yán)重

鄉(xiāng)村空間長期以來受到城市膨脹的擠壓，農(nóng)用土地不斷被城市化或者向城市用地過渡，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部土地在布局上用地類型相互交叉、相互影響。如新建多層住宅小區(qū)與農(nóng)村院落居民點相鄰，生活設(shè)施與養(yǎng)殖場混雜，商業(yè)用地被夾在工業(yè)企業(yè)園區(qū)之中等，城鄉(xiāng)建設(shè)極不協(xié)調(diào)，更為嚴(yán)重的是造成土地資源利用過程中的浪費。

2.1.3 生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，污染嚴(yán)重

城鄉(xiāng)結(jié)合部內(nèi)一、二、三產(chǎn)業(yè)兼而有之，但因其缺乏統(tǒng)一的管理與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出雜亂無章的特征。同時在開發(fā)利用土地的過程中，由于投資者往往單純注重當(dāng)前的投資回報，對該區(qū)域的整體規(guī)劃與布局從未進行過專業(yè)的設(shè)計評價，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趕不上整體開發(fā)，綠地系統(tǒng)不足，工業(yè)廢料、生活垃圾等無法妥善處置，進而引發(fā)區(qū)域污染加重，大氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、水資源、土地資源日趨惡化，破壞嚴(yán)重，土地質(zhì)量不斷下降。

2.2 問題產(chǎn)生的根源分析

通過以上我們對城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用矛盾與根源的分析，可以得出城市化快速推進而帶來城市用地向農(nóng)業(yè)用地的不斷擴張是問題產(chǎn)生的直接原因。管理體系與區(qū)域規(guī)劃跟不上城市化建設(shè)快速發(fā)展的步伐。然而，這種現(xiàn)象和矛盾的更深層次的原因是我國城鄉(xiāng)管理呈現(xiàn)出分裂的二元體制。這種二元體制致使土地規(guī)劃滯后，土地產(chǎn)權(quán)歸屬界定困難，土地流轉(zhuǎn)條件復(fù)雜且審批嚴(yán)格，土地管理失控，造成土地利用不合理和土地違法使用現(xiàn)象頻發(fā)，影響了社會的和諧與穩(wěn)定，阻礙城鄉(xiāng)一體化的進程。另外，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用法律法規(guī)缺乏，法律漏洞，無法可依，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管滯后等問題也是造成城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用矛盾重重的根源。

3 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地優(yōu)化配置與利用對策

3.1 加強城鄉(xiāng)規(guī)劃，依法執(zhí)行規(guī)劃

城鄉(xiāng)結(jié)合部是最有必要加強規(guī)劃而又最難進行規(guī)劃的地區(qū)。由于其管理體制復(fù)雜，容易造成管理部門的相互推諉或交叉管理，因此各級政府部門要在明確其職責(zé)的基礎(chǔ)上依法嚴(yán)格按照規(guī)劃內(nèi)容對城市的盲目擴展加以管理與限制，同時對城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)村居民點的合理規(guī)劃也要不斷加強，對于超標(biāo)用地的居民點要強行拆遷。

3.2 集約利用土地，實現(xiàn)土地利用的可持續(xù)性

土地的集約利用是對土地資源的一種節(jié)約模式，是指在合理利用的基礎(chǔ)上，通過增加土地單位面積投入，不斷挖掘土地潛力，逐步提高土地的使用效率和經(jīng)濟效益。土地的集約利用一方面要求城鄉(xiāng)結(jié)合部土地在空間上設(shè)置得當(dāng)、利用合理，以達到社會經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境效益的最大化和最優(yōu)化;另一方面還要求遵循土地報酬遞減規(guī)律，限制對土地的盲目投入、過度開發(fā)而引起用地結(jié)構(gòu)失衡，土地利用率降低。

3.3 控制人口流量，嚴(yán)格保護耕地

人口聚集與城鄉(xiāng)二元戶籍制度的關(guān)系密不可分，針對城鄉(xiāng)結(jié)合部因人口急劇增長而帶來的土地超載問題，應(yīng)采取得力措施，運用行政管理、經(jīng)濟控制和法律監(jiān)管等手段，加強對郊區(qū)流動人口的集中管理;其次，在城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的利用上，要嚴(yán)格城市建設(shè)用地總量控制，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)圈定城市建設(shè)用地規(guī)模，避免盲目擴張，鼓勵高效利用現(xiàn)有建設(shè)用地。

3.4 加強生態(tài)建設(shè)，改善土地生態(tài)環(huán)境

提高城鄉(xiāng)結(jié)合部乃至整個城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要作為城鄉(xiāng)工作的重中之重。提高生態(tài)環(huán)境要以資源的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以創(chuàng)造良好的人居環(huán)境為宗旨，把生態(tài)建設(shè)放到更加突出的位置，走開發(fā)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一、發(fā)展定位與生態(tài)容量相協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)一體化道路。要依法嚴(yán)格履行禁止在基本農(nóng)田保護區(qū)、自然保護區(qū)等進行不符合規(guī)定的開發(fā)建設(shè)活動。同時大力倡導(dǎo)“循環(huán)經(jīng)濟”，采用先進的科技方法對城市垃圾進行處理并循環(huán)利用，在減少污染的同時也為城鄉(xiāng)結(jié)合部創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟價值。

通過分析城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的現(xiàn)狀特征，找到優(yōu)化其利用結(jié)構(gòu)的對策，對整頓和規(guī)范土地市場經(jīng)濟秩序，提高土地可持續(xù)利用效率以及保護環(huán)境，促進城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化方面具有重要的意義。

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