以人為本、構(gòu)建和諧——上海住宅空間資源規(guī)劃利用策略思考

顧軍

“上海在進(jìn)一步完善住房供應(yīng)機(jī)制前提下，住宅空間資源的利用應(yīng)堅(jiān)持民生為本、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧，住宅建設(shè)堅(jiān)持以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主。”

上海作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平發(fā)展較高的城市，根據(jù)中央對(duì)上海“四個(gè)率先”要求，應(yīng)該在破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出問題中率先作為，更好地解決住房和城市化成本的問題，將全市住宅空間資源的分配利用提高到社會(huì)管理的角度來理解，滿足公眾基本的居住需求，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和資源水平更好適應(yīng)，走出一條符合特大城市特點(diǎn)的科學(xué)發(fā)展之路。

1 上海住宅建設(shè)現(xiàn)狀分析

改革開放以來，上海住宅建設(shè)取得了矚目成就，大致可以分為3個(gè)階段：上世紀(jì)八十年代尚處福利分房階段，主要采取合作建房、聯(lián)建公助、舊區(qū)改造等建設(shè)方式解決住房問題；上世紀(jì)九十年代進(jìn)入住房改革階段，以《上海市住房制度改革實(shí)施方案》為標(biāo)志，逐步改革原有的公房建設(shè)分配體制，實(shí)施公有住宅市場(chǎng)化，市場(chǎng)成為解決住房問題的主要途徑；新世紀(jì)后的十年為商品房高速發(fā)展階段，住宅建設(shè)投資、商品房開工量、房屋交易量開始迅速上升。在商品住宅高速發(fā)展的同時(shí)，也不同程度地存在著結(jié)構(gòu)失衡、配套滯后等問題，出現(xiàn)了社會(huì)成員居住水平差異逐漸加大、居住成本不斷上升的現(xiàn)象，影響社會(huì)和諧發(fā)展。

從全市住宅資源存量來看，2000-2009年，全市年均住宅竣工建筑面積約2000萬平方米。至2009年末，全市城鎮(zhèn)住房建筑面積約5億平方米，其中中心城約3億平方米。

根據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2009年底全市現(xiàn)狀住宅用地約400平方公里。其中，中心城現(xiàn)狀住宅用地約占全市總量的四成；遠(yuǎn)郊現(xiàn)狀住宅用地約占全市總量的三成。

上海住宅建設(shè)近年來存在三方面特點(diǎn)。首先是居住水平不斷提高，城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積由2000年的24平方米提高到2008年的近34平方米。其次是建設(shè)重點(diǎn)向外延伸，近十年的發(fā)展趨勢(shì)顯示，住宅建設(shè)的重心已經(jīng)從中心城轉(zhuǎn)向郊區(qū)。城鎮(zhèn)居住用地向中心城外快速擴(kuò)展，外環(huán)外圍成為居住用地?cái)U(kuò)張的重要區(qū)域之一。2008年全市住宅用地總量較1997年同比增幅約80%，中心城外居住用地面積增幅更是達(dá)到約150%。最后是供應(yīng)結(jié)構(gòu)矛盾趨緩。住房市場(chǎng)化深入推進(jìn)使住宅面積標(biāo)準(zhǔn)跟隨市場(chǎng)導(dǎo)向，大面積套型住宅占比不斷提高，市場(chǎng)供應(yīng)的中小套型普通商品住房數(shù)量偏少，住宅供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸顯現(xiàn)。這一問題得到了政府的高度重視和有效緩解，隨著經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等保障性住房建設(shè)目標(biāo)年均400萬平方米的實(shí)施以及保障性住宅建設(shè)力度的持續(xù)加大，住宅供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾將得以緩解。

2 上海住宅資源空間分布及趨勢(shì)判斷

根據(jù)全市既有規(guī)劃匯總，在“兩規(guī)合一”建設(shè)用地范圍內(nèi)，至2020年全市住宅用地總規(guī)模約600平方公里，其中郊區(qū)的用地資源約占六成。住宅用地資源的布局呈現(xiàn)“東西多、南北少”，“分散多、集聚少”的總體分布特征。

在扣除現(xiàn)狀保留用地后，可建住宅用地中近一半用地需通過城鎮(zhèn)建設(shè)用地改造，且大部分是工業(yè)用地，改造的土地成本較高；其余一半用地中近三分之一的土地現(xiàn)為農(nóng)村宅基地，動(dòng)遷安置成本較高。

全市規(guī)劃可建住宅用地中，實(shí)際易于實(shí)施的用地只占30%，住宅資源的集約節(jié)約使用成為當(dāng)務(wù)之急。

“十二五”期間，上海仍面臨人口增長(zhǎng)較快的壓力，中心城區(qū)特別是舊區(qū)人口向外疏解仍是人口布局的導(dǎo)向，上海未來的發(fā)展將遵循城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。隨著國(guó)際化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，住房消費(fèi)需求在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將維持較高水平，特別是保障性住房的需求較大。同時(shí)，住房建設(shè)也面臨著資源短缺、環(huán)境承載力小等不利因素制約。

隨著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市民生活水平提高，不斷滿足市民不同層次的住房需求，加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)，特別是根據(jù)上海目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)一步完善廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和動(dòng)遷安置房“四位一體”的住房保障體系，仍是住房建設(shè)面臨的主要任務(wù)。

3 住宅空間資源利用的前提和原則

全市住宅空間資源的梳理和規(guī)劃利用研究成為住宅規(guī)劃建設(shè)工作的當(dāng)務(wù)之急，這其中樹立正確的指導(dǎo)思想尤為重要，即堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，著力提高資源利用的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。住宅規(guī)劃建設(shè)要依據(jù)城鄉(xiāng)一體發(fā)展格局、遵從資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)前提、實(shí)現(xiàn)構(gòu)建宜居城市和促進(jìn)社會(huì)公平目標(biāo)。

上海住宅空間資源利用有兩個(gè)前提條件需要明確。第一是確立合理的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外大城市住房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海住宅需求和資源的實(shí)際，上海住宅建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持合理的住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，逐步使中等戶型成為住宅套型的主要構(gòu)成，與上海現(xiàn)狀的住宅套型結(jié)構(gòu)以及未來城市家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)收入水平相匹配。實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)就要不斷優(yōu)化新增住宅的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，按控制比例引導(dǎo)建設(shè)，使中套型住宅（建筑面積70-90平方米）比例占相當(dāng)多數(shù)。

第二是城市生態(tài)及基礎(chǔ)設(shè)施承載力。上海水資源承載人口規(guī)模分析和上海電力資源可承載人口規(guī)模分析都表明上海城市支撐人口極限約3200萬人。人口規(guī)模、住宅總量、居住水平和環(huán)境容量之間的相互制約即意味著上海住宅空間資源的投放和利用存在著諸多方面的限制和條件。

上海住宅空間資源規(guī)劃利用應(yīng)該同時(shí)遵循三個(gè)原則。首先是與市民多層次住房需求相適應(yīng)的原則。堅(jiān)持以市民消費(fèi)為主、以普通商品房為主，進(jìn)一步完善住房保障體系，優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)發(fā)展廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房，切實(shí)保障中低收入住房困難家庭的基本居住條件。大力發(fā)展中小套型、中低價(jià)位普通商品住房，不斷適應(yīng)不同層次、不同收入市民的消費(fèi)需求。其次是與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的原則。結(jié)合上海人口發(fā)展趨勢(shì)和土地資源條件，以建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)為指導(dǎo)，以全面建設(shè)節(jié)能省地型住房為抓手，積極推行和引導(dǎo)合理的住房建設(shè)和消費(fèi)模式，大力推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，降低資源和能源的消耗，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。第三是與城鄉(xiāng)規(guī)劃空間政策相結(jié)合的原則。繼續(xù)遵循疏解中心城人口環(huán)境壓力，構(gòu)建合理市域結(jié)構(gòu)體系的原則，形成與城市經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展相適應(yīng)、與城市總體空間布局相融合、與居民居住生活水平相匹配，社會(huì)和諧、功能完善、交通便捷、生態(tài)宜居的城市居住空間布局結(jié)構(gòu)。

4 住宅空間資源利用策略

轉(zhuǎn)型時(shí)期的上海，民生保障無疑是城市政府的工作重點(diǎn)，住宅空間資源利用應(yīng)成為公共政策的重要組成部分，需通過優(yōu)化調(diào)整居住空間的結(jié)構(gòu)來充分實(shí)現(xiàn)空間資源的有效配置和高效利用，同時(shí)優(yōu)先確保保障性住房居住空間的落實(shí)。以“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系空間結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，近遠(yuǎn)結(jié)合，合理有序地進(jìn)行居住空間的開發(fā)建設(shè)。

按照住房空間布局與城鎮(zhèn)體系發(fā)展方向相一致、與產(chǎn)業(yè)布局相協(xié)調(diào)、強(qiáng)化公共交通引導(dǎo)的要求，積極調(diào)整城市住房空間布局，增強(qiáng)各種類型住房（尤其是保障性住房）空間布局的合理性。上海住宅空間資源規(guī)劃利用可以在前題設(shè)立和原則確定的基礎(chǔ)上形成以下策略：

4.1 加大住房保障力度，形成多元的供應(yīng)體系

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，由于世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化進(jìn)程等方面存在著差異，各國(guó)政府解決住房問題的政策模式也存在著一定的差別。但發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)對(duì)住房有一個(gè)大致相同的態(tài)度和立場(chǎng)，即政府對(duì)解決公共住房問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。為中低收入家庭建立一定比例和多種形式的住房保障，是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的普遍做法。新加坡約80%的人口居住在政府修建的組屋中。香港公屋政策解決了全港一半人口的居住問題。英國(guó)要求新建住宅項(xiàng)目必須配套建設(shè)占總量25%的低收入居民住房。德國(guó)要求新建住宅區(qū)中必須配建20%的社會(huì)福利住房。法國(guó)則立法規(guī)定每個(gè)城市都要保有20%的社會(huì)住宅，以解決弱勢(shì)群體的住房問題。對(duì)于需要由政府保障政策解決基本住房需求的家庭，往往由政府建立收入劃分和資格審查制度，分別賦予其不同的保障手段和水平，確保不同收入群體能購(gòu)買到或者租到相應(yīng)的住房。

上海市政府正加強(qiáng)對(duì)保障性住房建設(shè)的主導(dǎo)性作用，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，解決中低收入市民基本住房需求，減少社會(huì)的不和諧因素，從而促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，保障社會(huì)的長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定。

上海住房保障的政策目標(biāo)群有待擴(kuò)大，保障性住房供給的對(duì)象應(yīng)呈現(xiàn)多個(gè)“層次”和“區(qū)隔”，為每一個(gè)層次的群體提供的保障措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)其支付能力與市場(chǎng)供給具有梯度差異的特征，呈現(xiàn)為一個(gè)“連續(xù)統(tǒng)”。建立健全分類型、多層次、與上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的住房保障體系，多渠道解決城市中低收入家庭住房困難。近期應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，逐步擴(kuò)大廉租住房的保障范圍以及實(shí)物配租比例，真正解決上海中低收入家庭的基本住房需求。同時(shí)可推出有針對(duì)性的新供給途徑，積極發(fā)展公共租賃住房（包括人才公寓和職工宿舍等形式），建立保障性住房租賃服務(wù)機(jī)制，將住房保障范圍逐步覆蓋到特定的外來常住人口和家庭（包括引進(jìn)人才和產(chǎn)業(yè)區(qū)工人等）。

有數(shù)據(jù)顯示，上海人均住宅建筑面積12平方米以下的城鎮(zhèn)居民家庭戶數(shù)仍較多，相當(dāng)比例的中低收入家庭仍需要政府通過保障性住房解決其住房問題。參照國(guó)內(nèi)外住房保障政策經(jīng)驗(yàn)，從政府投入的可能（即以供給為導(dǎo)向）來考慮確定保障性住房供應(yīng)力度與結(jié)構(gòu)，繼續(xù)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的規(guī)模和保障范圍，科學(xué)確定政府主導(dǎo)的保障性住房與市場(chǎng)配置的商品住房的比例，上海未來年度新增保障性住房建設(shè)規(guī)模仍應(yīng)占年度新增住房建設(shè)總規(guī)模的20%以上。

4.2 優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，確定合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用地的稀缺性成為制約住宅面積提高的主要因素。按照人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，綜合考慮上海人口集聚壓力大、土地資源緊缺，現(xiàn)狀住房改善任務(wù)艱巨等實(shí)際情況，全面推行資源節(jié)約、理性適度、滿足自住需求的住房建設(shè)模式和消費(fèi)模式十分必要，而合理確定人均居住水平、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、面積標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)參數(shù)對(duì)住房建設(shè)政策導(dǎo)向制定至關(guān)重要。

在人均居住水平方面，2008年上海城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積已達(dá)34平方米，今后人均居住水平雖有增長(zhǎng)可能，但不能無限提高。新加坡政府曾一度順應(yīng)過居民的居住需求，在建造了少量大戶型住宅后，政府進(jìn)行了重新評(píng)估和研究，認(rèn)為從土地資源的客觀條件出發(fā)，仍應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)合理使用土地、堅(jiān)持建造高密度集合住宅的政策。鑒于此，上海人均住宅建筑面積標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)嚴(yán)格控制，使上海住房建設(shè)逐步進(jìn)入優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)、全面提高住房質(zhì)量的階段。

在住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，要不斷優(yōu)化新增住宅供應(yīng)比例，通過保障推進(jìn)與市場(chǎng)引導(dǎo)兩方面增加中套型住宅供應(yīng)，按比例引導(dǎo)建設(shè)。擴(kuò)大保障性住房供應(yīng)力度和政策覆蓋面，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房和動(dòng)遷安置房建設(shè)。鼓勵(lì)發(fā)展中低價(jià)位、中等套型的普通商品住房。新增小套型住宅以公共租賃房和小套型商品房為主，兼顧國(guó)際性大都市中高收入群體的居住需求，控制發(fā)展低密度、大套型住房。

4.3 引導(dǎo)住房空間布局，構(gòu)筑高效的居住空間

與上海住宅空間資源相適應(yīng)的住宅建設(shè)布局可以歸納為中心城以中、小戶型并舉，近郊以中等戶型為主，遠(yuǎn)郊以中、大戶型并舉。

中心城繼續(xù)堅(jiān)持“雙增雙減”，近期嚴(yán)格控制住宅用地供應(yīng)，儲(chǔ)備一定規(guī)模的住宅發(fā)展備用地，遠(yuǎn)期有序供給。根據(jù)人口、環(huán)境跟蹤分析評(píng)估，可將部分規(guī)劃住宅用地調(diào)整為公共設(shè)施用地或公共綠地，優(yōu)化中心城人居環(huán)境。中心城新增住宅用地優(yōu)先發(fā)展小戶型的公共租賃房，適度發(fā)展中戶型的普通商品房，控制大戶型住宅規(guī)模。積極推進(jìn)中心城舊區(qū)改造，降低60平方米以下存量小戶型的比例，改善中心城居住空間環(huán)境。

近郊應(yīng)防止人口過度蔓延，注重合理利用有限的新增住宅用地資源。新增住宅以中等戶型為主，套比宜占80%左右?？蛇x擇較小規(guī)模、分散布局的新增住宅用地作為配套商品房建設(shè)的主要空間，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的補(bǔ)充空間。

遠(yuǎn)郊的新城是未來全市住房建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。新市鎮(zhèn)住宅建設(shè)規(guī)模應(yīng)適當(dāng)控制，防止近期住宅用地供應(yīng)盲目擴(kuò)大。重點(diǎn)新市鎮(zhèn)可作為除新城以外吸納中心城人口的重要補(bǔ)充，一般新市鎮(zhèn)以本地城市化人口為主。在遠(yuǎn)郊生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)可適度發(fā)展大戶型住宅。

5 結(jié)語

上海在進(jìn)一步完善住房供應(yīng)機(jī)制前提下，住宅空間資源的利用應(yīng)堅(jiān)持民生為本、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧，住宅建設(shè)堅(jiān)持以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主，通過合理的住宅規(guī)劃建設(shè)促進(jìn)上海成為宜居宜業(yè)城市目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使人民的生活幸福感不斷提高。

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