規(guī)劃土地機制創(chuàng)新，推進保障住房建設(shè)

徐毅松

規(guī)劃和土地是推進保障性住房建設(shè)的重要前提之一。必須充分發(fā)揮規(guī)劃土地資源整合的優(yōu)勢和綜合調(diào)控的作用，創(chuàng)新規(guī)劃編制和土地管理機制，調(diào)動區(qū)縣、企業(yè)、相關(guān)部門、社會各界力量的積極性，確保目標(biāo)順利實現(xiàn)。

保障性住房是改善居民生活居住水平、促進社會和諧穩(wěn)定的一項重要民生工程。在城市快速發(fā)展的過程中，上海面臨著人口快速增長、土地環(huán)境資源緊約束、住房價格偏高等一系列問題。同時，舊區(qū)改造的任務(wù)仍然十分艱巨。

“十二五”期間是上海實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。根據(jù)上海市委、市政府的總體部署，市規(guī)劃國土部門充分利用規(guī)土機構(gòu)整合的契機，進一步優(yōu)化規(guī)劃管理機制，完善土地相關(guān)政策，立足城市長遠發(fā)展，確保保障性住房規(guī)劃建設(shè)這一重要民生工作。

1 政策回顧和形勢要求

1.1 保障性住房政策發(fā)展回顧

住房是一種特殊的商品，一方面具有市場屬性，另一方面具有社會屬性。1998年我國開始實行住房貨幣化改革以來，住宅商品化、市場化速度過快，特別是在大中城市，房價持續(xù)快速增長與社會中低收入群體的住房保障矛盾日益突出。

2006、2007年開始，國家對于住房保障的制度調(diào)整力度不斷加大。2010年國務(wù)院政府工作報告中，進一步明確要“著力保障和改善民生，促進社會和諧進步”，“新建、改擴建各類保障性住房200萬套”。政府相繼出臺了《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實施辦法》（2006）、《關(guān)于進一步加強住房建設(shè)規(guī)劃工作的通知》（2006）、《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（2006）、“新國十條”（2010）、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃房的指導(dǎo)意見》（2010）等一系列有關(guān)保障性住房的文件和政策，體現(xiàn)了國家在推進保障性住房建設(shè)、力求解決民生問題的決心和力度。保障性住房建設(shè)進入新的階段。

1.2 本市保障性住房建設(shè)目標(biāo)和要求

上海作為快速發(fā)展的特大型城市，近年來更是面臨著住房供給與需求之間的矛盾。市政府高度重視保障性住房規(guī)劃建設(shè)。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)多次到保障性住房建設(shè)基地視察，并成立了“大型居住社區(qū)建設(shè)推進辦公室”，研究政策制定、協(xié)調(diào)建設(shè)問題，統(tǒng)籌推進實施。

2008年，市政府研究出臺了《上海住房發(fā)展規(guī)劃（2008-2012年）》，提出“以調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定住房價格、解決中低收入群眾住房困難為工作重點，建立健全‘兩大體系’，即誠信、規(guī)范、透明、法治的房地產(chǎn)市場體系，分層次、多渠道、成系統(tǒng)的住房保障體系，引導(dǎo)和促進房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展”。

2009年，市委、市政府在九屆七次全會上進一步明確了推進大型居住社區(qū)、保障性住房建設(shè)的總體要求。《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“著力完善廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房、動遷安置房‘四位一體’的保障性住房體系，鼓勵探索更多的保障性住房供給方式”。“十二五”期間預(yù)計新增供應(yīng)各類保障性住房100萬套（間）左右，并確定了2011年新開工各類保障性住房建設(shè)面積不小于1500萬平方米的建設(shè)任務(wù)目標(biāo)。

規(guī)劃和土地是推進保障性住房建設(shè)的重要前提之一。面對可利用土地資源較少的客觀條件，在較短的時間內(nèi)，完成保障性住房規(guī)劃選址、落實相關(guān)用地是規(guī)劃國土部門面臨的重大性、緊迫性任務(wù)。必須充分發(fā)揮規(guī)劃土地資源整合的優(yōu)勢和綜合調(diào)控的作用，創(chuàng)新規(guī)劃編制和土地管理機制，調(diào)動區(qū)縣、企業(yè)、相關(guān)部門、社會各界力量的積極性，確保目標(biāo)順利實現(xiàn)。

2 上海的實踐和探索

自2008年以來，根據(jù)市委、市政府部署，市規(guī)土局先后推進了400萬平方米經(jīng)濟適用房、6大配套商品房拓展基地、2個大型居住社區(qū)規(guī)劃試點、23個大型居住社區(qū)規(guī)劃選址工作，落實各類保障性住房選址用地約137平方公里。

為確保選址合理、有利操作，按照城市總體規(guī)劃確定的發(fā)展空間，從戰(zhàn)略發(fā)展的高度進行思考，利用規(guī)劃的平臺進行統(tǒng)籌，從實施的角度完善土地相關(guān)政策。

2.1 戰(zhàn)略把握

住宅規(guī)模影響人口總量，住宅布局引導(dǎo)人口分布，住宅類型對應(yīng)人口層次和結(jié)構(gòu)。為統(tǒng)籌考慮城市人口規(guī)模、發(fā)展方向、土地資源與住房需求、結(jié)構(gòu)、布局等問題，處理好局部與總體、近期與長遠的關(guān)系，2009年上半年，市規(guī)土局組織編制了《上海市住房發(fā)展專項規(guī)劃》。

《上海市住房發(fā)展專項規(guī)劃》以普通商品房、經(jīng)濟適用房等住房規(guī)劃為重點，對上海市住房發(fā)展現(xiàn)狀進行了評估，并對住宅建設(shè)需求和土地供應(yīng)進行了預(yù)測分析，明確了上海市未來住房發(fā)展指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局導(dǎo)向以及分區(qū)發(fā)展策略。

目前上海市常住人口規(guī)模約2300萬，上海建設(shè)用地（含城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地）總規(guī)模已突破2851平方公里。綜合考慮城市發(fā)展和生態(tài)安全，全市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?981平方公里以下，基本是上海市未來用地與空間規(guī)模的極限狀態(tài)。據(jù)全市第二次土地大調(diào)查和“兩規(guī)合一”工作研究，規(guī)劃住宅用地約590平方公里，包括現(xiàn)狀保留約380平方公里，規(guī)劃新增約210平方公里。在用地分布方面，中心城規(guī)劃新增住宅用地約33平方公里，近郊區(qū)約49平方公里，遠郊區(qū)約128平方公里。上海實際可使用的住宅土地資源相當(dāng)稀缺。

基于此背景，《上海市住房發(fā)展專項規(guī)劃》研究提出三項發(fā)展策略：

一是“關(guān)注民生、體現(xiàn)和諧”。加大住房保障供應(yīng)力度，形成多元的住房供應(yīng)體系。有限的規(guī)劃住宅土地資源優(yōu)先安排廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房布局。每年新增保障性住房約占新增住房總建筑面積的20%。

二是“資源節(jié)約、環(huán)境友好”。優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，確定合理的住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和居民居住需求，進一步優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、形成以90平方米以下的小戶型為主、兼顧多種不同戶型的住房戶型建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

三是“效率優(yōu)先、布局優(yōu)化”。完善住房空間布局，形成合理的居住空間結(jié)構(gòu)。加快推進中心城舊區(qū)改造，堅持“雙增雙減”，控制中心城人口規(guī)模；加強郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)住房建設(shè)，完善公共交通和公共服務(wù)設(shè)施，集聚人氣。

2.2 規(guī)劃控制

根據(jù)廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房、動遷安置房的需求對象不同，立足于確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系和土地使用結(jié)構(gòu)，合理確定選址范圍。納入選址的規(guī)劃用地，通過規(guī)劃和土地聯(lián)動，鎖定范圍，深化規(guī)劃方案研究。

（1）嚴(yán)格按照規(guī)劃，落實保障性住房選址。

大型居住社區(qū)是上海市推進保障性住房建設(shè)的重要舉措。必須與城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃銜接，在郊區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實大型居住社區(qū)布局。大型居住社區(qū)內(nèi)的房屋類型主要包括經(jīng)濟適用房、動遷商品房和中低價普通商品房。規(guī)劃土地職能整合后，著重推進了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”工作，對城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基本農(nóng)田進行了梳理和統(tǒng)籌。本次大型居住社區(qū)依據(jù)“兩規(guī)合一”成果，集中在規(guī)劃確定的集中建成區(qū)范圍內(nèi)，遵循“聚焦新城、公交優(yōu)先、突出功能、產(chǎn)城融合、便于啟動” 的原則進行選址，使得大型居住社區(qū)成為實施城市總體規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)一體化，帶動郊區(qū)新城和重點新市鎮(zhèn)發(fā)展的重要抓手?；凇皟梢?guī)合一”平臺的規(guī)劃選址，充分尊重基本農(nóng)田保護和基本生態(tài)空間的控制，確保了總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)體系和土地使用的基本格局。

與控制性詳細規(guī)劃比對，在中心城范圍內(nèi)合理確定保障性住房的選址。依托近年來市規(guī)土局推進的中心城控制性詳細規(guī)劃全覆蓋的堅實基礎(chǔ)，按照“摸清家底、協(xié)調(diào)功能、有利實施”的思路，2008年開展了中心城保障性住房（主要是經(jīng)濟適用房和公共租賃房）規(guī)劃空間梳理。重點對規(guī)劃住宅、非市級地區(qū)級公共中心、零星工業(yè)倉儲用地、規(guī)劃建設(shè)備用地和擬廢棄的市政設(shè)施用地，進行梳理。涉及12個行政區(qū)，613個地塊，總用地面積約26.8平方公里。最終結(jié)合區(qū)位條件、公建配套、交通條件等因素，確定了256公頃保障性住房用地。嚴(yán)格禁止規(guī)劃公共綠地、公益性公共服務(wù)設(shè)施用地用于保障性住房建設(shè)。

（2）開展方案征集，集思廣益，吸取先進的規(guī)劃理念。

按照高起點規(guī)劃、高水平建設(shè)的總體要求，為了吸取國內(nèi)外先進理念，針對大型居住社區(qū)擬近期開發(fā)建設(shè)的寶山羅店、嘉定城北站等8個基地，市規(guī)土局組織了方案征集的工作，邀請了美國、德國、英國及國內(nèi)知名的13家規(guī)劃設(shè)計單位參與方案征集工作。低碳生態(tài)、社區(qū)融合、環(huán)境友好、公交優(yōu)先等先進的規(guī)劃理念貫穿到了大型居住社區(qū)規(guī)劃方案編制中。目前針對第二批大型居住社區(qū)規(guī)劃工作，進一步加強了前期基礎(chǔ)研究工作，也啟動了方案征集的準(zhǔn)備工作。

（3）搭建工作平臺，編制專業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)籌市政交通配套。

控制性詳細規(guī)劃編制與市政、交通等專業(yè)規(guī)劃脫節(jié)一直是規(guī)劃編制長期存在的問題。而保障性住房建設(shè)時間緊，不允許出現(xiàn)大的失誤和工作的反復(fù)。因此，在大型居住社區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制過程中，強化了三個環(huán)節(jié)。一是規(guī)劃設(shè)計任務(wù)書環(huán)節(jié)，即在規(guī)劃編制前期，結(jié)合規(guī)劃設(shè)計任務(wù)書的編制，邀請市政、交通、環(huán)保、綠化市容等部門參與，明確提出選址范圍內(nèi)需銜接的外部市政交通等配套設(shè)施條件，并納入到規(guī)劃設(shè)計任務(wù)書中。二是規(guī)劃方案編制環(huán)節(jié)，市政部門同步編制電力、水系、供水、排水、郵政、交通、環(huán)衛(wèi)等專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃，并在規(guī)劃草案階段進行銜接，經(jīng)綜合平衡后，納入控制性詳細規(guī)劃。三是規(guī)劃審核環(huán)節(jié)，各專業(yè)系統(tǒng)部門對最終報審的控制性詳細規(guī)劃進行把關(guān)。通過規(guī)劃的平臺，充分聽取各專業(yè)部門意見，做到規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，科學(xué)制定。

2.3 實施支撐

城市規(guī)劃的建設(shè)實施，一方面需要技術(shù)支撐，另一方面也需要政策支持?！渡虾Ｊ写笮途幼∩鐓^(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》是對大型居住社區(qū)控制性詳細規(guī)劃的重要補充，重點指導(dǎo)項目建筑方案深化。土地政策是保障性住房建設(shè)相關(guān)政策中的核心內(nèi)容之一，在土地政策和機制上的突破和創(chuàng)新是對保障性住房建設(shè)的重要支持。

（1）編制設(shè)計導(dǎo)則，提供建設(shè)指導(dǎo)。

結(jié)合大型社區(qū)建設(shè)發(fā)展特點，市規(guī)土局邀請同濟大學(xué)的專家教授領(lǐng)銜，研究制定《上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》，并多次聽取了在大型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)方面經(jīng)驗豐富的設(shè)計單位、開發(fā)公司和相關(guān)專家意見。

《上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》在傳統(tǒng)居住區(qū)基礎(chǔ)上，突出城市社區(qū)的整體發(fā)展理念，突出社會和諧和“以人為本”的宗旨?！秾?dǎo)則》共9章、33條，結(jié)合近期大型居住社區(qū)設(shè)計建設(shè)中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對大型居住社區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)、功能布局、開發(fā)控制、道路交通、公共設(shè)施、空間特色、生態(tài)環(huán)境、實施對策等方面，提出規(guī)劃設(shè)計的導(dǎo)則與要求。

在功能布局方面，強調(diào)多元化功能，考慮不同居住功能的協(xié)調(diào)和社會融合，提高土地的混合利用效率。在風(fēng)貌環(huán)境方面，注重整體風(fēng)貌協(xié)調(diào)，體現(xiàn)地方特色、自然特點和人性化要求，注重建筑立面設(shè)計和整體輪廓。在道路交通方面，從便捷、高效的角度，合理確定路網(wǎng)密度、街道寬度和街坊尺度，研究街道景觀、線形和沿街界面控制等要求?！秾?dǎo)則》的制定對不同實施主體開發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)的方案深化和建筑設(shè)計具有重要的指導(dǎo)意義。

（2）完善政策制定，促進規(guī)劃實施。

根據(jù)市委、市政府關(guān)于推進重大工程建設(shè)及加強民生工作的相關(guān)要求，市規(guī)土局結(jié)合實際，研究制定了《上海市經(jīng)濟適用房建設(shè)土地供應(yīng)管理實施辦法》、《上海市經(jīng)濟適用房、商品房配建經(jīng)濟適用房等四類建設(shè)項目有關(guān)規(guī)劃和供地操作細則》、《關(guān)于鼓勵本市國有企業(yè)集團利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見》等政策。鼓勵國有企業(yè)在符合城市規(guī)劃的前提下，利用原來取得、現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已調(diào)整（或需要調(diào)整）的工業(yè)用地，部分建設(shè)保障性住房、部分配建經(jīng)營性建設(shè)項目。其中建設(shè)保障性住房的土地面積和建筑規(guī)模均應(yīng)當(dāng)不小于建設(shè)經(jīng)營性項目的土地面積和建筑規(guī)模。以上政策極大地調(diào)動了企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性，促進了中心城內(nèi)有污染的產(chǎn)業(yè)用地置換、促進了中心城功能的完善，促進了城市規(guī)劃的建設(shè)實施。

大型居住社區(qū)的建設(shè)實施機制也逐步由“以市為主、企業(yè)運作”和“大集團對口大基地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袇^(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主、加強儲備”的運作模式。2003年推進建設(shè)的“兩個一千萬”配套商品房基地由市區(qū)兩級政府?dāng)y手提供用地，采用項目招標(biāo)的方式，由企業(yè)運作建設(shè)實施，建成后按照規(guī)定的價格由市里統(tǒng)籌定向供應(yīng)給重大工程實施單位。2009年，在總結(jié)實踐的基礎(chǔ)上，市政府提出了“大集團對口大基地”的建設(shè)機制，確定了建工集團等5家大型國有企業(yè)集團對口建設(shè)松江泗涇、寶山顧村、閔行浦江、嘉定江橋、浦東曹路、浦東周康航6大基地。以上建設(shè)模式，相關(guān)區(qū)政府主要是配合前期動拆遷、后期建成后接管公共配套設(shè)施，區(qū)縣政府積極性不高；同時動遷、建設(shè)實施進度較難控制。2010年以來，按照“以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手、全面鎖定、先儲后建、合理配比、適時投放”的原則，市規(guī)土局加快推進大型居住社區(qū)土地儲備工作。土地采取市、區(qū)聯(lián)合儲備的方式，由市土地儲備中心和區(qū)政府按照“五五開”比例分?jǐn)?。對大型居住社區(qū)內(nèi)土地儲備用地指標(biāo)的安排，兼顧市、區(qū)各方利益，對用于保障性住房及必要配套設(shè)施項目，其用地指標(biāo)由市里統(tǒng)籌；對于市場化運作的項目由區(qū)里解決。在大型居住社區(qū)收益分配上，原則上向區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府和村集體經(jīng)濟組織傾斜。這一機制，通過建立土地資源儲備庫的方式，加強了政府對土地供應(yīng)和房地產(chǎn)市場調(diào)控的力量。

3 工作總結(jié)和思考

3.1 規(guī)劃土地機制整合，服務(wù)上海長遠發(fā)展目標(biāo)

將上海建設(shè)成為現(xiàn)代化國際大都市和“國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心”既是一項重要的國家戰(zhàn)略，也是上海須長期堅持的戰(zhàn)略目標(biāo)。和國際同類型城市比較，上海仍需完善城市功能，建設(shè)宜居環(huán)境，不斷提高城市國際競爭力。

上海面臨資源緊約束的客觀條件，必須整合規(guī)劃土地機制，從城市的長遠目標(biāo)出發(fā)，按照確定的規(guī)劃，合理安排土地資源，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，科學(xué)發(fā)展。立足可持續(xù)和生態(tài)宜居的發(fā)展理念，避免只顧近期建設(shè)，忽視遠期目標(biāo)，犧牲城市長遠發(fā)展利益。

3.2 規(guī)劃編制機制完善，提高規(guī)劃科學(xué)編制水平

規(guī)劃前期研究不深、立意不新，往往制約了規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平。專業(yè)系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)不足，造成規(guī)劃內(nèi)容互不銜接，甚至相互矛盾。通過大型居住社區(qū)規(guī)劃編制的實踐，重點加強規(guī)劃前期研究和專業(yè)系統(tǒng)的規(guī)劃整合，將長期以來形成的規(guī)劃部門為單一主體的編制機制轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝?guī)劃主管部門協(xié)調(diào)下，設(shè)計單位、區(qū)縣政府、專業(yè)部門、專家、公眾、實施主體共同參與的編制機制，努力實現(xiàn)規(guī)劃編制的廣泛參與和科學(xué)決策。

3.3 土地政策機制創(chuàng)新，調(diào)動各方力量，促進建設(shè)實施

規(guī)劃實施依賴于土地政策和機制的配合和推動。在目前國家政策的基礎(chǔ)上，針對需要大量資金投入的保障性住房等民生工程，通過完善“退二進三”和大型居住社區(qū)土地儲備等土地出讓和儲備有關(guān)政策制度，調(diào)動基層政府、企業(yè)、各方力量的積極性，投入到保障性住房的建設(shè)中來，實現(xiàn)市區(qū)政府、企業(yè)、民眾各方共贏的局面。

[1]上海市住房保障和房屋管理局.上海住房發(fā)展規(guī)劃（2008-2012年）[R].

[2]上海市人民政府.上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[R].

[3]楊戊標(biāo).論城市規(guī)劃管理體制創(chuàng)新[J].浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2003（6）：49-56.

[4]上海市規(guī)劃和國土資源管理局.上海市經(jīng)濟適用房、商品房配建經(jīng)濟適用房等四類建設(shè)項目有關(guān)規(guī)劃和供地操作細則（滬規(guī)土資地（2009）599號）[R].

[5]上海市人民政府.關(guān)于鼓勵本市國有企業(yè)集團利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見（滬府辦（2010）64號）[R].

[6]上海市人民政府.關(guān)于推進本市大型居住社區(qū)土地儲備工作若干意見的通知（滬府（2010）43號）[R].

[7]馬仁鋒，沈玉芳，張海燕等. 上海大都市協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃體制創(chuàng)新探討[J]. 地域研究與開發(fā)，2009（3）:17-22.