輔警執(zhí)法權(quán)問題研究

楊 雪

（鐵道警官高等專科學校， 河南 鄭州 450053）

輔警執(zhí)法權(quán)問題研究

楊 雪

（鐵道警官高等專科學校， 河南 鄭州 450053）

輔警在協(xié)助公安民警維護我國社會治安中發(fā)揮著重要作用，然而近年來關(guān)于輔警執(zhí)法權(quán)引發(fā)的訴訟爭議也層出不窮。因此，深入分析輔警是否具有獨立的執(zhí)法權(quán)，加強輔警性質(zhì)的理論研究，是目前亟待解決的問題，也是我國輔警研究中爭議最大的問題。只有明確定位，明晰職責，規(guī)范言行，加強管理，才能建設規(guī)范化的輔警隊伍。

輔警；執(zhí)法權(quán)；性質(zhì)定位；規(guī)范管理

一、輔警的概念與作用

輔警，有的也稱為協(xié)警，是指在編警力以外的直接協(xié)助國家在編公安民警履行各項職能的輔助力量。其性質(zhì)屬于在編警力以外的輔助警力，其功能主要是彌補在編警力的不足，起輔助、協(xié)助作用。當前,我國輔警隊伍的發(fā)展頗具規(guī)模，交通協(xié)管員、保安等各類輔警已成為公安民警的得力助手和有效補充,為維護社會治安做出了重要貢獻，緩解了日趨復雜的治安形勢給公安機關(guān)及社會帶來的壓力。

我國現(xiàn)有輔警人員人數(shù)巨大，最多時達200萬人以上,2004年經(jīng)整頓治理后減少了許多,據(jù)不完全統(tǒng)計目前仍有150萬人之多。筆者看到一些資料統(tǒng)計，如浙江省截至2009年5月，全省公安機關(guān)在用的輔協(xié)警有8萬多人，已超過全省在編的公安民警數(shù)。再如筆者曾在上海市公安局軌道分局進行調(diào)研，該局是專門負責全市13條軌道交通的運行安全的，每天線路上都有很多車站，如果要做到“一站一警”是根本不可能的，分局在編民警的人數(shù)遠遠不夠。為了解決這一問題，確保每條線路每個車站都能保持良好的運營秩序和治安秩序，分局聘用了大量的輔警（他們稱“軌道保安”），收到了良好的效果，現(xiàn)在其輔助警力的人數(shù)已遠遠超過在編民警。公安行政執(zhí)法機關(guān)之所以大量使用輔警人員，主要是因為：

第一，可以緩解在編警力不足。目前我國的警力與總?cè)丝谥葹槿f分之十一。法國為萬分之三十五，意大利為萬分之二十九，美、日為萬分之二十八。很顯然，我國的警力是非常匱乏的。而治安形勢日趨嚴峻，警察疲于奔命，一線警察普遍超負荷工作，身心健康狀況不佳，英年早逝者多多。輔助警力的使用，可以有效緩解一線警力的不足。

第二，可以節(jié)約行政成本。公安民警作為國家公務員，其工資、福利等都比較優(yōu)越，因此政府部門錄用一名正式警察往往需要耗費較大的行政成本，而輔助警力的成本則相對低廉。從我國現(xiàn)行體制來看，各地公安經(jīng)費的缺口都比較大，增加輔助警力當然要比增加正式在編警察更經(jīng)濟。

第三，可以合理配置公安機關(guān)的人力資源。公安行政執(zhí)法工作中存在大量的非權(quán)力性、非專業(yè)性的工作，占用了不少寶貴的警力資源。如果用成本相對低廉的輔警來做這些大量存在的、耗時耗力的非專業(yè)性工作，就可以將大量民警從繁瑣的事務性工作中解脫出來，集中到專業(yè)執(zhí)法一線上去，從而實現(xiàn)公安機關(guān)人力資源的合理配置。

第四，已經(jīng)在維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮了積極作用。如上海市公安局軌道分局要負責全市13條軌道交通的運行安全，任務艱巨，責任重大。其本局正式在編民警警力十分有限，因此基本上一個民警要同時負責幾個車站，這樣每個車站具體的治安秩序的維護、乘客間糾紛的解決及對安檢的督導就落在了駐站保安的身上。這些保安都是經(jīng)驗豐富，對一些突發(fā)事件都能及時、有效地進行先期處置，然后等待民警到來做具體處理，他們對于確保上海軌道交通的安全作出了突出的貢獻。軌道分局及所轄各派出所的領(lǐng)導們也經(jīng)常強調(diào)輔助警力的重要作用，甚至表示如果沒有輔警，其工作就將陷入癱瘓狀態(tài)?？梢?，目前如果離開這支隊伍由公安機關(guān)單獨維護社會治安穩(wěn)定，似乎變得不現(xiàn)實和不可能。有數(shù)據(jù)粗略統(tǒng)計，目前輔警抓獲的嫌疑人員一般占抓獲全部嫌疑人的50%以上，高的地方在70%以上，此外相當多地方也是依靠輔協(xié)警這支隊伍抑制發(fā)案。

二、典型案例分析輔警的執(zhí)法權(quán)問題

應該肯定的是,輔助警力對維護我國社會治安起到了非常積極的作用。然而，近年來關(guān)于輔警執(zhí)法權(quán)引發(fā)的訴訟爭議也層出不窮，典型的如因交通協(xié)管員貼罰單引發(fā)的訴訟案件。我們就以此為例，分析研究輔警人員是否有獨立執(zhí)法權(quán)，這是對輔警性質(zhì)的定位，也是目前我國輔警研究中爭議最大的問題。只有明確定位，才能明確輔警的職責，才能建設規(guī)范的輔警隊伍。

2006年1月11日，《汽車駕駛員》雜志社副主編鐘渭平把車停在國家工商總局門口的停車位上，10余分鐘后待鐘先生辦事出來時，發(fā)現(xiàn)自己的車被交通協(xié)管員貼上了“違法停車告知單”，由于找不到“貼條”的交通協(xié)管員，鐘渭平無法申辯，只好作罷。2006年1月13日鐘先生到北京市公安交通管理局西城交通支隊西單隊接受處理，被罰款200元。2006年2月21日鐘先生就其停車被罰款一事向西城區(qū)人民政府申請行政復議，要求撤銷公安交通管理簡易程序處罰決定書，返還其交納的罰款200元。2006年3月22日，西城區(qū)人民政府作出行政復議決定，維持了原處罰決定。于是2006年4月10日，鐘渭平一紙訴狀將西城交通支隊西單隊告上了西城區(qū)人民法院，請求法院判令撤銷被告的行政處罰決定，并返還原告交納的罰款200元。打官司質(zhì)疑交通協(xié)管員開具違法停車告知單的行為，這在北京還是頭一回，消息一經(jīng)傳出，立刻引起社會各界的廣泛關(guān)注。2006年12月8日，北京市西城區(qū)人民法院一審判決駁回了鐘渭平的訴訟請求。法院認為，交通協(xié)管員對違章停車粘貼“違法停車告知單”并進行拍照，并未違反有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。

本案中，交管部門辯稱“違法停車告知單”并不具有強制力，而只是屬于告知違法行為人并取得證據(jù)（一般情況下交通協(xié)管員對違章停放車輛貼了告知單后，會對其進行拍照取證）的一種形式。違法行為人持告知單到交警隊經(jīng)過核實確系違法后，才會由交警開具正式的《行政處罰決定書》，并到銀行繳納罰款。但實際上我們不難看出，一旦汽車被貼上違法停車告知單，如果機動車駕駛?cè)瞬蝗ソ还懿块T接受處理，該車就無法通過年檢，因為事實上開具違法停車告知單已經(jīng)被有關(guān)部門等同于機動車駕駛?cè)舜嬖谶`法行為。因此“違法停車告知單”實際上已經(jīng)具有了強制力，或者說其效力就相當于《行政處罰決定書》。

由于此案的特殊性而備受關(guān)注，我們不禁也要認真思考一個問題：交通協(xié)管員的職責究竟是什么，交通協(xié)管員是否有權(quán)單獨對違章停放車輛貼“罰單“呢？《北京市實施（中華人民共和國道路交通安全法）辦法》第七十八條第四款規(guī)定：“市和區(qū)、縣人民政府組建的道路交通安全協(xié)管員隊伍，協(xié)助交通警察維護道路交通秩序，勸阻、告知道路交通安全違法行為?！薄渡轿魇嵤粗腥A人民共和國道路交通安全法》辦法》第五十九條規(guī)定：“道路交通安全協(xié)管員可以協(xié)助交通警察維護道路交通秩序，對道路交通安全違法行為進行勸阻，但不得行使交通警察的行政執(zhí)法權(quán)。道路交通安全協(xié)管員應當接受交通警察的指導和監(jiān)督，實施文明管理。”《安徽省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第十四條規(guī)定：“設區(qū)的市、縣(市)人民政府公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路交通安全管理工作的需要，可以聘用道路交通安全協(xié)管員，協(xié)助交通警察維護道路交通秩序，疏導交通。道路交通安全協(xié)管員不得實施行政處罰和行政強制措施?！笨梢?，我國現(xiàn)有法律規(guī)范普遍將交通協(xié)管員界定為“接受交通警察的指導和監(jiān)督”、“協(xié)助交通警察維護道路交通秩序”的人員，工作方式主要為“勸阻”、“告知”，且“不得實施行政處罰和行政強制措施”。即交通協(xié)管員是在正式執(zhí)法人員的指示下協(xié)助其進行工作，不行使行政執(zhí)法權(quán)的輔助人員。因此，交通協(xié)管員如果要對違法停放車輛進行貼單并拍照，必須在值勤民警的指導下方可進行。換句話說，交通協(xié)管員無權(quán)單獨對違法停放車輛粘貼《違法停車告知單》并進行拍照，否則就是與法律規(guī)定背道而馳。

當年北京市西城區(qū)人民法院的判決亦引起諸多不滿。原告鐘渭平曾公開向記者表示，他不在乎案子的輸贏，自己站出來打官司的目的就是希望更多人關(guān)注這種現(xiàn)象，并督促有關(guān)部門依法行政。在該案發(fā)生的兩年后，即2008年6月10日，北京市交管部門取消了交通協(xié)管員對違法停車“貼單”的權(quán)限，今后交通協(xié)管員的職責更加明確，他們只能重點對違法停放車輛進行勸阻，對駕駛員不在現(xiàn)場的情況及時上報，由交警隊派出交警進行處理；大部分協(xié)管員則要充實到路口負責維護管理非機動車及行人的交通秩序。

通過對“鐘渭平訴西城交通支隊西單隊案”的分析，我們得出結(jié)論，包括交通協(xié)管員在內(nèi)的各類輔警只是輔助、協(xié)助執(zhí)法者進行執(zhí)法活動，但其自身并沒有執(zhí)法權(quán)，不能單獨進行執(zhí)法活動。那么輔助警力與其所在的公安機關(guān)之間究竟是什么關(guān)系呢？

三、有關(guān)輔警性質(zhì)的理論研究

我們知道，輔警制度在西方許多國家普遍存在，這些國家對輔警的定位一般都是在編警力的補充，普遍規(guī)定不具有執(zhí)法權(quán)限。在德國、法國和我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)將有關(guān)輔警性質(zhì)的理論研究概稱為“行政助手理論?！彼^行政助手，又譯作行政輔助人、行政協(xié)助人，是指“私人或私法人，非以自己名義獨立對外行使公權(quán)力，而是在行政機關(guān)指示下，立于幫手地位，協(xié)助該行政機關(guān)處理行政事務，從事非獨立性活動，以協(xié)助完成公共任務?！盵1]其具有以下特征：第一，行政助手是協(xié)助完成公共任務的私主體，包括私人和私法人；第二，行政助手受行政主體請求而為之活動，其效果歸屬于請求之行政主體；第三，行政助手的活動不具有獨立性，即其活動受到行政機關(guān)的指令拘束，并受其監(jiān)督。[2]行政助手的實例有很多，如“某公民在出現(xiàn)交通事故時受交通警察的委托，用相應的手勢指揮交通”[3]；“公立學校教師指派學生于教師臨時不在教室或下課時間，負責維持班上秩序”[1]P70。從我們之前對我國輔警的定位分析來看，我國輔警是“輔助、協(xié)助執(zhí)法者進行執(zhí)法活動，但其自身并沒有執(zhí)法權(quán)，不能單獨進行執(zhí)法活動”，其法律性質(zhì)與“行政助手”非常相似。

然而隨著輔助警力的不斷發(fā)展，關(guān)于是否應當給予輔助警力一定執(zhí)法權(quán)的討論也愈演愈烈。于是國內(nèi)有學者提出應將輔警的性質(zhì)定義為“行政受托人”，這也就意味著輔警將具有一定的行政執(zhí)法權(quán)。行政委托是指“行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織或個人來行使的法律行為”。[4]其特征如下：第一，行政委托的委托方是具有行政權(quán)力的行政主體，委托事項與行政主體的行政管理活動密切相關(guān)。這一點可以將行政委托同一般的民事委托代理區(qū)別開來。第二，受托人行使職權(quán)或從事行政事務的依據(jù)并非直接來自于法律規(guī)定，而是來自于行政機關(guān)的委托協(xié)議。這一點是行政委托與行政授權(quán)的重要區(qū)別，在行政授權(quán)中，被授權(quán)組織的權(quán)力直接來源與法律、法規(guī)的明文規(guī)定。第三，受托人以行政主體的名義行使職權(quán)，法律效果歸屬于委托方，即受托人不因行政委托而取得行政主體的地位，受托方因履行委托事項而造成的法律后果由委托的行政主體承擔。[5]最重要的一點是受托人基于行政委托可以獨立行使行政主體的部分行政職權(quán)，也就是說，如果輔警是屬于行政受托人，那么其就可以基于行政委托擁有一定的行政執(zhí)法權(quán)，對外可以獨立進行執(zhí)法活動。筆者對此持否定態(tài)度。首先，就我國輔警隊伍組成人員的現(xiàn)狀而言，不宜被委托行使諸如行政處罰權(quán)等具有強制性的行政權(quán)力。目前，我國輔警隊伍多數(shù)是由轉(zhuǎn)業(yè)軍人、下崗職工等社會人員組成的，無論是專業(yè)技術(shù)還是執(zhí)法能力都有待提高。而行政處罰等行政行為帶有明顯的強制性，會對相對人的權(quán)利造成直接影響，因此對行為主體應有嚴格的要求，不宜委托給非專業(yè)的組織。其次，如果給予輔警一定的行政執(zhí)法權(quán)，那么“輔助”的性質(zhì)就發(fā)生了變化，由此必然導致輔警權(quán)力的擴張與濫用，侵犯公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。

四、明確定位，明晰職責，規(guī)范言行，加強管理

輔警的性質(zhì)定位是“輔助”警力，其不具有行政執(zhí)法權(quán)。換句話說，輔警必須在公安民警的帶領(lǐng)下開展各項工作，其只是協(xié)助公安民警執(zhí)法，而并非執(zhí)法主體；公安行政執(zhí)法的主體只能是公安民警。但實踐中一方面，許多地方公安機關(guān)對其聘用的輔助警力沒有做具體的職責要求，導致輔警人員在日常工作中長期處于職責不明的境況，自己都不清楚哪些能做哪些不能做；另一方面，由于長期職責不明，許多輔警人員自身產(chǎn)生角色錯位，以執(zhí)法者自居，利用“站在執(zhí)法者身邊”的機會變相行使執(zhí)法權(quán)力；更有少數(shù)素質(zhì)偏低者隨意執(zhí)法，非法拘禁、非法搜查、故意傷害等違法侵權(quán)行為時有發(fā)生，引起廣大群眾的強烈不滿，嚴重破壞了公安隊伍的形象，由此引發(fā)的一些訴訟案件也是備受關(guān)注。因此，公安機關(guān)應明確規(guī)定輔警人員的職責范圍，以便于輔警開展工作。這些職責主要包括協(xié)助民警參與社會治安的防范與維護、參與治安管理活動、協(xié)助民警打擊違法犯罪、為群眾提供必要的救助等等。

在筆者曾調(diào)研過的上海市公安局軌道分局，其對輔警的

職責就做了明確的規(guī)定。分局所屬的軌道保安沒有獨立執(zhí)法權(quán)，主要負責協(xié)助督導安檢；管理、維護車站的治安秩序；處理乘客間發(fā)生的糾紛；群眾打110報警后，有權(quán)接警，但只能做先期處置，待值班民警趕到后即交由民警處理；協(xié)助車站的工作人員管理車站，確保正常運營等。這樣就使得保安們對自己準確定位，清楚自己的職責所在，嚴格在職責范圍內(nèi)開展工作，有效避免了侵權(quán)糾紛的發(fā)生，確保了工作成效，大大降低了投訴率。

對于那些妄圖以執(zhí)法者自居，隨意執(zhí)法，濫用權(quán)力的輔警人員，公安機關(guān)應當認真查處，嚴懲不貸。除了加大公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督力度，還可以依靠群眾信訪、輿論監(jiān)督等外部手段及時查處輔警人員的違法違紀情況，一旦發(fā)現(xiàn)，絕不手軟。當然，更為重要的是做到防患于未然，因此公安機關(guān)對于其管理的輔警人員應做好日常的教育、管理工作，如可以請民警給輔警人員講授他們的崗位職責具體是什么，然后組織考試加深他們的印象；或者將輔警崗位職責及工作中的一些注意事項印刷成小手冊，以便于他們隨身攜帶，隨時學習；還可以組織他們觀看一些輔警人員涉及嚴重違法犯罪的典型案例，以使警鐘長鳴；也可以搞一些形式多樣的崗位技能比賽，通過參與、觀摩比賽提高輔警的工作技能，規(guī)范他們的工作行為與語言使用等等。只有這樣，才能確保輔警隊伍的健康發(fā)展，才能維護公安機關(guān)的良好形象。

[1]董保城，湛中樂.國家責任法—兼論大陸地區(qū)行政補償與行政賠償［M］.臺灣：元照出版社，2005.69.

[2]樊晶晶.保安制輔警侵權(quán)救濟［J］.江蘇警官學院學報.2010，（2）.

[3][德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論［M］.高家偉譯.北京：法律出版社，2000.584.

[4]羅豪才.行政法學［M］.北京：北京大學出版社，2001.53.

[5]張正釗，胡錦光.行政法與行政訴訟法（第四版）［M］.北京：中國人民大學出版社，2009.77-78.

Key works：auxiliary police;law enforcement;nature orientation;standard management

Research on the Power of Auxiliary Plice's Law Enforcement

Yang Xue
(Law Department,Railway Police College,Zhengzhou,Henan 450053)

-In recent years,the auxiliary police plays an important role in assisting police officer to maintain law and order in our society,-while the power of the auxiliary police's law enforcement is in controversy.Therefore,-it is urgent and controversial to analyze whether the anxiliary police has the power of law enforcement and to enforce the theoretical research of the nature of the auxiliary police.Only through clear positioning,clear responsibility,regulated behavior and strengthened management,can we construct a standardized auxiliary police team.

D6311.1

A

2095-1140（2011）03-0025-03

2011-03-16

楊雪（1980- ），女，河南鄭州人，鐵道警官高等?？茖W校法律系講師、碩士，研究方向為行政法學。

左小絢）