關(guān)于重慶轉(zhuǎn)戶政策的“張德元假說”及其他

張德元

（安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心，安徽 合肥 2 3 0 0 3 9）

當(dāng)代中國農(nóng)村法治

關(guān)于重慶轉(zhuǎn)戶政策的“張德元假說”及其他

張德元

（安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心，安徽 合肥 2 3 0 0 3 9）

“張德元假說”揭示了中國農(nóng)村土地制度的不合理性，以及在現(xiàn)行制度下重慶轉(zhuǎn)戶政策可能帶來的弊端。建議進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，以農(nóng)地國有永佃制替代現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制。

張德元假說；農(nóng)村土地制度；重慶戶籍改革

2010年11月下旬，受同仁們的委托，我在安徽大學(xué)操辦了第四屆縣鄉(xiāng)干部論壇。因?yàn)橐俎k一些會(huì)務(wù)，所以與會(huì)者的發(fā)言我聽的并不太多。很偶然，我注意到來自重慶的兩位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部關(guān)于重慶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的情況介紹，大體上，他們對(duì)重慶的做法是持肯定態(tài)度的。我覺得重慶的做法還是有讓我們進(jìn)一步思考的地方，就在會(huì)上講了個(gè)寓言，并將其命名為“張德元假說”。“張德元假說”博得與會(huì)者一笑，但我并沒有聽到對(duì)其理性的回應(yīng)。

重慶轉(zhuǎn)戶與“張德元假說”

專欄主持人語：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。土地制度在農(nóng)村的基礎(chǔ)地位決定了它的重要性，對(duì)于我國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系重大。

我們一直在批評(píng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市土地國有，農(nóng)村土地集體所有，這兩種不同的所有制是導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元的一個(gè)原因。對(duì)農(nóng)村所有權(quán)主體的定位，必須明確農(nóng)民集體的社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性，必須明確農(nóng)民集體的范圍與邊界，必須賦予農(nóng)民集體完整的土地所有權(quán)。

國有永佃制能不能成為化解當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中各類矛盾的最佳選擇，將有待歷史的檢驗(yàn)。

關(guān)注當(dāng)代中國，請關(guān)注當(dāng)代中國農(nóng)村！

所謂重慶轉(zhuǎn)戶，是指重慶地方政府正在進(jìn)行的一項(xiàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)驗(yàn)文件的精神，重慶當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民只要符合一定條件（門檻很低，有些地方幾乎沒有門檻），就可由農(nóng)民自愿提出申請將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，進(jìn)城居?。挥M(jìn)城農(nóng)民需要與其所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，把其所承包的耕地、林地及其所使用的宅基地交給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，而當(dāng)?shù)卣畬⒏鶕?jù)進(jìn)城農(nóng)民退出的耕地、林地以及宅基地的數(shù)量給予其一定貨幣補(bǔ)償，作為進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)城居住和購買社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼。來自重慶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，重慶政府這樣做有許多好處，其中，他們很看重的一個(gè)好處是，隨著轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)民增多，留在農(nóng)村種田的農(nóng)民會(huì)大量減少，農(nóng)村人均耕地面積將擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)就能規(guī)模經(jīng)營了。我就此提出了“張德元假說”，講了一個(gè)虛構(gòu)的故事。故事是這樣的：假如在重慶農(nóng)村某個(gè)地方有一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織是由10戶人家構(gòu)成的，共擁有耕地100畝，戶均10畝；第一年有3戶農(nóng)民把他們承包的耕地交還給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，拿著政府發(fā)給的貨幣補(bǔ)償進(jìn)城了，那么此時(shí)這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織就是由剩下的7戶組成，7戶共有這100畝耕地；第二年又有3戶進(jìn)城了，那這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織就只有4戶了，4戶共有這100畝耕地；第三年又有3戶農(nóng)民進(jìn)城了，那這個(gè)“集體經(jīng)濟(jì)組織”就只有1戶了，這1戶擁有這100畝耕地，確實(shí)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營了?？墒?，我們地方政府拿財(cái)政上的錢培養(yǎng)出一戶“地主”來了，這是否合理？假如這戶“地主”若干年后不想當(dāng)農(nóng)民了，也提出進(jìn)城的要求，那我們政府該怎么辦呢？這個(gè)假說看上去荒誕，其實(shí)不然，假說的背后隱含著制度之痛以及重慶轉(zhuǎn)戶政策可能帶來新的利益分配不公。

“張德元假說”的背后

“張德元假說”之所以只能博得與會(huì)者一笑，就是因?yàn)檫@個(gè)假說所提出的問題不好回答。它再一次刺痛了現(xiàn)行制度，我們在此不妨將其梳理一下，以期對(duì)我們下一步的改革有所啟示。

其一，補(bǔ)償?shù)闹黧w該不該是政府。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村耕地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，土地經(jīng)營權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織中的承包農(nóng)戶?！段餀?quán)法》已經(jīng)把農(nóng)戶的這種土地承包經(jīng)營權(quán)“物權(quán)化”了，視它為農(nóng)民的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，重慶的轉(zhuǎn)戶政策可以這樣來描述，即進(jìn)城農(nóng)民為了進(jìn)城，要把他們擁有的某項(xiàng)土地“財(cái)產(chǎn)”“賣”給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織“買”得了這項(xiàng)“財(cái)產(chǎn)”，卻沒有花錢；而作為第三方的政府盡管沒有得到這項(xiàng)“財(cái)產(chǎn)”，卻要為此項(xiàng)“財(cái)產(chǎn)”的轉(zhuǎn)移付費(fèi)，邏輯上講不通。

其二，最后一戶“地主”不想種田了怎么辦。在“張德元假說”中，假如那最后一戶擁有100畝地的“地主”也想進(jìn)城，那該怎么辦？按照重慶轉(zhuǎn)戶的現(xiàn)行政策，這戶“地主”應(yīng)該把這100畝地交還給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，然后從政府那里拿貨幣補(bǔ)償，可是此時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織在哪里呢？他該交給誰？此時(shí)，這戶“地主”只有兩個(gè)選擇，一是這戶“地主”不拿政府補(bǔ)償，而直接把這100畝地流轉(zhuǎn)給他人，坐享地利，進(jìn)城當(dāng)寓翁，很顯然我們的人民政權(quán)不能允許這種荒唐出現(xiàn)；二是這戶“地主”把這100畝地交給政府，從政府那里拿補(bǔ)償，可是政府沒有取得這100畝地的主體資格，政府不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也代表不了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；即使政府愿意拿補(bǔ)償費(fèi)“買”下這100畝地然后分給其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那政府又怎么分配？如何操作？

其三，重慶轉(zhuǎn)戶政策的利益分配是否公道。重慶轉(zhuǎn)戶政策的實(shí)質(zhì)是，為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，由政府買單，給愿意進(jìn)城的農(nóng)民“發(fā)錢”，而把進(jìn)城農(nóng)民退出的土地留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（為了確保社會(huì)穩(wěn)定，重慶規(guī)定了3年過渡期，進(jìn)城農(nóng)民可暫時(shí)不交地；但遲早是要交的，所以本文在討論這個(gè)問題時(shí)不究此細(xì)節(jié)）。對(duì)照前面的“張德元假說”，我們可以看到，從長期看，重慶轉(zhuǎn)戶政策執(zhí)行中的利益分配是不公平的。因?yàn)?，這種政策確定給進(jìn)城農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償數(shù)額是按照進(jìn)城農(nóng)民退出土地經(jīng)營權(quán)的畝數(shù)來決定的。在“張德元假說”中，假如這個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織始終是按戶均分土地；那么，第一年進(jìn)城農(nóng)民每戶退地10畝，拿10畝地的補(bǔ)償；第二年進(jìn)城的農(nóng)民每戶退地約14.3畝，所得補(bǔ)償當(dāng)然就多于頭年進(jìn)城的農(nóng)民；第三年進(jìn)城農(nóng)民每戶退地25畝，最后一戶“地主”若干年后也要求進(jìn)城的話則可得100畝的補(bǔ)償，后進(jìn)城的農(nóng)民可憑此成為暴發(fā)戶了。故事雖然荒誕，但它揭示出重慶轉(zhuǎn)戶政策長期執(zhí)行的效果是，先進(jìn)城農(nóng)民吃虧，后進(jìn)城農(nóng)民占便宜，這還沒有考慮城市化進(jìn)城中的地價(jià)上升因素；而一般而言，先進(jìn)城農(nóng)民融入城市的能力相對(duì)強(qiáng)，為城市化所作貢獻(xiàn)大，后進(jìn)城農(nóng)民為城市化所作貢獻(xiàn)相對(duì)小；這種政策的執(zhí)行結(jié)果是一種“逆向激勵(lì)”，鼓勵(lì)懶漢留農(nóng)村坐享地利。當(dāng)然，這是一種對(duì)假說的推想，它要以城市化持續(xù)不斷地推進(jìn)和政策長期不變地執(zhí)行為前提，其不公平的程度也會(huì)因?yàn)檗r(nóng)村“地大物博”而不像這個(gè)假說所展現(xiàn)的那樣嚴(yán)重。但是，無論如何，由此得出的重慶轉(zhuǎn)戶政策執(zhí)行效果的長期趨勢是不會(huì)錯(cuò)的。

農(nóng)村土地“國有永佃”

前面講到的重慶轉(zhuǎn)戶政策有這么多弊端，并不是說重慶政府所做的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索沒有意義，重慶地方政府在現(xiàn)有制度框架下所做的努力是有積極意義的。雖然還有這樣那樣的毛病，但這不能責(zé)怪地方政府。問題的根源在于中國農(nóng)村土地制度不合理，無論地方政府怎么努力，在現(xiàn)行制度下，關(guān)系都難理順。所以，我在多年前就提出要改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，以大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家都采用的“國有永佃制”替代現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。也就是要國家規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有，政府代表國家行使所有權(quán)，種地的農(nóng)民（誰種地誰就是農(nóng)民）對(duì)其耕種的土地享有永佃權(quán)，并將這種永佃權(quán)界定為設(shè)于國家所有的土地上的用益物權(quán)。如果這樣做，前面所講的那些問題就都容易解決了。

第一，在國有永佃制下，政府不再尷尬。在這種制度下，政府與農(nóng)民直接形成“地主”與“佃戶”的關(guān)系，中間不再夾上一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織讓人作難。不會(huì)再出現(xiàn)前述政府付費(fèi)為他人買東西的荒唐。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)不具備法人資格，且動(dòng)態(tài)可變、說不清楚的東西，怎么擺也難以跟其他經(jīng)濟(jì)主體把關(guān)系擺正。若采用國有永佃制，農(nóng)民種地則交租——向政府交稅，農(nóng)民進(jìn)城則將地交還政府，或者把地流轉(zhuǎn)給他人。需要說明的是，農(nóng)民種地交稅（租）是天經(jīng)地義的，世界上沒有白白使用資源而不付費(fèi)的道理，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼歸補(bǔ)貼，一碼歸一碼；取之于民用之于民，并不矛盾。

第二，在國有永佃制下，農(nóng)民是國家公民；政府要做的不是給進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，而是要給農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣的國民待遇。農(nóng)民進(jìn)城了，政府應(yīng)提供給他們與城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)、教育等權(quán)利及社會(huì)保障。不必?fù)?dān)心農(nóng)民進(jìn)城后不交出土地，因?yàn)榉N地是有償?shù)?；也不必?fù)?dān)心農(nóng)民有地不種，因?yàn)椴环N地不僅沒有補(bǔ)貼而且還要交稅。城市化進(jìn)程會(huì)在這種制度安排下隨市場經(jīng)濟(jì)的深入而自然發(fā)育。實(shí)際上，當(dāng)前各地政府促進(jìn)城市化的許多舉措有操之過急的嫌疑，健康的城市化水平是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)的，而不可揠苗助長。

第三，在國有永佃制下，可以避免前述的政策不公。前述重慶轉(zhuǎn)戶政策的本質(zhì)是，進(jìn)城農(nóng)民拿他們所擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)去換取政府所提供的社會(huì)保障，并且進(jìn)城農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)越多則其換取的社會(huì)保障也就越多。毛病就出在這種政策在理論上是站不住腳的，社會(huì)保障是現(xiàn)代文明國家公民應(yīng)該普遍享有的基本人權(quán)，因?yàn)槿松降?，所以人?quán)只能按人頭分配，不能按照人所擁有的財(cái)產(chǎn)多少來進(jìn)行分配。美國政府并沒有因?yàn)楸葼枴どw茨富甲天下，而給他一個(gè)人提供10萬份社會(huì)保障。所以，在國有永佃制下，農(nóng)民進(jìn)城時(shí)可以把土地交還政府或流轉(zhuǎn)給他人，但政府只提供給他應(yīng)得的一份社會(huì)保障，不會(huì)因?yàn)槟橙耸恰暗刂鳌倍屗嗟谩?/p>

綜上所述，“張德元假說”看似荒唐，但它向我們揭示了中國農(nóng)村土地制度的不合理性，只有改革中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，才能處理好包括政府和農(nóng)民在內(nèi)的各利益主體之間的關(guān)系，從而促進(jìn)中國城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；不然，縱使地方政府不懈努力，也難免處處掣肘或政策走偏；中國城市化就會(huì)為此付出更大的代價(jià)。

Key works：Zhang Deyuan hypothesis;rural land system;household registration reform in Chongqing

"Zhang Deyuan Hypothesis"on Account Transfer Policy in Chongqing

Zhang Deyuan
（Three Issues in Agriculture Research Center of Anhui University,Hefei,Anhui,230039）

"Zhang Deyuan hypothesis"reveals the irrationality of the rural land system of China and the drawbacks brought by the account transfer policy in Chongqing under the current system,and it proposes that the rural land system should be reformed so that the state-owned permanent tenancy farmland should be adopted instead of the existing farmland collective ownership.

D922.33

A

2095-1140（2011）03-0005-03

2011-04-06

國家社科重點(diǎn)項(xiàng)目“中國現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定和完善研究”（08AJY043）、“安徽大學(xué)211工程學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)基金”和“安徽大學(xué)211工程重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)基金”。

張德元（1963— ），男，安徽舒城人，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國三農(nóng)問題研究中心常務(wù)副主任，安徽省農(nóng)村社會(huì)學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)和農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究。

葉劍波）