國外政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

朱紹明

（淮南市財(cái)政局，安徽 淮南 232001）

國外政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

朱紹明

（淮南市財(cái)政局，安徽 淮南 232001）

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是我國公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容，比較研究發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的做法，對(duì)建立我國科學(xué)合理的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，都具有十分重要的參考作用。

轉(zhuǎn)移支付；國際；比較；研究

一、美國

美國是聯(lián)邦制國家，政府體系由聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府組成，各級(jí)政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分得比較清晰，較為規(guī)范。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)對(duì)收入進(jìn)行再分配和穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)，各州、地方政府的自主權(quán)也相對(duì)較大，主要負(fù)責(zé)有效配置資源、解決市場(chǎng)失靈和外部性問題。按照上述原則，國防、郵政服務(wù)、退伍軍人福利、社會(huì)保障、與醫(yī)療保險(xiǎn)幾乎全部由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)。州政府主要負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)、高速公路、公共教育、公共福利、監(jiān)獄的大部分支出；地方政府主要負(fù)責(zé)火災(zāi)消防、排水、警察服務(wù)等支出。

美國聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)額較大、種類較多，主要包括分類撥款、整塊撥款和收入分享三大類。分類撥款的特點(diǎn)是強(qiáng)制性、有指定用途，目的在于實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的目標(biāo)。分類撥款主要用于社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，包括保健、失業(yè)保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)和交通等。整塊撥款給予接受款項(xiàng)的下級(jí)政府較大的使用決策權(quán)，使用上具有靈活性，可用于廣泛的職能領(lǐng)域。收入分享相當(dāng)于一般性撥款，主要是根據(jù)既定的公式，在聯(lián)邦、州和地方之間分享一部分聯(lián)邦收入。所有州都有資格獲得收入分享形式的轉(zhuǎn)移支付。美國聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付撥款無論是絕對(duì)量還是相對(duì)量都呈逐年增長之勢(shì)。1993年，來自聯(lián)邦政府和州政府撥款占美國地方政府支出總額的近1/4。

與其他多數(shù)發(fā)達(dá)國家不同，美國聯(lián)邦政府對(duì)州及地方政府沒有一般性轉(zhuǎn)移支付，只有具有附加條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，聯(lián)邦政府通過有條件的補(bǔ)助干涉州政府和地方事務(wù)的情況比較普遍。接受補(bǔ)助要接受審計(jì)監(jiān)督，總統(tǒng)預(yù)算辦公室為聯(lián)邦補(bǔ)助項(xiàng)目提供審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并由獨(dú)立審計(jì)人員對(duì)接受補(bǔ)助單位進(jìn)行審計(jì)。聯(lián)邦政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有公開、公正、透明的特點(diǎn)，無論是專項(xiàng)撥款還是非專項(xiàng)撥款，大都按照既定的公式計(jì)算。

二、澳大利亞

澳大利亞是聯(lián)邦制國家，包括8個(gè)州和863個(gè)地方政府。三級(jí)政府的事權(quán)劃分較為明確：涉及全國的事務(wù)由聯(lián)邦負(fù)責(zé)，主要有國防、對(duì)外關(guān)系、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、州際基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保險(xiǎn)；州內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)主要由各州提供，主要包括教育、警察、健康和州內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施；地方政府只負(fù)責(zé)一些非常本地化的事務(wù)，比如城市計(jì)劃、垃圾處理、城市道路建設(shè)等。全國財(cái)政收入的75%來自東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重超過2/3，但聯(lián)邦本級(jí)財(cái)政支出不到1/3，除用于全國的社會(huì)保障外，聯(lián)邦政府約1/4的財(cái)政支出用于轉(zhuǎn)移支付。

澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付包括各州可以自由使用的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)撥款兩部分。澳大利亞一般性轉(zhuǎn)移支付約占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的60%。專項(xiàng)撥款有90多項(xiàng)，涵蓋教育、健康、社會(huì)保障、住宅和交通等領(lǐng)域。專項(xiàng)撥款是帶有條件的撥款，主要包括：總體的政策條件，專項(xiàng)撥款需要用于特定的目標(biāo)、各州必須按照聯(lián)邦政府要求對(duì)某些領(lǐng)域提供配套資金等。具體形式包括：一是商品和勞務(wù)稅轉(zhuǎn)移，約占轉(zhuǎn)移支付總額的54%，澳大利亞將商品和勞務(wù)稅全部集中，按均等化原則在各州間進(jìn)行分配，以平衡各州差距，聯(lián)邦政府一點(diǎn)不留；二是一般性收入轉(zhuǎn)移，約占轉(zhuǎn)移支付總額的6%，包括商品和勞務(wù)稅的轉(zhuǎn)移，均不指定用途，州和地方政府可以自主確定支出范圍；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，約占40%，該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般要達(dá)到聯(lián)邦或全國的某些目標(biāo)，并按項(xiàng)目逐項(xiàng)簽訂協(xié)議。

二戰(zhàn)中州政府的個(gè)人所得稅權(quán)力上收聯(lián)邦政府，而州政府卻保留著原來的事權(quán)，財(cái)力缺口主要靠聯(lián)邦政府的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。為解決各級(jí)政府之間在事權(quán)劃分和財(cái)力分配方面存在的矛盾和可能出現(xiàn)的問題，聯(lián)邦和州之間就職權(quán)安排和收入劃分等議題，形成了有效的協(xié)商解決機(jī)制。澳大利亞聯(lián)邦和各州都設(shè)立了獨(dú)立和專家性的專門機(jī)構(gòu)來管理政府撥款，以提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。

三、日本

日本中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付（地方交付稅）、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（國庫支付金）和稅收返還（地方讓與稅）三種形式。均衡性轉(zhuǎn)移支付屬于一般性撥款，調(diào)整地方政府間財(cái)力差距，轉(zhuǎn)移支付的總額根據(jù)中央五稅（所得稅、法人稅、酒稅、消費(fèi)稅、煙稅）的一定比例確定，中央政府不附加任何條件。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央政府撥付給地方政府用于特定支出的資金。稅收返還指一些原屬于地方的稅源，因稅制改革等原因而作為中央稅加以課征，該部分收入按照一定標(biāo)準(zhǔn)返還給地方政府。1997年度三項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的比重分別為47.5%、45.6%和6.9%。日本的地方交付稅制度在20世紀(jì)50年代逐步建立和完善，從起初以解決地方財(cái)政困難為目標(biāo)的應(yīng)急措施，逐漸過渡到地區(qū)財(cái)力差異的調(diào)節(jié)手段，最終轉(zhuǎn)化為以均等化為理念的財(cái)力均衡制度。現(xiàn)行地方交付稅分別是所得稅、法人稅和酒稅的32%、消費(fèi)稅的24%和煙稅的25%。地方交付稅制度的建立和完善，為日本平衡地區(qū)財(cái)力差距，促進(jìn)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)騰飛發(fā)揮了重要作用。

日本政府間轉(zhuǎn)移支付具有以下特點(diǎn)：一是法制化。轉(zhuǎn)移支付本身以法律形式加以確立，政府間事權(quán)劃分有明確的法律界定，地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出較容易把握。二是普遍進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。由于中央級(jí)稅收比重較大，一般保持在61%-65%的水平，而支出負(fù)擔(dān)主要在地方政府，因此形成了地方政府普遍接受中央轉(zhuǎn)移支付的局面。三是直接向各級(jí)地方政府轉(zhuǎn)移支付，三種形式的轉(zhuǎn)移支付都直接對(duì)兩級(jí)地方政府。四是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比較明確。均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模根據(jù)中央五稅數(shù)額一定比例確定，減少了隨意性；在稅收返還中，讓與返還也比較固定。這樣就可以確保中央政府對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的相對(duì)穩(wěn)定。

四、德國

德國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，但具有中央集權(quán)國家的某些特征。在聯(lián)邦、州和地方之間通過分稅對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行初次分配之后，為了保證各地公共服務(wù)水平基本一致，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，聯(lián)邦政府還建立了一整套完整的轉(zhuǎn)移支付制度。德國聯(lián)邦對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付主要包括：（1）稅收共享。幾乎所有的稅種都實(shí)行聯(lián)邦和州共享，共享稅約占全國財(cái)政收入的2/3；（2）對(duì)規(guī)模小或擁有重要港口的州實(shí)行返還性轉(zhuǎn)移支付；（3）對(duì)貧困州設(shè)立專門的補(bǔ)充撥款；（4）對(duì)一些屬于州和地方事權(quán)范圍內(nèi)的重要支出和投資項(xiàng)目撥款；（5）完成聯(lián)邦和州的共同任務(wù)時(shí)向州提供財(cái)政資助。另外，在增值稅共享方面，由州分享部分的25%按各州經(jīng)濟(jì)能力分配，75%按各州的人口進(jìn)行分配，真正體現(xiàn)均等化原則。德國聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括縱向均衡和橫向均衡兩個(gè)方面。

聯(lián)邦財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付可分為兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是聯(lián)邦對(duì)州的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要包括：一是增值稅分享比例的調(diào)整；二是對(duì)財(cái)力困難的州，聯(lián)邦從自己分享的增值稅份額中拿出一定比例予以補(bǔ)助；三是在完成聯(lián)邦和州的共同任務(wù)時(shí)，聯(lián)邦向州提供各種專項(xiàng)補(bǔ)助；四是對(duì)屬于州和地方政府事權(quán)范圍的一些重要投資項(xiàng)目，聯(lián)邦財(cái)政根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，予以適當(dāng)補(bǔ)助。第二個(gè)層次是州對(duì)所屬市鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

德國橫向（州際）的轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中扮演著重要角色。州際財(cái)政均衡資金主要來自兩個(gè)部分：一是增值稅由州分享額的1/4；二是財(cái)政富裕的州按計(jì)算結(jié)果直接劃撥的資金。州際財(cái)政均衡具體包括四個(gè)環(huán)節(jié)：第一個(gè)環(huán)節(jié)是計(jì)算各州的財(cái)政收入能力指數(shù)；第二個(gè)環(huán)節(jié)是計(jì)算財(cái)政平衡指數(shù)；第三個(gè)環(huán)節(jié)是把財(cái)政收入能力指數(shù)（代表財(cái)力供給）與財(cái)政平衡指數(shù)（代表財(cái)力需求）相比較，分檔確定接受平衡基金的州及應(yīng)得數(shù)額、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付數(shù)額；第四個(gè)環(huán)節(jié)是在年度執(zhí)行中，聯(lián)邦和應(yīng)付出平衡基金的州在每季度末按進(jìn)度向接受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政困難的州劃撥平衡基金。以上幾個(gè)環(huán)節(jié)都是通過事先確定的公式計(jì)算核定的，操作性比較強(qiáng)。

總的來看，國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，政府事權(quán)在法律上有明確的規(guī)定，財(cái)權(quán)相對(duì)集中以及保持中央財(cái)政權(quán)威是一種趨勢(shì)。美國和澳大利亞對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分都從法律上予以明確。均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大多有較為穩(wěn)定的資金來源，分配辦法比較規(guī)范。日本將所得稅、法人稅、酒稅的32%，消費(fèi)稅的24%和煙稅的25%作為地方交付稅的資金來源；德國均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金來源是納入州分享范圍的增值稅（1/4）和財(cái)力較為富裕州按規(guī)定應(yīng)上繳的收入。隨著各國財(cái)力水平的提高，用于均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金也在逐年增長，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大。同時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡效果比較明顯，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力差異，促進(jìn)不同地區(qū)間公共服務(wù)提供的均等化，發(fā)揮了重要作用。由于各國政府間財(cái)政關(guān)系模式的選擇往往受其特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等諸多因素影響，需要結(jié)合我國具體國情有甄別地學(xué)習(xí)和借鑒。

[1]特爾·米納什.政府間財(cái)政關(guān)系理論與實(shí)踐[M].北京：財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002

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[3]林毅夫，劉志強(qiáng).中國財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（4）：6

[4]王紹光.中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯[J].戰(zhàn)略管理，2002，（3）：10

D63

A

1009-9530（2011）02-0069-02

2011-01-23

朱紹明（1975-），男，安徽鳳臺(tái)人，淮南市財(cái)政局經(jīng)濟(jì)師。