淺議BOT融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

□文/郝艷敏

淺議BOT融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

□文/郝艷敏

基礎(chǔ)設(shè)施作為決定國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力水平的關(guān)鍵性因素，已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。BOT戰(zhàn)略對(duì)于深化我國(guó)融資體制改革，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，以及促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文從基礎(chǔ)建設(shè)實(shí)施BOT融資的必要性分析，探究當(dāng)前BOT融資中存在的風(fēng)險(xiǎn)，以此為基礎(chǔ)探究BOT融資風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。

BOT融資模式；融資風(fēng)險(xiǎn)；防范措施

隨著城市規(guī)模的發(fā)展，BOT戰(zhàn)略的實(shí)施為項(xiàng)目融資提供了一種新的方式。作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，BOT項(xiàng)目融資主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)用的領(lǐng)域。BOT（建造-經(jīng)營(yíng)-移交），是相對(duì)比較簡(jiǎn)單或典型的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資模式，有關(guān)其涵義，國(guó)家計(jì)委是這樣定義的：政府部門(mén)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將項(xiàng)目授予外商或民企為特許權(quán)項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，特許期滿后項(xiàng)目公司將特許項(xiàng)目無(wú)償交給政府部門(mén)。

一、實(shí)施BOT融資模式管理的必要性

由于BOT融資模式具有生命周期長(zhǎng)、參與者多等優(yōu)點(diǎn)，因而對(duì)于維護(hù)城市基礎(chǔ)設(shè)施資金不足、解決政府建設(shè)等問(wèn)題，具有現(xiàn)實(shí)性意義。在實(shí)際的項(xiàng)目融資管理中，BOT融資模式的主要參與人有項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目投資者、貸款銀行以及項(xiàng)目企業(yè)等?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤〣OT融資模式，其必要性分為以下方面：

（一）有限的資金與較大的需求之間的矛盾。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目耗費(fèi)資金巨大，但是基礎(chǔ)設(shè)施在滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需求方面具有十分重要的作用。結(jié)果就導(dǎo)致任務(wù)繁重的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與有限的資金使用之間產(chǎn)生了難以調(diào)和的矛盾。隨著基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格的規(guī)范，各種不合理體制的完善，基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)利用外資的規(guī)模必將大有起色。BOT方式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目引進(jìn)外資的有效途徑。與此同時(shí)，我國(guó)民間資本的迅速增長(zhǎng)，BOT能使各國(guó)政府在不失去控制力的前提下，由于不必政府直接負(fù)責(zé)融資工作，通過(guò)有效地實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)化，充分發(fā)揮民間投資及外資的活力，能夠解決政府風(fēng)險(xiǎn)不斷增長(zhǎng)的問(wèn)題，是克服基礎(chǔ)設(shè)施融資障礙的有效途徑，也使民間資本利用BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為可能。因此，BOT靈活多樣的項(xiàng)目融資及獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)管理體系使政府?dāng)[脫了債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)逐步上升的困境。

（二）公共部門(mén)管理的低效率。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，公共部門(mén)的運(yùn)行機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間仍然相差甚遠(yuǎn)。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到國(guó)家的命脈，政府從未放松過(guò)對(duì)它的控制。由于基礎(chǔ)設(shè)施本身所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性，其主要是由政府直接提供或者是政府與一些私有企業(yè)部門(mén)合作，以至于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，公共部門(mén)管理的效率比較低。在這種環(huán)境下，非政府的作用就應(yīng)得到最大限度的發(fā)揮，BOT方式通過(guò)特許期的約束，規(guī)定項(xiàng)目的最終所有權(quán)屬于政府，使政府不必失去控制權(quán)而獲得資金，授權(quán)期滿后項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府。因而，BOT在政府引導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施供給方式，使得政策導(dǎo)向與民營(yíng)和外資的價(jià)值取向相一致，在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，這一融資方式適應(yīng)了這一要求。

（三）防范手段。信用保證、合同和保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)防范的主要手段。信用保證包括各種擔(dān)保和保證，常見(jiàn)的有完工擔(dān)保、資金缺額擔(dān)保以及政府提供的有關(guān)擔(dān)保。例如，在馬來(lái)西亞的850公里長(zhǎng)的南北高速公路BOT項(xiàng)目中，政府對(duì)特許權(quán)所有者提供了因車(chē)流量不足和外幣匯率與利息率變動(dòng)而造成的損失的擔(dān)保，對(duì)項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)起到了至關(guān)重要的作用。合同主要是項(xiàng)目公司同原料供應(yīng)商、能源供應(yīng)商、產(chǎn)品使用者等簽訂長(zhǎng)期的購(gòu)買(mǎi)及供應(yīng)合同，以應(yīng)對(duì)能源及原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)及項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)主要是防范不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，主要有工程保險(xiǎn)和政治保險(xiǎn)兩類。以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可否為項(xiàng)目參與人控制，分為可控制風(fēng)險(xiǎn)，如完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等；不可控制風(fēng)險(xiǎn)，如政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

二、BOT模式融資風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)分為：一是貸款利息風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般采取的是長(zhǎng)期貸款浮動(dòng)利率政策，一旦央行對(duì)貸款利率作出調(diào)整，項(xiàng)目所承擔(dān)的償還利息就會(huì)發(fā)生改變；二是征地費(fèi)用不確定性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。征地方式的不同就會(huì)導(dǎo)致征地費(fèi)用產(chǎn)生差異，費(fèi)用的不確定就會(huì)帶來(lái)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)；三是工程費(fèi)投資風(fēng)險(xiǎn)。工程費(fèi)投資風(fēng)險(xiǎn)是由于投資預(yù)算編制不準(zhǔn)確、設(shè)計(jì)方案發(fā)生轉(zhuǎn)變、施工費(fèi)用的增加等造成。

（二）營(yíng)運(yùn)期風(fēng)險(xiǎn)。營(yíng)運(yùn)期風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在營(yíng)運(yùn)期的收入、費(fèi)用兩大方面。項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)期的收入風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著時(shí)間的推移而降低，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提升，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。有關(guān)營(yíng)運(yùn)期的風(fēng)險(xiǎn)分析與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)景氣程度、基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)等因素密切相關(guān)。營(yíng)運(yùn)期的費(fèi)用主要包括基礎(chǔ)設(shè)施管理費(fèi)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)等，對(duì)于營(yíng)業(yè)稅和所得稅，需要嚴(yán)格按照國(guó)家稅率以及費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)上繳，由于稅率和費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)可能性較小，因而風(fēng)險(xiǎn)較小。

（三）政治及法律風(fēng)險(xiǎn)。BOT融資模式作為一種新型的項(xiàng)目融資，該模式需要專門(mén)的法律規(guī)定及制度體系來(lái)支持，但是當(dāng)前，并沒(méi)有專門(mén)的為BOT項(xiàng)目頒布相關(guān)的法律，僅僅是依靠一般的外資法或者是某幾項(xiàng)單行條例來(lái)支持該模式在實(shí)際案例中的使用。再加上我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤〣OT項(xiàng)目融資方式的研究較少，因而，僅僅有1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資的有關(guān)問(wèn)題的通知》以及國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部在1995年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，這兩個(gè)《通知》作為BOT項(xiàng)目工作的依據(jù)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地限制了BOT融資模式的需求。

（四）信用風(fēng)險(xiǎn)。一是政府不擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)分配不均引起的信用風(fēng)險(xiǎn)。按國(guó)際通行做法，即屬于哪一方最有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)，那一方就應(yīng)該承擔(dān)該類風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目融資中，若政府能出面為一些重大的項(xiàng)目實(shí)施擔(dān)保，就能夠很大限度地促進(jìn)融資。但是由于我國(guó)政府不為任何企業(yè)貸款提供擔(dān)保，而是采取銀行擔(dān)保的方法，加大了項(xiàng)目融資的成本，因而大大拖延了談判的進(jìn)程；二是外商投資回報(bào)無(wú)法兌現(xiàn)的信用風(fēng)險(xiǎn)。投資回報(bào)率是特許權(quán)合約中的核心問(wèn)題。首先，投資者既然已經(jīng)有固定回報(bào)率作為保證，就不會(huì)再去關(guān)心如何降低投資、改善經(jīng)營(yíng)，而且承擔(dān)起本不該承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，投資者反而沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)之憂，使得風(fēng)險(xiǎn)與收益完全不對(duì)稱，特許權(quán)合約中的很多條款，外商回報(bào)無(wú)法兌現(xiàn)，就成為外商在中國(guó)投資BOT項(xiàng)目的首要風(fēng)險(xiǎn)。

三、BOT融資風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

（一）創(chuàng)建適于BOT融資的法律政策環(huán)境。隨著近些年BOT融資模式在我國(guó)的實(shí)施與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而且我們對(duì)于“約定必守原則，國(guó)民待遇原則和遵守國(guó)際公約，遵循國(guó)際慣例原則”已經(jīng)有了一定的了解，對(duì)于構(gòu)建適于實(shí)施BOT的法律法規(guī)已經(jīng)具備了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。基于我國(guó)發(fā)展實(shí)際，在創(chuàng)建適于BOT融資的法律法規(guī)政策方面。2004年《關(guān)于投資體制改革的決定》為BOT融資方式提供了難得的機(jī)會(huì)。首先基于法律的連續(xù)性、可操作性以及相對(duì)穩(wěn)定性，協(xié)調(diào)有關(guān)BOT方式的投資法律關(guān)系，完善投資保障的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與BOT融資方式之間的緊密銜接。

（二）政府正確定位，合理確定投資回報(bào)率。對(duì)于政府而言，BOT融資方式的實(shí)施最主要的目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)與要求。當(dāng)BOT項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題、產(chǎn)生糾紛，很大程度上是與政府自身不明確的定位有關(guān)。因此，實(shí)施中對(duì)于容易產(chǎn)生糾紛與問(wèn)題的項(xiàng)目，政府應(yīng)對(duì)自身的定位進(jìn)行明確的限定，明確雙方的權(quán)責(zé)利，同時(shí)積極地為投資方解決困難，充分發(fā)揮政府自身所特有的行政與地域優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)雙贏的環(huán)境。與此同時(shí)，有關(guān)投資回報(bào)率也是BOT融資模式實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。投資追求的是利潤(rùn)最大化，作為投資方，為保證項(xiàng)目公司的盈利能力，必然要求政府提供固定的投資回報(bào)率或以其他變通方式提供相對(duì)固定的投資回報(bào)率的保證。為更好地體現(xiàn)誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，應(yīng)改變以往在BOT項(xiàng)目中先談回報(bào)率，并由成本加上固定回報(bào)率確定價(jià)格的做法。

（三）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為需求風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)及競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施也主要應(yīng)從這三方面來(lái)考慮。首先，要做好市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。如交通項(xiàng)目的車(chē)流量預(yù)測(cè)、電力項(xiàng)目的電力需求量預(yù)測(cè)；其次，與政府或相關(guān)企業(yè)簽署長(zhǎng)期產(chǎn)品銷(xiāo)售協(xié)議，并可要求政府或相關(guān)企業(yè)在協(xié)議中明確承諾項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的最低使用量，以減少市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)；如果是高速公路等交通BOT項(xiàng)目，投資者可要求政府對(duì)最低交通量作出承諾。價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的防范長(zhǎng)期購(gòu)買(mǎi)協(xié)議在銷(xiāo)售價(jià)格上，根據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)分為浮動(dòng)定價(jià)和固定定價(jià)兩種方式，在BOT項(xiàng)目中采用較多的是后一種方式。競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范，BOT項(xiàng)目的發(fā)起人通常是以該項(xiàng)目的預(yù)測(cè)使用量或需求量為依據(jù)，來(lái)計(jì)算投融資成本和回報(bào)率的。如果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后在特許期內(nèi)，政府在同一區(qū)域內(nèi)再建設(shè)或許可第三方建設(shè)與該項(xiàng)目同樣性質(zhì)的項(xiàng)目，必將對(duì)該項(xiàng)目構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)，造成使用量下降，投資回報(bào)率降低，投資者與債權(quán)人的收益將可能得不到保證。

（四）積極地控制與管理風(fēng)險(xiǎn)。由于BOT融資模式相對(duì)而言具有投資數(shù)額大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，為有效地降低風(fēng)險(xiǎn)，積極地控制與管理不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、政策及法律變化風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、利率變化風(fēng)險(xiǎn)、外匯匯率風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。首先，做好風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與分析。風(fēng)險(xiǎn)的分析與預(yù)測(cè)因投資方的不同而存在較大的差異，因而應(yīng)采用不同的方法與思維進(jìn)行分析。當(dāng)投資方是外商時(shí)，就應(yīng)對(duì)所在國(guó)的國(guó)情、匯市走向等進(jìn)行細(xì)致的研究與分析；其次，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。為最大限度地將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制在最低的范圍內(nèi)，真正發(fā)揮出BOT模式在項(xiàng)目融資中所具有的強(qiáng)大作用。對(duì)于不可控的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目談判中和特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議的制定時(shí)，要盡可能地考慮項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的不可控風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)事前判斷、事中控制以及事后總結(jié)全過(guò)程的管理方式，最大限度地將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降低；再次，對(duì)BOT融資風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)估。當(dāng)項(xiàng)目處于運(yùn)作中時(shí)，就會(huì)暴露出一些問(wèn)題，對(duì)于一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)曝露出來(lái)，因而有關(guān)人員對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)應(yīng)該加強(qiáng)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，在總結(jié)、反思以前工作的基礎(chǔ)上將工作做得更好。

綜上所述，政府、投資方作為BOT實(shí)施的主要參與者，應(yīng)通過(guò)周密細(xì)致的預(yù)測(cè)、分析與評(píng)估，有針對(duì)性地通過(guò)分隔、投保、轉(zhuǎn)移、索賠等有效手段，將風(fēng)險(xiǎn)降至最小，控制在可控的范圍內(nèi)。

（作者單位：河北醫(yī)科大學(xué)）

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