法治是食品安全長治久安的應有之道
——基于政府對“塑化劑門”安全監(jiān)管政策的思考

劉道遠

(北京工商大學法學院，北京 100048)

法治是食品安全長治久安的應有之道
——基于政府對“塑化劑門”安全監(jiān)管政策的思考

劉道遠

(北京工商大學法學院，北京 100048)

我國臺灣地區(qū)食品行業(yè)使用有毒塑化劑事件引起了國內外的廣泛關注，這無疑也是對現(xiàn)代法治社會人類文明的戲謔和調侃．本質上，它像大陸地區(qū)“有毒奶粉”、“問題血燕”一樣，是商家為了追逐市場利潤，置消費者利益于不顧，甚至肆意進行違法犯罪活動，公然挑戰(zhàn)公共利益．這些惡性事件的涌現(xiàn)表明，僅僅依靠道德說教和道德自律，無法支撐市場經濟的良性運行和健康發(fā)展．約束市場主體唯利是圖的行為、懲治其損害消費者利益、危害公共食品安全的違法活動，必須完善法律制度體系，協(xié)調監(jiān)管機構的職責．

1 完善政府信用法制是發(fā)揮食品安全監(jiān)管功能的基礎

政府信用在現(xiàn)代市場經濟發(fā)展中具有十分重要的作用．它是私法領域的誠實信用原則在公法領域的延伸，是政府至高無上的行為準則．政府信用要實現(xiàn)法治化，這樣才能有利于遏制市場主體的損人利己、唯利是圖的違法、犯罪行為．政府信用法治化的內容包括:1)政府應當建立科學、完善的征信和信用評價體系，保證整個社會信用始終處于良好的互動狀態(tài)，為市場主體開展公平的市場競爭提供環(huán)境．2)政府要潔身自好，以維護和保障社會公共利益為己任，不能與民爭利．從發(fā)達國家的經驗來看，對公共利益的清晰界定是保護公共利益的基本前提．在現(xiàn)代社會，公共利益的實現(xiàn)往往需要借助民主的方式，并盡可能地保障其程序的完善性和信息的公開性．從反面來看，一旦政府不能真正擔當起公共利益代表者的重任，政府就可能倒退成為市場違法者的幫兇，甚至助紂為虐．3)政府機關的設立和政府官員的任免都必須有法可依，不可隨意而為;行政主體必須依法行政，不可濫用國家權力．4)建立和完善監(jiān)管部門的問責制度，嚴格追究不法行為主體的法律責任．行政監(jiān)管問責制在公共領域不斷發(fā)展，這符合現(xiàn)代法治的要求，也能順應市場經濟的發(fā)展要求．只有在監(jiān)管角色定位清晰、權責明確的基礎上，通過不同監(jiān)管者相互之間及其與其他規(guī)制部門間的博弈和協(xié)調，才能無限接近監(jiān)管目標，達到預期結果．問責制要求在監(jiān)管者履行職責的過程中，對其嚴格全面地問責;凡監(jiān)管者利益沖突、角色錯位、懈怠疏忽，或決策失誤、行為不當經不起問責，則應依法承擔不利后果．

在食品安全監(jiān)管方面，良好的政府信用能夠保障食品安全監(jiān)管目標的實現(xiàn)．目前我國廣大民眾的食品安全問題已經十分突出，而這些矛盾和糾紛因為行政權力本位主義全都轉移到政府身上．如果政府不能樹立自己的威信，建立良好的信用法制，取信于民，必將引發(fā)社會的不滿情緒，甚至引發(fā)不穩(wěn)定因素．

不可否認的是，在市場經濟條件下，政府監(jiān)管是一把“雙刃劍”，在需要的范圍內必須充分涵攝，不能留有漏洞;而過分、失當、缺漏、重疊以及矛盾的監(jiān)管，則會損害市場本身的自由、秩序和安全［1］．由此，監(jiān)管的邊界何在?就市場與監(jiān)管的一般關系來說，凡市場可以調節(jié)、社會能夠自治的，則無需政府監(jiān)管，反之則要求監(jiān)管并且要規(guī)制得好．食品行業(yè)屬于高監(jiān)管覆蓋的行業(yè)，所以就食品行業(yè)市場和政府的關系而言，主要不在于是否要監(jiān)管，而在于對食品行業(yè)的監(jiān)管應盡可能立足于市場機制，在監(jiān)管的緩和與優(yōu)化之間謀求動態(tài)平衡，兼顧防弊與興利．

2 實現(xiàn)市場經濟法治是保障食品安全的根本手段

事實上，無論是食品安全的政府行政監(jiān)管，還是食品行業(yè)的自律管理，其本質都需要以法治為本．法治不僅僅是立法，而且包括在復雜的市場中，企業(yè)在自治和合規(guī)活動的基礎上，將其行為與法律和道德的外部要求相銜接;監(jiān)管者則在利益不沖突的前提下，基于分權、適當?shù)慕巧ㄎ唬诟爬ㄊ跈喾秶鷥茸杂啥深A期地監(jiān)管，同時予以事中嚴密問責和事后嚴格追責，從而按公共利益標準實現(xiàn)有效監(jiān)管．而所有這些功能的實現(xiàn)，都需要以完善的法律體系和良好的法律實施為基礎．

中國目前仍然處于社會轉型時期，尤其是在市場經濟發(fā)育的初期，市場法治還十分不完善，體制因素對中國經濟社會的發(fā)展還存在巨大的負面影響．在這種情況下，對食品安全的治理還存在著政治掛帥、行政權力主導、行政處罰一罰了之、打擊治理運動化等特點．

針對中國經濟社會發(fā)展的這一特點，我們既不能對食品安全法治實現(xiàn)喪失信心，又不能盲目樂觀．本質上看，經濟社會法治化程度與社會經濟發(fā)展水平是相互促進、相互制約的，這就要求制度的設計必須與社會經濟發(fā)展水平相適應．同時，我們也必須注意到法律所保護的社會利益具有性質的差異性和利益的層次性，即社會利益并不是一致的，而是有公共利益、集體利益、個人利益之分．在此情況下，法治的實現(xiàn)還要考慮到整個社會對法律所保護的利益的取舍和平衡．

3 協(xié)調各部門法之關系，提高違法成本是打擊食品違法行為的有力武器

目前，食品安全監(jiān)管方面制出多頭，有利益的則蜂擁而上，搶著管;沒有利益的則躲之唯恐不及，相互推諉．食品安全法律體系包括食品生產和流通環(huán)節(jié)的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律體系．綜觀我國食品安全的法律現(xiàn)狀，是以《食品安全法》為主導，《食品生產加工企業(yè)質量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品質量安全市場準入審查通則》、《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國農業(yè)法》、《消費者權益保護法》、《傳染病防治法》、《侵權責任法》和《中華人民共和國刑法》等法律為調整食品安全的法律體系框架．目前我國對食品安全的監(jiān)管采取的是分散監(jiān)管模式，食品安全的監(jiān)管職權分散于各個不同的行政部門，包括食品藥品監(jiān)督管理、質量技術監(jiān)督管理、工商行政管理，農業(yè)、商業(yè)、糧食、林業(yè)、環(huán)境保護、出入境檢驗檢疫以及公安等部門，實踐中各部門之間的監(jiān)管協(xié)調極不完善．上述情況就給食品生產企業(yè)尋租，進行違法犯罪活動留下了空間，這一局面也對食品安全監(jiān)管提出了嚴峻挑戰(zhàn)．這種監(jiān)管模式必然導致監(jiān)管效率低下，違法者的違法成本也很低，根本無法遏制食品生產領域涉及食品安全的違法犯罪行為．

實踐來看，中國食品安全的法律監(jiān)管體系不僅起步較晚，而且在制度設計的科學性、合理性和可操作性方面都存在明顯不足，需要從以下幾個方面加以改進:一是要改過去的“多龍治水”為“一龍治水”．多頭監(jiān)管所存在的弊端已經在實踐中暴露無遺，根本無法實現(xiàn)有效的食品安全監(jiān)管．二是要完善食品安全法律體系．建立以《食品安全法》、《食品安全標準法》、《侵權責任法》為核心的食品安全保障法律體系，對現(xiàn)有的法律、法規(guī)之中相互矛盾之處進行修改，減少和避免體系上的混亂，保持法律的統(tǒng)一性、完整性和嚴密性．三是解決中國當前食品安全問題，必須要用重典以治之．采取這樣的策略絕非嚴刑苛法，而是貫徹違法犯罪行為和責任相適應的原則，因為食品安全出現(xiàn)問題，動輒影響數(shù)以萬計的民眾的生命、財產安全，否則就可能姑息養(yǎng)奸，貽害無窮．四是完善食品安全法律責任體系，使各種法律責任之間能夠相互協(xié)調，發(fā)揮法律制裁的約束和威懾功能．五是完善食品安全制度，從食品安全的技術保障方面做足功課．

［1］劉道遠．再論商法在市場經濟建設中的地位［J］．政法論壇，2011(4):19．

［2］郭家宏．歐盟食品安全政策述評［J］．歐洲研究，2004(2)．

(責任編輯:王 寬)

1671-1513(2011)04-0008-02

2011－07－05

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目(10YJC820072);北京市人才強教深化計劃中青年骨干人才項目(PHR201008236)．

劉道遠，男，副教授，博士，主要從事商法方面的研究．