重慶市住房保障制度創(chuàng)新與運行

□文/周 敏 向鵬成

重慶市住房保障制度創(chuàng)新與運行

□文/周 敏 向鵬成

目前，重慶市政府把解決城鄉(xiāng)居民特別是中低收入群體的住房問題提升為解決民生最為重要的問題來抓，對住房保障制度進行創(chuàng)新，建立市場供給與政府保障并舉的“雙軌制”（即住房的“保障軌”及“市場軌”）住房供應體系，將公租房建設列為“民生工程”之首，形成“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的住房制度體系。然而，重慶保障性住房實施中仍存在著一些問題，本文對此提出幾點自己的建議。

住房保障；經濟適用房；廉租房；公租房；住房政策

重慶市位于中國的西南部，具有大城市、大農村并存的特點，是較發(fā)達的城市與較落后的農村的結合構成了典型的二元經濟結構體系。目前，重慶的住房保障體系構成中，經濟適用房、廉租房和公租房是住房保障的主體。重慶市對住房保障制度進行了創(chuàng)新，采取的“5+1”模式即過去的廉租房、經濟適用房、危舊房改造、城中村改造、農民工公寓這5種保障性住房與新的保障性住房公租房并舉的方式擴大了住房保障的覆蓋范圍，力爭實現住房保障的全民覆蓋。

一、重慶市住房保障發(fā)展的政策環(huán)境

2005年12月，國務院頒布《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》。新農村建設是一項全國性的宏觀政策，對我國的人口結構變化有著很大的影響。重慶市作為一個大、中、小城市有機結合的現代城市，具有大城市、大農村并存的特點，是較發(fā)達的城市與較落后的農村的結合構成了典型的二元經濟結構體系。新農村建設對重慶市來說更加具有重要的意義，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有協調的作用。

2009年國務院頒布《關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，將重慶市的改革發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2008年國務院批準成立了兩路寸灘保稅港區(qū)，是我國首個空港和水港聯動的綜合保稅區(qū)。2010年2月又批準成立西永綜合保稅區(qū)，是加工貿易和服務貿易集聚的區(qū)域。同年5月，國務院批準了重慶兩江新區(qū)，其規(guī)劃面積為1，200平方公里。

為推動重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革取得實質性的突破，加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的進程，促進城鄉(xiāng)資源要素的有序流動，實現城鄉(xiāng)經濟社會協調發(fā)展，重慶市人民政府發(fā)布了渝府發(fā)［2010］78號文件《重慶市人民政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》。到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1，000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬人，形成合理流動、權益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。在戶籍制度的推行下，按照《重慶市總體規(guī)劃》中要求按照人均住房面積35平方米來計算，到2020年僅新增城鎮(zhèn)居民就需要2，450萬平方米的居住面積，而在轉移的人口基本上都來自于經濟不發(fā)達的地區(qū)，購買力弱，要把這個改革進行成功，解決中低收入人群的住房問題更是成為當前重要的民生問題，也是社會關注的焦點。

二、住房保障的土地供應

建設公租房是重慶市破解城市中低收入群體住房困難的主要途徑。要解決住房保障問題主要考慮這幾個因素：住宅用地年供應量、政府財政承受能力、當地商品房價格、居民消費水平、城市發(fā)展速度、居民居住水平等。在這些因素中最值得關注的就是用地供應和財政承受能力。

土地儲備制度的建立對政府供應保障性住房提供了部分財政支持。土地儲備是一種有效的技術控制，通過購買土地的使用權，特別是城市邊緣的土地使用權，在城市擴張的時候，政府可以通過土地的位置、特性，利用規(guī)劃作指導，避免土地的使用費用被不斷轉讓提高，導致房屋價格的不斷攀升，減少人們購買房屋的經濟壓力。重慶市相繼成立了地產集團、城投公司、渝富公司等市級儲備機構，制定國有土地儲備整治管理辦法，形成土地資源配置“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的良性循環(huán)，徹底改變開發(fā)商低價囤積土地的局面，實現了政府對土地市場的有效調控。

在公租房建設上，重慶采取了以下措施：

首先，重慶從2007年底開始醞釀出臺1，800萬平方米的危舊房改造計劃，不但極大地改善了原居民居住品質，而且對沖了金融危機對房地產的影響，使得重慶儲備土地的國有公司資產大增，經濟體量并不大的重慶國有資產卻達到9，000多億，位居全國第四，為重慶布局重大民生項目和投資項目贏得了主動，這就是“國進民進”的“重慶經驗”。

其次，建立先規(guī)劃后出讓制度，提升土地資產價值。重慶市創(chuàng)造性地建立規(guī)劃經費納入土地成本、先規(guī)劃后出讓的制度，即先由國土部門墊支經費，規(guī)劃部門編制控制性詳規(guī)，土地招拍掛出讓后，收回墊支的規(guī)劃經費。

再次，提出并大力推行多賣熟地少賣生地、多賣光地少賣毛地的原則，要求由政府及土地儲備機構負責動拆遷，土地完成整治之后再出讓。這既保證了政策的落實，保障了被拆遷居民的利益，避免了居民與開發(fā)商的矛盾，同時保證出讓土地是地上建構（筑）物拆遷完畢或完成征地拆遷補償的光地，是七通一平整治后的熟地，極大地提高了土地的資產價值，保障了依法拆遷、公平補償。

最后，強力推進國有土地使用權招拍掛出讓制度，實現了國有土地資產保值增值，土地交易的公開、公平、公正，杜絕灰色交易，從源頭上預防腐敗行為的發(fā)生。

在公租房規(guī)劃選址上遵循7個原則：1、均衡布局，每個聚居區(qū)均規(guī)劃布局一定規(guī)模的公租房；2、公交支撐，區(qū)域內公共交通支撐度高，有高密度普通公交線路支撐；3、職住平衡，結合周邊產業(yè)布局，且產業(yè)發(fā)展相對成熟；4、配套完善，公租房地塊配置學校、幼兒園、商業(yè)和文化體育設施；5、環(huán)境宜居，居住環(huán)境較好；6、有效出租，住房出租需求較大；7、符合規(guī)劃，符合重慶城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃。

根據這一個原則，重慶市在城區(qū)外圍市規(guī)劃了21個新的大型聚居區(qū)，總規(guī)劃面積將達到2，000萬平方米。公租房按照均衡布局的要求，在每個大型聚集區(qū)，都進行了規(guī)劃。2010年規(guī)劃了鴛鴦、大竹林、華巖、蔡家、西永片區(qū)，啟動面積約有500萬平方米；2011年在茶園新城、釣魚嘴、龍洲灣、悅來、空港片區(qū)啟動500萬平方米的公租房建設。

三、住房保障的融資

重慶市的保障住房資金來源主要由三部分構成：1、中央和重慶地方財政的資金；2、重慶市每年將把土地出讓收益的5%投入公租房建設；3、社會融資。可歸納為：

（一）低端有保障。即通過稅收、土地出讓金、城市建設配套費、開發(fā)商利潤“四個沒有”，保證公租房體量大、租金低。政府通過劃撥土地方式，為公租房注入200多億元；除了中央和重慶地方財政的資金外，重慶市每年將把土地出讓收益的5%投入公租房建設；今后開征的特別房產稅，為公租房再注入100億元左右；另外，通過銀行貸款、信托等方式融資獲得400多億元資金；其余部分則通過融資解決。通過重慶地產集團的實踐，這種資金保障模式完全可行。先期需投入公租房的70億元資金已經解決，5億元為市政府土地出讓收入，5億元為中央財政補貼，其余60億元由公積金管理中心和商業(yè)銀行貸款解決。

（二）中端有市場。對老百姓購買第一套普通商品房給予優(yōu)惠，即按揭貸款返還個人所得稅40%地方留成部分，也是幫助中產階層增加財產性收入。

（三）高端有遏制。對高檔商品住房開征房產稅，遏制高檔商品住房價格過快上漲，其收益用于保障性住房建設。

四、住房保障的申請

《重慶市公共租賃住房管理實施細則》已正式發(fā)布實施。為防止“開著寶馬住保障房”情況的出現，重慶在《細則》中提出了一系列措施。目前，重慶公租房管理局建立了聯通社保、稅收和公積金管理等系統(tǒng)的信息網絡，接到公租房申請后，通過此網絡對申請人信息進行嚴格審核。申請人通過初審和復審之后，其收入、住房等相關信息還將在網上進行公示，經公示無異議或異議不成立的方可進入申請人輪候庫。《細則》要求，申請人的收入、住房等情況在輪候期間發(fā)生變化，應主動及時提交書面材料，重新審核資格。

《細則》規(guī)定，申請人應年滿18周歲，在主城區(qū)有穩(wěn)定工作和收入來源，具有租金支付能力，符合政府規(guī)定收入限制的無住房人員、家庭人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難家庭、大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進城務工及外地來主城區(qū)工作的無住房人員。申請人可以家庭、單身人士、多人合租等方式申請公租房。其中多人合租的，合租人均需符合申請條件，且人數不超過3人。其中，收入限制標準為：單身人士月收入不高于2，000元，2人家庭月收入不高于3，000元，超過2人的家庭人均月收入不高于1，500元，該標準還將定期進行調整。需要說明的是，由重慶市、區(qū)政府引進的特殊專業(yè)人才和在主城區(qū)工作的全國、省部級勞模、全國英模、榮立二等功以上的復轉軍人住房困難家庭不受此限。

為確保公租房規(guī)范運行，重慶對公租房住戶的退出機制進行了周密的制度設計。公租房租住以5年為期限，租住者購買改善住房后，可以退出公租房。公租房租滿5年之后，可以選擇購買公租房，轉換成有限產權的經濟適用房，出售價格以土地成本、建安成本、稅費和投入資金等相加的綜合成本價為基準。但是，購買了公租房，不得上市交易，不得轉租他人。購買人需要轉讓的，由政府回購，回購價格為原銷售價格加同期銀行活期存款利息，不會隨著房價的上漲而上漲。

此外，《細則》規(guī)定，對于提供虛假信息騙取公租房租住，擅自轉租、轉售、出借和抵押公租房，改變其住房結構或使用性質，空置房屋或欠交房租6個月以上，承租人或購買人所占有的公租房都將被強制收回，其行為被記入個人信用檔案，5年內不得申請公租房。

租金方面，公租房租金原則上不超過同地段、同品質、同類型普通商品房市場租金的60%。租金實行動態(tài)調整，每兩年向社會公布一次。“公租房主要是解決中低收入的既不符合廉租房申請條件，又買不起商品房的‘夾心層’人群?！惫夥康淖饨鹗杖雽ｍ椨糜趦斶€公租房貸款利息及日常維護。

公租房的配租面積與申請人家庭人數相對應。2人以下配租建筑面積40平方米以下住房，3人以下配租建筑面積60平方米以下住房，4人以上配租建筑面積80平方米以下住房。家庭成員只有父女或母子兩人的，可按3人配租面積配租。戶型有單間配套、一室一廳、兩室一廳和三室一廳。

《細則》還指出，符合廉租房申請標準的家庭申請公租房，在輪候配租時享有優(yōu)先權。廉租戶應申請戶籍所在地建設的公租房；所在地無公租房的，由市里統(tǒng)籌安排。廉租戶入住公租房，其配租面積在50平方米以下，租金按現行廉租住房政策交納，并享受部分物業(yè)費優(yōu)惠。

在承租人入住公租房后，重慶市相關部門還將繼續(xù)對其租住資格、履行合同約定、住房使用等情況進行檢查，并設立舉報電話、信箱，接受社會監(jiān)督。

五、結論和建議

重慶市采取的“5+1”模式即過去的廉租房、經濟適用房、危舊房改造、城中村改造、農民工公寓這5種保障性住房與新的保障性住房公租房并舉的方式擴大了住房保障的覆蓋范圍，力爭實現住房保障的全民覆蓋。2011年初的平均容積率為3.8，戶型面積為35～80平方米，總面積20萬平方米的公租房的投入運行，表明“5+1”模式已經取得一定的成績，大幅度地改善群眾的居住條件，但還是要看到住房保障仍然任重道遠。目前，公租房供給的主要問題是：

（一）沒有建立和完善住房保障法規(guī)。我國自20世紀八十年代啟動的住房制度改革，雖然在不同的發(fā)展時期，曾經頒發(fā)了相應的條例和條令，如“國六條”、“國八條”和“國十一條”等，但迄今為止，還沒有一部專門涉及住房保障的法令，甚至連基本的《住房法》都沒有頒布，住房保障主要依靠行政手段加以干預，公共住房政策的實施缺乏認法體系強有力的保障。重慶市應盡快制定專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對住房保障的實施計劃、惠及對象、供應標準、資金運作方式、運作機構、保障措施進行法律界定。從法律制度層面對中低收入居民的住房保障問題進行了明確的界定。在法律的時效期內，對住房保障所惠及的人群具有明確的準入限定條件和收入限定標準。

（二）缺乏成熟的融資模式。公租房的融資壓力不小，重慶30%～40%的低收入群體將由公租房來供應。重慶為此需提供4，000萬平方米公租房，以滿足約200萬人的住房需求，總共需約1，000億元的投資。1，000億元中，政府將投入30%的資本金，由土地出讓金收入、對高價房的稅收、土地儲備收入等來負擔；此外70%要依靠市場融資，包括商業(yè)銀行貸款、保險資金、信托、債券等。從目前重慶的土地出讓凈收益、公積金和中央財政補貼等指標看，還有很大資金缺口，缺乏成熟的融資模式。

（三）建立和完善個人收入登記和信用記錄制度。缺乏全國范圍內統(tǒng)一聯網的個人收入登記和信用記錄制度。在這個基礎上就可以保證城市中低收入者住房保障能有公平的準入和退出機制，使真正需要的人獲得廉價的住房?？捎行У胤乐挂韵卢F象的發(fā)生：1、避免一些地方廉租住房入住后出現了租金、物業(yè)費收取難和不符合條件住戶退出難等問題；2、對拖欠租金、拒絕退出廉租住房的行為，缺乏有效措施和明確規(guī)定；3、入住廉租住房的部分家庭，在其收入發(fā)生變化已不符合實物配租條件后，大多仍無能力購置新住房，騰退其現有廉租住房確有困難。

針對當前重慶保障性住房實施中存在的問題，提出以下建議：

（一）制定法規(guī)，并建立專門的住房保障監(jiān)督、管理機構。根據對各個國家住房保障的研究可以發(fā)現，住房保障的實施必須以立法的形式來保證，但是各國的文化、經濟程度不相同，只能夠借鑒而不能夠照搬，因此制定符合我國國情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)很有必要，可從立法上規(guī)定住房保障的對象、保障標準、保障水平及保障資金的來源。重慶市應當結合本地經濟發(fā)展的實際，推進地方性的住房保障法規(guī)，嚴格制定住房保障對象的進入、退出管理辦法，加強政府保障性住房的管理職能，根據實際需要確定各種保障性住房的比例，保證保障性住房的供給水平，從而保證政府控制的房源保持一定的比例，更好地發(fā)揮政府對住房市場的調控。

政府應建立專業(yè)化的市場調研體系，充分掌握市場信息，把握“夾心層”的類別、數量，建立一個完善、合理的制度。加強對公租房建設、管理過程中的公正、合理制度，避免公租房被出租或者閑置，由于公租房具有過渡性質，對經濟條件發(fā)生變化，不再符合公租房申請條件的承租人就不能夠繼續(xù)租住。

（二）建立完善的財政、稅收政策和回購制度。財政通過預算、稅收、信用、補貼等方式，對經濟運行實施宏觀調控，才能夠促進房地產業(yè)及社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

由于公租房建設資金的來源渠道主要有四種，即中央安排的專項資金、財政年度預算安排資金、土地出讓收益、銀行及非銀行金融機構和公積金貸款，導致政府的財政能力有限，在明確政府主導地位的同時，引進多方的合作經營，擴大建設公租房的融資渠道，可以從出讓商品房土地使用權中所獲的巨額利潤，通過“自我相互補貼”方式來支持公租房建設。還可以發(fā)行公租房基金向企業(yè)和社會團體進行融資。

重慶市允許公租房使用滿五年后，可按市場成本價出售給租住者，只是轉讓時仍由公租房管理局回購。這一可售條款，有助于政府回籠資金滾動開發(fā)，緩解政府修建保障性住房的資金壓力，使公租房有效地解決真正需要政府幫助的中低收入家庭的住房問題。同時，公租房的產權屬于國家這個性質不能夠改變，要避免出現國家補貼部分人進行房產投資的情況出現。

重慶市可將住房公積金貸款、房產稅收入支持公租房建設，一定程度上彌補了政府在公租房建設方面的資金不足，可以加快公租房建設進程，有利于解決城市中低收入人群的住房問題，對促進住房保障體系的完善、構建“市場加保障”的住房“雙軌制”供應體系具有積極意義。

（三）失信懲罰機制的建立。以征信數據庫失信懲罰機制為紐帶的市場聯防的建立。建立專業(yè)的征信機構，通過聯合征信形式采集征信數據，構筑征信數據庫。由政府倡導建立一個市場聯防機制，由具備監(jiān)管功能的政府部門、各類授信機構、公用事業(yè)單位等參加。申請人在申請住房保障時如實地申報個人收入以及及時交納租金和物業(yè)費，征信數據庫將租戶企信記錄同時記錄下來，并加以積累，體現在給予信用記錄優(yōu)良的用戶以高的信用評分，使守信者在不知不覺中獲得一些無形資產。信用局會永久保留個人優(yōu)良的信用記錄。

建立失信懲罰機制，將經濟手段和道德譴責手段并用，懲罰在住房保障過程中的失信者，將有經濟失信（嚴重拖欠租金、物業(yè)費）行為的租戶從市場主流中剔除出去。形成一種向誠實守信的用戶傾斜的政策優(yōu)惠和社會環(huán)境以及一種正向的激勵機制，才能有助于住房保障制度健康持續(xù)地發(fā)展。

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（作者單位：重慶大學建設管理與房地產學院）