基于TQM的旅游規(guī)劃法規(guī)體系優(yōu)化

□文/周文靜

從2000年開始，中央有關(guān)部委陸續(xù)出臺了多部規(guī)范旅游規(guī)劃的法規(guī)，我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系初步形成。在當(dāng)前我國旅游規(guī)劃成果良莠不齊的情況下，這些法規(guī)把規(guī)范旅游規(guī)劃的編制，而不是旅游規(guī)劃的實施作為重點，希望借此提高旅游規(guī)劃成果質(zhì)量。因此，它們的制訂和實施可以納入質(zhì)量管理的范疇?，F(xiàn)代質(zhì)量管理學(xué)崇尚全面質(zhì)量管理的思想。然而，分析表明，我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系尚未實現(xiàn)對旅游規(guī)劃質(zhì)量的全面管理，因而有必要補充完善。

一、我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系的構(gòu)成

我國現(xiàn)行的旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)有四部，分別是《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》（2000年）、《旅游規(guī)劃通則》（2003年）、《旅游資源分類、調(diào)查與評價》（2003年）、《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)等級認(rèn)定管理辦法》（2005年）。

《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》、《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)等級認(rèn)定管理辦法》是國家旅游局發(fā)布的部門規(guī)章。前者對旅游發(fā)展規(guī)劃的概念、類型、內(nèi)容、地位進行了界定，提出了編制旅游發(fā)展規(guī)劃的原則，并對旅游發(fā)展規(guī)劃編制、審批、實施的行政管理程序進行了粗略的規(guī)定。后者提出了旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、申報與審批程序，并建立起對具有資質(zhì)的旅游規(guī)劃設(shè)計單位的管理制度。

《旅游規(guī)劃通則》、《旅游資源分類、調(diào)查與評價》是由國家旅游局起草，國家質(zhì)檢總局發(fā)布的技術(shù)法令。前者較為詳細(xì)地規(guī)定了各類旅游規(guī)劃的內(nèi)容，系統(tǒng)地提出編制、評審旅游規(guī)劃的技術(shù)要求與程序，并對編制、評審旅游規(guī)劃人員的個人素質(zhì)、團隊構(gòu)成提出了較為具體的要求。后者在對旅游資源進行界定、分類的基礎(chǔ)上，提出了一套詳盡的對旅游資源進行調(diào)查、評價的工作方法。

二、TQM的概念與內(nèi)涵

TQM是英文Total Quality Management的縮寫，意為全面質(zhì)量管理。它是美國通用電氣公司質(zhì)量經(jīng)理菲根堡姆于1961年最先提出的一種質(zhì)量管理思想。菲根堡姆認(rèn)為，質(zhì)量控制應(yīng)該由企業(yè)所有人員共同承擔(dān)，解決質(zhì)量問題不能僅著眼于產(chǎn)品制造過程，質(zhì)量管理應(yīng)貫穿于產(chǎn)品質(zhì)量產(chǎn)生、形成和實現(xiàn)的全過程，且解決質(zhì)量問題的方法是多種多樣的，不能僅限于檢驗和數(shù)理統(tǒng)計方法。在制造業(yè)的成功應(yīng)用使得全面質(zhì)量管理的思想在世界范圍內(nèi)得到廣泛的傳播。很多國家結(jié)合本國的實踐對其進行了創(chuàng)新和發(fā)展，并對其應(yīng)用范圍進行了拓展。如今，全面質(zhì)量管理已發(fā)展成為一個系統(tǒng)的理論體系，在全球企業(yè)界和其他各類組織的管理活動中得到了非常廣泛的應(yīng)用。

我國從上世紀(jì)八十年代初開始大力推廣全面質(zhì)量管理。在此過程中，我國專家從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，提出了“三全一多樣”的觀點，即認(rèn)為推行全面質(zhì)量管理，必須達到全過程、全員、全面、多方法四個基本要求。“全過程”是指對質(zhì)量產(chǎn)生、形成、實現(xiàn)的整個過程進行控制；“全員”是指組織的全體成員都投入到質(zhì)量管理活動中去；“全面”是指質(zhì)量的概念是廣義的，包括產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、工作質(zhì)量等方面；“多方法”意為綜合采用管理技術(shù)、科學(xué)方法、專業(yè)知識進行質(zhì)量管理。

三、完善我國旅游規(guī)劃法規(guī)體系的建議

把我國旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容與全面質(zhì)量管理的基本要求進行對比發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行旅游規(guī)劃法規(guī)體系還需從四個方面進行完善：

1、對旅游規(guī)劃編制過程進行更科學(xué)、更嚴(yán)格的控制。旅游規(guī)劃編制、實施過程的每一個環(huán)節(jié)都會影響規(guī)劃成果的質(zhì)量。然而，在當(dāng)前我國旅游規(guī)劃成果整體上質(zhì)量較低的情況下，現(xiàn)階段不宜通過立法強行干預(yù)旅游規(guī)劃的實施，盡管規(guī)劃實施對規(guī)劃成果質(zhì)量有檢驗、反饋作用。法規(guī)應(yīng)致力于對旅游規(guī)劃編制過程進行更有效的控制。在此提兩點建議：其一，對旅游規(guī)劃編制程序進行更科學(xué)的設(shè)計。近年來，學(xué)者們就如何編制旅游規(guī)劃進行了大量的研究，其中不乏有關(guān)創(chuàng)新旅游規(guī)劃編制程序的理論成果。建議立法者分析、評估這些研究成果，并據(jù)此修訂旅游規(guī)劃編制程序。比如，有的學(xué)者提出了利益相關(guān)者參與旅游規(guī)劃編制的步驟與方法；其二，法規(guī)對旅游規(guī)劃編制程序的表述應(yīng)體現(xiàn)充分的強制性，以實現(xiàn)對旅游規(guī)劃編制過程的嚴(yán)格控制?，F(xiàn)行法規(guī)的強制性明顯不夠。比如，關(guān)于委托方確定旅游規(guī)劃設(shè)計單位的方式，“通則”只是概括了實踐中有哪幾種方式，而不是要求委托方必須采用相對公正、透明的競標(biāo)方式。

2、加強對參與旅游規(guī)劃編制工作人員的管理。參與旅游規(guī)劃編制的工作人員主要有四類：規(guī)劃團隊、委托方的官員或管理者、規(guī)劃評審專家、委托方辦事員。要做到全員管理，關(guān)鍵在于兩點：一是明確每位工作人員的質(zhì)量責(zé)任；二是設(shè)法保證他們具有優(yōu)良的業(yè)務(wù)素質(zhì)，既有控制旅游規(guī)劃質(zhì)量的能力，又有高度的質(zhì)量責(zé)任感。

明確工作人員的質(zhì)量責(zé)任比較容易，而要提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)則相對困難。我國已建立旅游規(guī)劃單位資質(zhì)認(rèn)定制度，試圖控制規(guī)劃團隊的業(yè)務(wù)素質(zhì)。然而，單位和個人畢竟是兩碼事，所以還應(yīng)建立旅游規(guī)劃師資質(zhì)等級認(rèn)定制度。建議旅游規(guī)劃師不但要分級，也要分成旅游地學(xué)、景觀設(shè)計、旅游歷史文化等多個專業(yè)類別。這既符合一個人很難精通旅游規(guī)劃所需全部知識的客觀規(guī)律，又方便委托方識別規(guī)劃團隊的學(xué)科構(gòu)成。參與評審的專家也應(yīng)具有旅游規(guī)劃師資質(zhì)。不同類型、不同級別的旅游規(guī)劃，評審專家小組的資質(zhì)等級結(jié)構(gòu)、資質(zhì)專業(yè)類別結(jié)構(gòu)應(yīng)有所差別。旅游規(guī)劃的委托方既有政府，也有企事業(yè)單位。委托方參與規(guī)劃編制的人員構(gòu)成復(fù)雜。受權(quán)力范圍的限制，旅游主管部門無法確保他們每個人具有優(yōu)良的業(yè)務(wù)素質(zhì)，但完全可以做到提高旅游系統(tǒng)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3、對旅游規(guī)劃質(zhì)量進行全方位的、精確的控制。法規(guī)對旅游規(guī)劃質(zhì)量的控制應(yīng)該是寬泛的，不僅是規(guī)劃成果的質(zhì)量，也包括規(guī)劃編制過程中工作人員的工作質(zhì)量。規(guī)劃成果質(zhì)量包括兩個方面：一是規(guī)劃的內(nèi)容是否符合委托方需求；二是規(guī)劃的技術(shù)方法是否科學(xué)。

現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定了各類旅游規(guī)劃的主要內(nèi)容，但比較粗略，無法對規(guī)劃內(nèi)容進行精確的控制。因此，建議頒布詳細(xì)的旅游規(guī)劃內(nèi)容綱目，進一步明確旅游規(guī)劃的內(nèi)容體系。當(dāng)然，不同類型、不同級別的旅游規(guī)劃應(yīng)執(zhí)行不同的內(nèi)容綱目?！堵糜钨Y源分類、調(diào)查與評價》具體規(guī)定了旅游資源調(diào)查分析的技術(shù)方法，而其他旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)中關(guān)于規(guī)劃技術(shù)方法的條款比較原則化，執(zhí)行起來容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的爭論。因此，建議頒布更多詳解規(guī)劃技術(shù)方法的法令。旅游規(guī)劃實踐也表明，旅游市場調(diào)查、旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模預(yù)測等工作亟須規(guī)范。因為技術(shù)方法有因時、因地、因情況而變的問題，而且有的工作有多種較為可靠的技術(shù)方法，所以關(guān)于技術(shù)方法的法令應(yīng)留有一定的彈性，并根據(jù)執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題進行修訂。

在我國旅游規(guī)劃編制實踐中，工作人員的工作質(zhì)量比較普遍地存在或輕或重、這樣那樣的問題。規(guī)劃團隊調(diào)查研究敷衍了事、委托方主要領(lǐng)導(dǎo)重大決策獨斷專行、評審專家顧及熟人面子口下留情、委托方辦事員不能按時提供數(shù)據(jù)資料等現(xiàn)象屢見不鮮。這類質(zhì)量問題會對規(guī)劃成果質(zhì)量、規(guī)劃完成時間產(chǎn)生不利影響。然而，現(xiàn)行法規(guī)中有關(guān)工作質(zhì)量的條款很少，需要補充完善。

4、豐富旅游規(guī)劃質(zhì)量管理手段?，F(xiàn)行的旅游規(guī)劃相關(guān)法規(guī)對工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的管理主要是通過資格準(zhǔn)入制度。其實，還有必要采取教育手段、業(yè)務(wù)檢查手段。教育能使工作人員被動地提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，而業(yè)務(wù)檢查可促使工作人員主動提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。現(xiàn)行法規(guī)控制旅游規(guī)劃成果質(zhì)量的主要手段是規(guī)劃評審，但規(guī)劃評審屬于事后控制，而不是全程控制，它能檢驗規(guī)劃成果的質(zhì)量，卻無法控制規(guī)劃工作的質(zhì)量，當(dāng)然也就無法預(yù)防規(guī)劃成果出現(xiàn)質(zhì)量問題。因此，必須創(chuàng)造更多的質(zhì)量管理手段，以實現(xiàn)對規(guī)劃編制過程的全程控制，對相關(guān)工作人員工作質(zhì)量的控制。比如，可以引入標(biāo)準(zhǔn)合同制度，統(tǒng)一旅游規(guī)劃編制合同的內(nèi)容、格式，合同中把委托方、規(guī)劃團隊可能出現(xiàn)的各種形式的工作質(zhì)量問題列為違反合同的行為，從而通過雙方的相互監(jiān)督提升雙方的工作質(zhì)量。

[1]中國質(zhì)量管理協(xié)會.全面質(zhì)量管理（第3版）[M].中國科學(xué)技術(shù)出版社，2010.

[2]張宏.旅游規(guī)劃編制體系研究[J].地域研究與開發(fā)，2010.3.

[3]張廣瑞.旅游規(guī)劃的理論與實踐[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2004.