珙縣集體林權(quán)制度改革對(duì)森林資源管理及經(jīng)營利用的影響分析

黃全林，劉茂英，李 裕 ，王 玲，林代坤，葉洪權(quán)

(l.珙縣林業(yè)局，四川珙縣 644500;2.廣安市廣安區(qū)森林經(jīng)營所，四川 廣安 638500;

3.四川省森林資源管理總站，四川成都 6l0082;4.四川省集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，四川成都 6l0082;

5.四川省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，四川 成都 6l008l;6.隆昌縣林業(yè)局，四川內(nèi)江 642l50)

珙縣是川南集體林區(qū)重點(diǎn)縣之一，森林資源豐富。該縣曾受上世紀(jì)50年代“大辦鋼鐵”砍樹煉鋼和60年代“以糧為綱”毀林開荒的影響，森林覆蓋率從 l953年的 4l.2%急劇下降到 l975年的8.2%。l974年后，全縣相繼開展了大面積的植樹造林活動(dòng)，包括l982年引入的世界糧食計(jì)劃署《中國2602項(xiàng)目第二分項(xiàng)目》“糧援造林工程”項(xiàng)目和l990年的世界銀行貸款國家造林項(xiàng)目，為珙縣大規(guī)模植樹2l 360多hm2。通過20 a～30 a的年年植造和年年撫育，加之2000年以來的天然林資源保護(hù)工程和退耕還林工程的實(shí)施，全縣保存的森林資源面積達(dá) 54 680.l5 hm2，蓄積 3 435 977.54 m3，森林覆蓋率已回升到45.2%，實(shí)現(xiàn)了森林資源面積、蓄積的雙增長。鑒于該縣森林資源的消長出現(xiàn)過兩個(gè)極端變化，上世紀(jì)80年代初落實(shí)“林業(yè)兩制”后，除當(dāng)時(shí)分配給林農(nóng)少量的自留山、責(zé)任山以外，集體林地大都組建了聯(lián)辦、自辦林場(chǎng)，在鼎盛時(shí)期這種體制的林場(chǎng)達(dá)l66個(gè)。因此，通過集體林權(quán)制度改革后，隨著“分山到戶、分利到人”強(qiáng)勁改革措施的推進(jìn)，必將為該縣帶來新一輪森林資源管理及經(jīng)營利用思路的革新機(jī)遇。

l 珙縣森林資源特點(diǎn)及經(jīng)營現(xiàn)狀

l.l 森林資源特點(diǎn)

l.l.l 集體林資源權(quán)重大、質(zhì)量高

據(jù)珙縣森林資源二類調(diào)查資料(2008年，下同)顯示，全縣現(xiàn)有林業(yè)用地面積 54 680.l5 hm2，占幅員面積l l4 803 hm2的47.6%。林業(yè)用地面積中，集體林地面積52 886.06 hm2，國有林面積l 794.09 hm2，其權(quán)重分別為 96.7%、3.3%;林分面積為53 946.7l hm2，林分中天然林面積 4 986.60 hm2，人工林面積 48 960.l l hm2，其權(quán)重分別為9.2%、90.8%;有林地面積 48 737.39 hm2，占林業(yè)用地面積的89.l%。從森林蓄積量看，全縣有活立木蓄積達(dá)3 435 977.54 m3，其中有林地中的天然林蓄積為2l4 l02.l0 m3、人工林蓄積為 3 l52 733.l0 m3，分別占活立木蓄積量的6.2%、9l.8%;扣除有林地中經(jīng)濟(jì)林(4 480.l2 hm2)和竹林(3 785.97 hm2)面積，縣內(nèi)人工林單位面積蓄積量達(dá)77.90 m3·hm-2，一直優(yōu)于全省平均水平，森林資源質(zhì)量較高。

l.l.2 林種以用材林為主

珙縣森林資源按林種劃分，用材林面積33 5l2.07 hm2，占全縣林業(yè)用地面積的 6l.3%;蓄積量 2 462 277.68 m3，占全縣活立木蓄積量的7l.7%。2008年森林分類經(jīng)營區(qū)劃成果顯示，全縣共區(qū)劃商品林面積 39 655.44 hm2(含薪炭林和經(jīng)濟(jì)林)，蓄積量達(dá)2 603 439 m3，分別占全縣林業(yè)用地面積和活立木蓄積的72.5%、75.8%?？梢姡瑹o論從面積和蓄積上看，珙縣可利用的森林資源(用材林或商品林)占有全縣近3/4的份額。

l.l.3 林齡以成熟林、過熟林為主

全縣現(xiàn)有成熟林和過熟林面積25 390.4l hm2，占林業(yè)用地面積的 46.43%，占有林地面積的52.l%;有成熟林和過熟林蓄積 l 848 976.4 m3，占全縣活立木蓄積量的53.8%。單位面積上的蓄積量已達(dá)72.82 m3·hm-2。無論從成熟林、過熟林的面積和蓄積占有量來看，均占有全縣一半的份額。這部分資源是林改完成后，林權(quán)所有者首先考慮實(shí)施采伐利用的主要對(duì)象。

l.l.4 優(yōu)勢(shì)樹種以杉木為主

珙縣地處川南山區(qū)，復(fù)雜的氣候類型造就了樹種的多樣化。但是由于上世紀(jì)50年代、60年代對(duì)森林資源的大量毀壞，通過上世紀(jì)70年代、80年代、90年代近30 a的植造，現(xiàn)存的森林資源卻以人工用材林為主，營造的樹種也較為單一，尤以杉木為主。全縣現(xiàn)有杉木純林l0 l66.67 hm2，占林業(yè)用地面積的 l8.6%;杉木純林蓄積量 868 245.27 m3，占活立木蓄積量的25.3%。此外，含杉木的混交林面積也有 3 324.93 hm2，占林業(yè)用地面積的 6.l%。單位面積上杉木純林的蓄積量達(dá)到85.40 m3·hm-2，已成為珙縣可及的優(yōu)勢(shì)用材樹種。

l.2 經(jīng)營狀況

l.2.l 自留山經(jīng)營

土地改革時(shí)期，根據(jù)就近和方便林農(nóng)生產(chǎn)生活的原則，劃歸由農(nóng)戶取柴和日常用材的林地或荒山，習(xí)慣稱謂“自留山”。這部分林地，產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、四至清楚，屬于已經(jīng)確權(quán)但又沒有發(fā)放林權(quán)證的集體林地。經(jīng)營這種林地，其實(shí)林農(nóng)或林權(quán)證根本不能準(zhǔn)確地表達(dá)其面積的真實(shí)性，相反的現(xiàn)象則是，林農(nóng)并不關(guān)心這種經(jīng)營形式所經(jīng)營林地的準(zhǔn)確面積。

l.2.2 責(zé)任山經(jīng)營

上世紀(jì)80年代初，農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，農(nóng)戶在自己的包產(chǎn)地內(nèi)利用各種工程造林項(xiàng)目營造的森林，這一部分林地也屬于已經(jīng)明確了產(chǎn)權(quán)但又沒有發(fā)放林權(quán)證的集體林地。林改前，仍由農(nóng)戶自行經(jīng)營管理，自負(fù)盈虧。責(zé)任山經(jīng)營面積也是一個(gè)粗放的數(shù)據(jù)，林權(quán)所有者只關(guān)心其四至邊界，對(duì)其面積的大小同樣也漠不關(guān)心。

l.2.3 集體統(tǒng)一經(jīng)營

集體統(tǒng)一經(jīng)營是指由農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)合作社投土投勞，以村或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位，在轄區(qū)內(nèi)建立聯(lián)營林場(chǎng)，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營，其規(guī)模一般在33.33 hm3～333.33 hm3不等。其經(jīng)營模式分主要表現(xiàn)為聯(lián)辦林場(chǎng)、自辦林場(chǎng)兩種形式。此外，還存在沒有發(fā)包的宜林荒山荒地及灌木林地，這部分林地仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營。

l.2.3.l 聯(lián)辦林場(chǎng)經(jīng)營

上世紀(jì)80年代“世行糧援工程”造林期間，成立了由縣林業(yè)局統(tǒng)一管理的“珙縣林業(yè)開發(fā)公司”(國有性質(zhì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特殊產(chǎn)物，是寄生在集體林地上的一塊毒瘤)，并由該公司誕下以村或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位對(duì)轄區(qū)內(nèi)集體林地進(jìn)行集中管理的基層林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，稱謂是“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)開發(fā)分公司”。其經(jīng)營的林地為單個(gè)或若干個(gè)農(nóng)業(yè)合作社所有。管理人員的工資及造林的費(fèi)用由珙縣林業(yè)開發(fā)公司支付，有收益時(shí)開發(fā)公司按純收益的80%分成;投土的農(nóng)業(yè)合作社和投勞的林農(nóng)只能各分成l0%。聯(lián)辦林場(chǎng)經(jīng)營對(duì)象主要是用材林。在鼎盛時(shí)期的l990年代，全縣聯(lián)辦林場(chǎng)達(dá)l33個(gè)，經(jīng)營面積29 74l.50 hm2，占了全縣集體商品林面積75%和集體用材林面積84.6%的份額。

l.2.3.2 自辦林場(chǎng)經(jīng)營

珙縣“基地林”造林時(shí)期，由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村為單位組建的林場(chǎng)。其特點(diǎn)是以社為單位投土，以本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或本村的社員投勞，以勞動(dòng)量積分的形式折合成股，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村建立股東委員會(huì)進(jìn)行管理。投勞、投土和管理分別獨(dú)立。即投勞單位不一定具有林地的所有權(quán)，投土單位既有林地所有權(quán)又可能具有勞動(dòng)投入的股權(quán)。自辦林場(chǎng)由地方自籌資金建立，林場(chǎng)自主經(jīng)營由股東委員會(huì)實(shí)施監(jiān)督管理。有收益時(shí)以經(jīng)營的純利潤按照股份進(jìn)行分紅。自辦林場(chǎng)專營用材林，縣林業(yè)局曾經(jīng)在冊(cè)的自辦林場(chǎng)33個(gè)。目前，其經(jīng)營面積5 433.80 hm2，占全縣集體人工商品林面積的25%。

l.2.3.3 未發(fā)包的宜林荒山荒地和灌木林地

為農(nóng)業(yè)合作社集體所有，因這部分林地沒有得到有效地保護(hù)利用，也沒有及時(shí)發(fā)放林權(quán)證;其中以灌木林地為主，一部分為立地條件較差的次生林，一部分是管理利用不當(dāng)?shù)囊肆只纳交牡?。上世紀(jì)80年代初，因無法落實(shí)家庭承包責(zé)任制，而未能明確其產(chǎn)權(quán)，一直處于未發(fā)包狀態(tài)。這部分林地面積為2 802.28 hm2。

2 集體林權(quán)制度改革實(shí)施情況及成效

2.l 改革實(shí)施情況

珙縣自2007年7月至2009年7月，歷時(shí)兩年，基本完成了明晰集體林產(chǎn)權(quán)的工作，確權(quán)面積達(dá)52 304.3l hm2，確 權(quán) 率 為 98.9%，發(fā) 放 林 權(quán) 證52 958本。從20l0年l月起，新組建了林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心、產(chǎn)業(yè)辦公室、資源評(píng)估和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)等機(jī)構(gòu)，專門為林農(nóng)提供政策咨詢和技術(shù)服務(wù)。基本建立起了產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)任劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、監(jiān)督服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

2.2 改革方式

2.2.l 換發(fā)林權(quán)證

針對(duì)林地使用權(quán)已為農(nóng)戶所有的自留山和責(zé)任山，由林地使用權(quán)人提出申請(qǐng)，農(nóng)業(yè)合作社統(tǒng)計(jì)上報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，縣人民政府根據(jù)申請(qǐng)人提出的《林權(quán)申請(qǐng)表》(或《土地使用證》)向申請(qǐng)人發(fā)放(或換發(fā))《林權(quán)證》。這部分直接登記發(fā)證的林地，一般情況下，四至邊界清楚、面積相對(duì)準(zhǔn)確。

2.2.2 重新確權(quán)勘界

重新勘界確權(quán)分林到戶。這一方法主要應(yīng)用于林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林地所有權(quán)均屬于農(nóng)業(yè)合作社集體的宜林荒山荒地、灌木林地和部分村(或社)聯(lián)營林場(chǎng)的林地。具體作法是:在村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督指導(dǎo)下，由各農(nóng)業(yè)合作社根據(jù)本社三分之二以上社員的意見制定出分配方案，按照既定的方案進(jìn)行分山勘界，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶手中，然后逐級(jí)申請(qǐng)上報(bào)，由縣人民政府向申請(qǐng)農(nóng)戶頒發(fā)《林權(quán)證》。自留山和責(zé)任山面積不準(zhǔn)確的，也通過此次林改，重新勘界量測(cè)面積，換(補(bǔ))發(fā)林權(quán)證。

2.2.3 重新發(fā)包

在集體林地中存在經(jīng)營規(guī)模較小、涉及農(nóng)戶較多、勘界難度較大、確權(quán)到戶后不利于經(jīng)營管理的荒山荒地、聯(lián)營林場(chǎng)及灌木林地等，在確保農(nóng)戶“三權(quán)”(林地使用權(quán)、林木使用權(quán)和林木所有權(quán))的前提下，經(jīng)本合作社三分之二社員同意，制定承包方案，建立股份清冊(cè)，由合作社申請(qǐng)并持有共有《林權(quán)證》后，統(tǒng)一承包給本社的經(jīng)營業(yè)主。這種形式以“均利到人”為主。

2.3.4 林權(quán)流轉(zhuǎn)

轉(zhuǎn)讓經(jīng)營主要集中在聯(lián)辦林場(chǎng)和自辦林場(chǎng)。一種方式是，由集體統(tǒng)一拍賣林地上的林木，按照原來的協(xié)議進(jìn)行分配，分利到人，然后將林地使用權(quán)勘界確權(quán)到戶，由農(nóng)戶逐級(jí)申請(qǐng)登記取得《林權(quán)證》，買入方林木采伐后，將林地歸還《林權(quán)證》的持證人。另一種方式是，由投土的合作社分別將本社的林地使用權(quán)經(jīng)本社三分之二社員同意的情況下統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓承包給本社以外的經(jīng)營業(yè)主，由其自主經(jīng)營管理。這兩種轉(zhuǎn)讓方式主要是便于解決聯(lián)營林場(chǎng)中投勞股東與投土股東不一致的問題，其目的在于盡可能地確保投勞股東的合法收益。

2.3 改革成效

2.3.l 林農(nóng)明顯增收

林改后林農(nóng)的收益大幅度增加，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是，聯(lián)營林場(chǎng)的國有和集體股份退出。按照讓利于民的原則，國家和集體股份只是象征性地收取了一部分。據(jù)測(cè)算，這部分讓利平均在900元·hm-2左右，全縣聯(lián)營林場(chǎng) 35 l75.32 hm2，林農(nóng)將直接獲利3 l66萬元，人均受益l 044元。另一方面是，林業(yè)稅費(fèi)的調(diào)減。林改前，國家實(shí)行限制性采伐政策，林業(yè)稅費(fèi)為l50元·m-3～l75元·m-3，自2009年7月起，調(diào)減為50元·m-3～60元·m-3，平均調(diào)減近l00元·m-3。按2009年、20l0年兩年間采伐林木22萬m3計(jì)算，僅林業(yè)稅費(fèi)就讓利林農(nóng)2 200萬元，人均受益726元，林農(nóng)在改革中真正得到實(shí)惠。此外，林改拉動(dòng)了竹材、木材及林地的升值;如通過森林資源資產(chǎn)評(píng)估，將原鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體林場(chǎng)的林木所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)實(shí)行公開拍賣，林木純收益達(dá)到l33元·hm-2～233元·hm-2，與林改前相比提高了5倍～l0倍;兩年來，已公開拍賣林木經(jīng)營權(quán)2l宗，純收益l 850余萬元;林地流轉(zhuǎn)l l98宗，流轉(zhuǎn)面積 5 666.67 hm2，流轉(zhuǎn)均價(jià)2元·hm-2·a-l，農(nóng)民年人均從林業(yè)上獲得的收益85.l4元，是林改前的6倍。

2.3.2 林地利用率顯著提高

林改后，林農(nóng)或業(yè)主真正成了林權(quán)的主人，充分認(rèn)識(shí)到森林及林地資源的潛在價(jià)值，利用荒山、荒地踴躍植樹造林。據(jù)資料記載，2003年珙縣林地利用率為 94.5%，2008 年為 98.9%，5 年間，平均每年以0.88%的速率提高林地利用率。2008年冬～20l0年春的一年多時(shí)間里，全縣共計(jì)造林4 000多hm2;其中荒山造林800多hm2，占整個(gè)造林面積的20%。林地資源得到了充分的利用。目前，全縣已基本消滅了宜林荒山、荒地，無林地(難利用地)面積也僅有500 hm2左右。

2.3.3 行業(yè)服務(wù)理念大幅轉(zhuǎn)變

過去林業(yè)部門的主要職能是針對(duì)林木種子的采收(包括經(jīng)營加工和流通)、育苗、造林、管護(hù)(包括野生動(dòng)植物保護(hù)、病蟲害防治和森林防火)、采伐、木材經(jīng)營加工及運(yùn)輸?shù)戎T多環(huán)節(jié)實(shí)施行政強(qiáng)制和相關(guān)執(zhí)法機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)管理、林業(yè)相關(guān)規(guī)費(fèi)的收繳等活動(dòng)。對(duì)于國有林，這一切都無可厚非，但對(duì)于集體林，相關(guān)任何一個(gè)環(huán)節(jié)都是林權(quán)所有者經(jīng)營林業(yè)積極性發(fā)揮的關(guān)鍵因素。因此，林業(yè)部門重管理、輕服務(wù)的執(zhí)業(yè)形象伴隨集體林權(quán)制度的改革而革新已成為勢(shì)之必然所趨。目前，珙縣林業(yè)部門已著力開展了行政服務(wù)能力和綜合服務(wù)體系建設(shè)，主要表現(xiàn)在林權(quán)登記、林權(quán)檔案管理、林木采伐和木材流通許可、林權(quán)抵押(擔(dān)保和貸款)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、各類林業(yè)信息發(fā)布、科技服務(wù)、法律咨詢等方面。行業(yè)服務(wù)理念的大幅轉(zhuǎn)變，必將促使珙縣林業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

2.3.4 配套改革及完善措施及時(shí)跟進(jìn)

按照“抓改革、強(qiáng)配套、壯產(chǎn)業(yè)、促增收”的林業(yè)發(fā)展思想，結(jié)合林改實(shí)踐探索建立現(xiàn)代林業(yè)運(yùn)行機(jī)制，讓林農(nóng)手中的林權(quán)證變成“致富證”，珙縣已走出了一條推進(jìn)林業(yè)發(fā)展、促進(jìn)林農(nóng)增收的路子:針對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行“陽光交易”，突破公平流轉(zhuǎn)難;創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營模式，突破集約經(jīng)營難;拓展林業(yè)投融資渠道，突破融資貸款難。目前，全縣相繼建設(shè)了溪尾、箐林、麻柳等20個(gè)林業(yè)專業(yè)村，每個(gè)專業(yè)村林、竹基地面積都在l33 hm2以上;通過林權(quán)抵押貸款已獲取林業(yè)資金投入5 000多萬元，民間資金投入林業(yè)開發(fā)達(dá)9 000多萬元。

3 集體林權(quán)制度改革對(duì)森林資源利用的影響

3.l 正面影響

3.l.l 造林積極性進(jìn)一步高漲

林改后，林權(quán)所有者對(duì)于荒山、荒地踴躍植樹造林;對(duì)于采伐跡地，都能在當(dāng)年或次年春完成更新造林任務(wù)，當(dāng)年縣林業(yè)局在采伐環(huán)節(jié)收取造林保證金的現(xiàn)象已成為歷史;對(duì)于林中空地，積極補(bǔ)植補(bǔ)造;對(duì)于房前屋后的零星地塊，見縫插針?biāo)崎_展植樹活動(dòng)。以前是林業(yè)部門給苗造林，現(xiàn)在是林農(nóng)要苗造林。如巡場(chǎng)鎮(zhèn)田壩村在2009年～20l0年的兩年時(shí)間內(nèi)，自發(fā)新栽竹、樹達(dá)l0多萬株，折合面積近67 hm2;恒興農(nóng)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司，發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)基地266.67 hm2;其成活率、保存率均達(dá)到了98%以上。林業(yè)經(jīng)營全面實(shí)現(xiàn)了由過去的“千把斧頭砍樹”向“萬把鋤頭植樹”轉(zhuǎn)變的格局。

3.l.2 管護(hù)意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)

隨著林地、林木價(jià)值的不斷攀升，森林資源向資本轉(zhuǎn)化，林業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)成為珙縣農(nóng)村的一項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)支柱。廣大林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營大戶已充分認(rèn)識(shí)到森林資源具有的價(jià)值，能自覺地加強(qiáng)森林資源保護(hù)，如村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織制訂了保護(hù)森林資源的村規(guī)民約、自發(fā)成立巡山護(hù)林隊(duì)、林業(yè)經(jīng)營者普遍高薪聘請(qǐng)護(hù)林人員;同時(shí)，林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營大戶能自覺地按照適地適樹的原則，科學(xué)種植，精心管理，開展集約化、規(guī)?；?jīng)營，“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)菜種;看好自己的山，管好自家林”已成為廣大林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營者經(jīng)營林地的必然選擇。

3.l.3 林農(nóng)獲得了實(shí)實(shí)在在的處置權(quán)

林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營大戶取得《林權(quán)證》后，在建立產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營制度下，隨著相關(guān)適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育和經(jīng)營管理成熟的改革措施的落實(shí)，使林權(quán)所有者能真正行使產(chǎn)權(quán)主體資格的責(zé)任和義務(wù)，無論是在生產(chǎn)經(jīng)營、采伐利用、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款還是在農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)等方面，都顯著地表達(dá)了林權(quán)所有者對(duì)林地、林木處置權(quán)的充分發(fā)揮。林業(yè)和林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營正在成為珙縣興山富民的“希望產(chǎn)業(yè)”和“綠色銀行”。

3.l.4 提高了森林資源的利用率

集體林權(quán)制度改革放活了林權(quán)所有者對(duì)林地的經(jīng)營權(quán)，拓寬了市場(chǎng)需求，擴(kuò)大了經(jīng)營利用對(duì)象，減少了采伐“三剩物”的丟棄，提高了森林資源利用率。如以縣內(nèi)“申宇木業(yè)”為代表的企業(yè)，把小徑材、次小薪材、枝椏材等采伐剩余物和加工后的邊角余料、鋸末等作為企業(yè)的生產(chǎn)原材料，使林木資源得到充分的利用，僅2009年～20l0年的兩年間，全縣利用各類“三剩”木材資源就超過了l0萬t。

3.2 負(fù)面影響

3.2.l 林權(quán)流轉(zhuǎn)造成了雙方對(duì)林地經(jīng)營的不公平

珙縣開展流轉(zhuǎn)的兩種形式中，拍賣林木經(jīng)營權(quán)的短期流轉(zhuǎn)行為，并不會(huì)造成林農(nóng)過多的損失。相反，一次性、長時(shí)間流轉(zhuǎn)聯(lián)營林場(chǎng)的行為，今后卻會(huì)對(duì)林農(nóng)造成更多的經(jīng)濟(jì)損失。雖然，以前“聯(lián)營”了若干年，林農(nóng)從聯(lián)營中分得的利益少得可憐，但他們沒有喪失對(duì)林地的經(jīng)營權(quán)，仍然能參與聯(lián)營林場(chǎng)的各項(xiàng)決策。流轉(zhuǎn)聯(lián)營林場(chǎng)以后，林農(nóng)一次性收獲的利益雖然是先前的6倍，但從長遠(yuǎn)來看，這部份利益是微不足道的。大面積、長周期、低價(jià)格轉(zhuǎn)讓林地，這本身在林改實(shí)踐中是不提倡的，盡管2/3林農(nóng)多數(shù)同意(愿意或被愿意)流轉(zhuǎn)，但他們只顧眼前利益就表現(xiàn)為對(duì)流轉(zhuǎn)的感嘆:“畢竟一次性分了這么多錢!以前哪見過這么多的錢啊?”。加之受川南地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、市場(chǎng)信息的不發(fā)達(dá)等因素的影響，“草率”表達(dá)流轉(zhuǎn)的意愿后，遲早會(huì)暴露出流轉(zhuǎn)林權(quán)的不公平性問題，林農(nóng)過早失山失地仍然是潛伏在珙縣林區(qū)不穩(wěn)定的重要因素。

3.2.2 經(jīng)營大戶的價(jià)值取向仍然是采伐利用木材

無論是林改前聯(lián)辦林場(chǎng)和自辦林場(chǎng)的經(jīng)營者，還是林改后通過流轉(zhuǎn)取得林權(quán)的經(jīng)營大戶，他們看重的是當(dāng)時(shí)的林相而不是林地的生產(chǎn)能力，其經(jīng)營利用森林資源的利益取向主要是采伐利用木材本身，以獲取最大的、短期的經(jīng)濟(jì)利益。如流轉(zhuǎn)時(shí)間在5 a以內(nèi)的，林權(quán)不過戶，實(shí)施采伐時(shí)由農(nóng)戶申請(qǐng)辦證，采伐后造林由農(nóng)戶自己實(shí)施，這樣將大量的后續(xù)管理工作和投入交給農(nóng)戶，往往會(huì)造成林農(nóng)落入以后長期不能從林業(yè)上持續(xù)獲得收益的窠臼。流轉(zhuǎn)時(shí)間超過5 a的，通過“一錘子”買賣后，林農(nóng)也只能巴望自己的林地被別人長期經(jīng)營，這類經(jīng)營大戶在一次性獲得采伐收入后開展的伐后更新工作也往往是粗放的、不積極的，因?yàn)樗麄兊炔涣藥资旰蟮脑偈找妗?/p>

3.2.3 超限額采伐將成為必然

珙縣林業(yè)通過上世紀(jì)70年代、80年代、90年代近30 a的發(fā)展，建設(shè)成效顯著，加上國家長期以來為保護(hù)森林資源所采取的采伐限額管理政策，使珙縣森林資源中成熟林、過熟林面積占有主導(dǎo)地位。分林到戶或林權(quán)轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)戶和林地轉(zhuǎn)入方往往會(huì)在最短的時(shí)間內(nèi)，采取“短、平、快”的方式，將成熟或過熟的森林資源采伐變現(xiàn)。特別是林地流入方想盡辦法收回轉(zhuǎn)讓成本，會(huì)在利益的驅(qū)動(dòng)下總是想方設(shè)法多砍樹。從調(diào)查情況看，林改兩年來，珙縣年度森林采伐限額僅占申請(qǐng)采伐量的2/3。因此，年度森林采伐限額在滿足不了林權(quán)所有者申請(qǐng)采伐之需以及木材加工企業(yè)對(duì)原材料消耗之需時(shí)，必將導(dǎo)致超證采伐、超限額采伐甚至無證采伐的大規(guī)模出現(xiàn)。

3.3 潛在影響

3.3.l 林農(nóng)的悟性及法律意識(shí)加強(qiáng)，會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)山爭(zhēng)林現(xiàn)象

林改以前，珙縣木材經(jīng)營長期由林產(chǎn)公司壟斷經(jīng)營，林地由林場(chǎng)統(tǒng)一管理，林農(nóng)分得的利益不多，甚至有的林場(chǎng)由于監(jiān)管不嚴(yán)出現(xiàn)虧損而造成林農(nóng)無收。地理因素造成對(duì)林價(jià)信息的不對(duì)稱，因此，多數(shù)林農(nóng)在賤賣了自家林地的同時(shí)，還簡(jiǎn)單附和流轉(zhuǎn)聯(lián)營林場(chǎng)的林地。林改后，隨著林業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展以及木材經(jīng)營市場(chǎng)、林權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)育，國家相關(guān)政策(如流轉(zhuǎn)管理、資源評(píng)估、抵押貸款、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?的出臺(tái)，必將使林改初期或前期就已失山失地的林農(nóng)的法律意識(shí)得到強(qiáng)化，他們往往會(huì)要回曾經(jīng)屬于自己的山林。因此，林農(nóng)一旦在法律、法規(guī)方面有了悟性，出現(xiàn)爭(zhēng)山爭(zhēng)林現(xiàn)象將成為必然，這種以《林權(quán)證》為法律約束的唯一憑證此時(shí)有也似如無。

3.3.2 林權(quán)糾紛解決不好，會(huì)導(dǎo)致森林資源的再破壞

珙縣在兩年時(shí)間內(nèi)完成了集體林權(quán)制度改革工作，這種急功近利似的確權(quán)頒證，往往會(huì)出現(xiàn)林權(quán)檔案的收集和填寫不當(dāng)、邊界不明確、產(chǎn)權(quán)歸屬模糊等問題，而且這些問題將長時(shí)間存在于后續(xù)林改工作中，林權(quán)證附圖不清或缺如、林權(quán)勘界工作圖的草率繪制或缺乏、邊界文字的表達(dá)不清或錯(cuò)誤表述等等，都會(huì)成為林權(quán)糾紛不斷產(chǎn)生的根源。林地、林木價(jià)值的提高以及政策性的各類補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)后，林權(quán)轉(zhuǎn)讓的不公平性問題也會(huì)成為林權(quán)糾紛的誘發(fā)因素;經(jīng)營大戶在木材經(jīng)營中的只砍不造與營林生產(chǎn)者的長期投入相分離、木材市場(chǎng)的高額需求、經(jīng)營者的近利思維以及農(nóng)戶賤賣毀約等現(xiàn)象的陸續(xù)發(fā)生也將導(dǎo)致林權(quán)糾紛的大量出現(xiàn)。這種因林權(quán)糾紛而使得經(jīng)營大戶為減少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)在盡量短的時(shí)間內(nèi)集中、大量采伐(包括無證、超證、超限額)林木，將會(huì)導(dǎo)致全縣森林資源的再破壞。

3.3.3 極度消耗森林資源的現(xiàn)象可能會(huì)再發(fā)生

集體林權(quán)制度改革放活了林權(quán)所有者的經(jīng)營權(quán)，拓寬了市場(chǎng)需求，為經(jīng)營戶提供了商機(jī)，各種類型的木材加工企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。到目前為止，全縣利用木材和竹類為原材料的加工企業(yè)多達(dá)56家，按其生產(chǎn)能力，年消耗木材達(dá)26.5萬m3，如中等規(guī)模的“申宇木業(yè)”公司年設(shè)計(jì)耗材量就達(dá)l0萬m3。珙縣現(xiàn)有的森林蓄積量為343萬m3，以平均20 a為一個(gè)輪伐期計(jì)算，僅用材林而言，每年可采資源量?jī)Hl2.3萬m3，而“十一五”和“十二五”兩個(gè)計(jì)劃期年度森林采伐限額分別為2l.98萬 m3、l7.79萬 m3，單從兩個(gè)計(jì)劃期年森林采伐限額來看，已經(jīng)在未來5 a中，每年就減少了4.l9 m3的法定采伐量，可見，以后各年的年度森林采伐限額遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了“申宇木業(yè)”等木材加工企業(yè)的用材需求;如果真要勉強(qiáng)滿足，極度消耗森林資源的現(xiàn)象必然會(huì)再發(fā)生，而且時(shí)間不會(huì)太遙遠(yuǎn)。

4 結(jié)語

基于集體林權(quán)制度改革對(duì)四川森林資源管理及經(jīng)營利用的負(fù)面和潛在影響分析，從現(xiàn)實(shí)中得到的反饋是，一些負(fù)面影響目前已在次第發(fā)生著，一些負(fù)面和潛在的影響，也僅僅是預(yù)見性的。如果上述預(yù)見性的影響“實(shí)現(xiàn)”了，則可為我們?cè)谏仲Y源管理方面和林改工作中提供解決問題的思路、策略或參考;如果沒有“實(shí)現(xiàn)”，則說明我們的地方各級(jí)政府及其相關(guān)部門，特別是林業(yè)部門正在按照上述觀點(diǎn)規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)、完善改革政策、鞏固改革成果。

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