基層檢察院推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的理論思考——以法律監(jiān)督向基層延伸為視角

■ 天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院檢察長 王 煜

檢察長 王煜

深化社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作是今后一個(gè)時(shí)期政法機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要始終堅(jiān)持立足檢察職能，深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作，以更好的法律監(jiān)督實(shí)效為社會(huì)提供可靠的法治保障。筆者以“法律監(jiān)督工作向基層延伸”為視點(diǎn)就基層檢察院在推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作中的相關(guān)問題略陳管見，僅與同仁探討。

法律監(jiān)督向基層延伸是基層檢察院推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的基礎(chǔ)平臺(tái)

街道、村鎮(zhèn)和社區(qū)是城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理的基礎(chǔ)單元。社會(huì)管理中的許多新情況、新矛盾最先在基層出現(xiàn)，同時(shí)基層單位直接面對(duì)群眾，其廉潔執(zhí)法情況直接接受人民群眾的監(jiān)督和評(píng)判。隨著經(jīng)濟(jì)政治體制改革向縱深推進(jìn)，街道、村鎮(zhèn)、社區(qū)等基層單元在國家經(jīng)濟(jì)、政治生活中所占比重日趨加大，法治建設(shè)的基礎(chǔ)力量也逐漸下沉到這些社會(huì)基礎(chǔ)單元?；鶎訖z察院處在法治建設(shè)的最前沿，基層檢察院既是社會(huì)矛盾化解的主力軍，又是社會(huì)管理創(chuàng)新的參與者、推動(dòng)者，還是公正廉潔執(zhí)法的主體和踐行者，應(yīng)該積極立足檢察職能，將法律監(jiān)督向基層延伸。

天津市檢察機(jī)關(guān)于2010年開展了“法律監(jiān)督向基層延伸”活動(dòng)。3月，市院首先在河北區(qū)檢察院率先開展了社區(qū)檢察工作室試點(diǎn)工作。同年4月，在認(rèn)真調(diào)研、充分論證、總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，市院下發(fā)了 《關(guān)于開展 “法律監(jiān)督工作向基層延伸”活動(dòng)實(shí)施意見》。6月，天津市市區(qū)及濱海新區(qū)各派出院經(jīng)征求當(dāng)?shù)攸h委同意后，建立了社區(qū)檢察工作室，其他郊區(qū)縣院建立了農(nóng)村鎮(zhèn)一級(jí)派駐或巡回檢察工作室。

目前，全市建立社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察工作室的檢察院，均制定了 《檢察工作室工作細(xì)則》、 《檢察工作室工作人員崗位職責(zé)》等制度，規(guī)定在每個(gè)社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察工作室派駐兩名檢察官，保證每周兩天以上時(shí)間現(xiàn)場(chǎng)辦公。并且還建立了 《社區(qū)檢察工作室日志》，詳細(xì)記載檢察室開展各項(xiàng)檢察工作的情況。同時(shí)，在社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立 “檢察服務(wù)信箱”，收集基層群眾對(duì)檢察工作的意見和建議，建立起聯(lián)系群眾、輻射社區(qū)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。許多區(qū)縣院還建立了社區(qū)檢察聯(lián)絡(luò)員制度，聘請(qǐng)基層綜治主任為 “社區(qū)檢察聯(lián)絡(luò)員”。檢察工作室成立后由單純的受理轄區(qū)內(nèi)公民的舉報(bào)、控告和申訴，接受違法犯罪分子的自首向多層次、多領(lǐng)域延伸。檢察室承擔(dān)著依法查處和預(yù)防貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件；參加社會(huì)治安的綜合治理、加強(qiáng)法制宣傳；做好矛盾糾紛排查化解工作，將社會(huì)矛盾在基層及時(shí)化解；監(jiān)督并配合社區(qū)矯正工作，不僅對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行幫教活動(dòng)，而且對(duì)監(jiān)外罪犯執(zhí)行情況進(jìn)行 “零距離”監(jiān)督；深化檢務(wù)公開，幫助群眾認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)、了解檢察工作，爭(zhēng)取人民群眾對(duì)檢察工作的理解與支持，為加強(qiáng)法律監(jiān)督營造良好的社會(huì)氛圍，提高法律監(jiān)督工作的社會(huì)公信力。

派出檢察機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中存在的突出問題

天津市檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)和村鎮(zhèn)等設(shè)立的檢察工作室就其實(shí)質(zhì)而言不是派出檢察機(jī)關(guān)而類似于派出檢察機(jī)構(gòu)。派出檢察機(jī)構(gòu)是指檢察院 (主要是基層檢察院)為了更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)，根據(jù) 《人民檢察院組織法》第2條第3款的規(guī)定，在一定行政區(qū)域或者工礦區(qū)、林區(qū)等特殊區(qū)域內(nèi)設(shè)置的派出組織。派出檢察機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中存在的突出問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是法律依據(jù)不足，政策支持不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室等檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)與派出法庭、公安派出所、司法所等其他政法機(jī)關(guān)較為成熟的派出機(jī)構(gòu)相比，缺乏中央政策的清晰定位與明確支持，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)支持力度也不夠。雖然2005年高檢院 《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的二年實(shí)施意見》曾提出研究制定人民檢察院派出機(jī)構(gòu)管理辦法，但目前一直沒有出臺(tái)。

二是派出程序不規(guī)范，接受人大監(jiān)督不夠。根據(jù) 《檢察院組織法》設(shè)立派出檢察院須經(jīng)人大批準(zhǔn)，設(shè)立派出檢察機(jī)構(gòu)法律未作規(guī)定，高檢院內(nèi)部規(guī)定須經(jīng)省級(jí)院及代管的市級(jí)院決定。但實(shí)際工作中有些派出檢察機(jī)構(gòu)是直接由基層院派出，同時(shí)派出檢察機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中接受人大監(jiān)督也不夠經(jīng)?；鸵?guī)范化，派出院很少將派出檢察工作作為人大專題報(bào)告內(nèi)容，而人大在執(zhí)法檢查中也很少將派出檢察工作列人專項(xiàng)檢查范圍。

三是經(jīng)費(fèi)保障不足，建設(shè)力度不夠。經(jīng)費(fèi)短缺是困擾絕大多數(shù)基層檢察院的歷史難題，派出檢察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障問題更是難以解決，不利于派出檢察工作的正常開展。

四是監(jiān)督職能體現(xiàn)不充分。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察工作室的基本職能應(yīng)定位于法律監(jiān)督，特別是對(duì)公安派出所的執(zhí)法行為、派出法庭的審判活動(dòng)、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的監(jiān)外執(zhí)行工作等實(shí)行事中或事后的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。但目前檢察工作室的主要活動(dòng)還是停留在受理信訪、預(yù)防犯罪、法制宣傳等領(lǐng)域，監(jiān)督職能體現(xiàn)不充分。

五是設(shè)置和監(jiān)管不規(guī)范，有失職或越權(quán)危險(xiǎn)。派出機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門多樣化，定位不準(zhǔn)導(dǎo)致檢察工作帶有一定的隨意性，容易產(chǎn)生缺位或越位現(xiàn)象。

六是主動(dòng)接受外界監(jiān)督活動(dòng)少。

監(jiān)督者更要接受監(jiān)督，檢察工作室的檢察活動(dòng)也需要接受社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的監(jiān)督。而且檢察工作室應(yīng)成為基層院檢察整體工作接受基層群眾監(jiān)督橋梁與紐帶。但目前檢察室與基層人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)不多，不少基層群眾對(duì)檢察工作室的職能了解得還不多，監(jiān)督也就無從談起。

法律監(jiān)督向基層延伸的科學(xué)發(fā)展路徑

要想實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督向基層延伸工作的科學(xué)發(fā)展，派出檢察機(jī)構(gòu)就必須要遵循檢察工作規(guī)律和特點(diǎn)，實(shí)行規(guī)范設(shè)置，健全體制，完善機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管，以充分發(fā)揮其基礎(chǔ)平臺(tái)作用。為此，筆者有以下幾點(diǎn)建議。

一是制定規(guī)范、統(tǒng)一的派出檢察機(jī)構(gòu)管理辦法。對(duì)原有的派出檢察機(jī)構(gòu)改革和建設(shè)的一些立法規(guī)定和政策需要進(jìn)行必要的調(diào)整。多年實(shí)踐證明，不宜賦予縣級(jí)或地、市級(jí)檢察院設(shè)置派出檢察院或檢察機(jī)構(gòu)的權(quán)力，應(yīng)將此項(xiàng)權(quán)力收歸省級(jí)檢察機(jī)關(guān)。由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)置派出檢察機(jī)關(guān)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審批，設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)報(bào)高檢院備案，以此來規(guī)范設(shè)置行為，統(tǒng)一沒置標(biāo)準(zhǔn)，防止設(shè)置派出機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)流于濫、散、死。

二是健全派出檢察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)范內(nèi)設(shè)部門。應(yīng)適當(dāng)合并派出檢察機(jī)構(gòu)，可在城鄉(xiāng)結(jié)合部或重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)設(shè)立檢察工作站 （室），輔以巡回檢察組，而不是全面撒網(wǎng)，逢點(diǎn)即設(shè)，更不宜從社會(huì)聘請(qǐng)人員從事派出檢察工作，以防止檢察權(quán)的外放與濫用。要由省級(jí)檢察院統(tǒng)籌派出檢察機(jī)構(gòu)的布點(diǎn)并報(bào)高檢院備案，要統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱和內(nèi)設(shè)部門，派出檢察機(jī)構(gòu)由省級(jí)檢察院決定設(shè)置。但以駐地基層檢察院管理為主，并隸屬于它。派出檢察機(jī)構(gòu)是單一的業(yè)務(wù)辦案部門，綜合部門統(tǒng)一設(shè)置于駐地基層檢察院。

三是加強(qiáng)派出機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善財(cái)政保障體制。要加大對(duì)派出機(jī)構(gòu)的人、財(cái)，物的投入。財(cái)力充裕并有轉(zhuǎn)移支付能力的基層檢察院可以考慮對(duì)派出機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取獨(dú)立編制，單列戶頭，實(shí)現(xiàn)財(cái)政直接撥款。條件不具備的，基層檢察院要從本院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中擠出必要的經(jīng)費(fèi)保障派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，可考慮向上級(jí)檢察院和本級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取計(jì)財(cái)援助和專項(xiàng)補(bǔ)助。派出機(jī)構(gòu)的辦公用品、交通工具、辦公設(shè)備等都要納入基層院或上級(jí)院年度建設(shè)計(jì)劃，統(tǒng)籌解決。

四是要以執(zhí)法辦案為中心強(qiáng)化法律監(jiān)督。執(zhí)法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿，也是檢察機(jī)關(guān)深人推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的根基所在，監(jiān)所、民行、預(yù)防、控申、偵監(jiān)等相關(guān)職能部門都要以駐點(diǎn)或巡回檢察的方式創(chuàng)造條件工作在第一線檢察室，通過執(zhí)法辦案來強(qiáng)化法律監(jiān)督。特別是要積極發(fā)揮公訴部門貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策，參與刑事和解，量刑建議等公訴改革煥發(fā)的工作優(yōu)勢(shì)，積極參與派出法庭的輕微案件的審查、和解等工作；偵查監(jiān)督部門要進(jìn)一步健全檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的監(jiān)督機(jī)制，推廣以公安機(jī)關(guān)所隊(duì)管理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，確定檢祭人員分片審查辦理該區(qū)域刑事案件并對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的 “片檢”工作機(jī)制，通過立案監(jiān)督、糾正違法意見等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)公安派出所的全方位監(jiān)督，既監(jiān)督刑事案件辦理情況，又監(jiān)督行政案件處理情況。監(jiān)所檢察部門要積極參與社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，通過工作室對(duì)司法所、派出所等社區(qū)矯正單位的定期走訪、檢查等活動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化和規(guī)范化。民行工作要積極與司法所、律師所等法律援助人員、司法救助人員加強(qiáng)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)民行檢察監(jiān)督的同步化。

五是加強(qiáng)監(jiān)管，防止派出機(jī)構(gòu)被“同化”。派出機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離機(jī)關(guān)，如果放任自流，容易使其被所在的地方或被監(jiān)督機(jī)關(guān)所 “簡化”而走向同化。為此上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和轄區(qū)基層檢察院要加強(qiáng)對(duì)派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。要規(guī)范派出機(jī)構(gòu)的授權(quán)范圍，法無明確授權(quán)不得為。派出機(jī)構(gòu)人員的行政職務(wù)由基層檢察院直接任命并報(bào)省級(jí)院備案，同時(shí)建立并落實(shí)派駐檢察干警的定期輪崗交流制度，一般以五年一屆較妥當(dāng)，同檢察長換屆同進(jìn)退。

六是主動(dòng)接受外部監(jiān)督。要健全派出檢察工作年度書面報(bào)告制度，實(shí)行定期考評(píng)，輔以專題報(bào)告，納入基層檢察院人大工作報(bào)告，主動(dòng)接受人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢、檢查等定期或不定期的監(jiān)督。檢察室要利用聯(lián)系基層的便利條件，進(jìn)一步深化檢務(wù)公開，大力推行 “陽光檢務(wù)”，要在轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處設(shè)立檢察工作宣傳欄。在“舉報(bào)宣傳周”、檢察開放日等宣傳活動(dòng)期間向廣大群眾散發(fā)檢察工作宣傳手冊(cè)，同時(shí)建立轄區(qū)檢情定期通報(bào)制度，向轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員匯報(bào)工作制度，以更方便基層了解檢察，監(jiān)督檢察，通過外部監(jiān)督的強(qiáng)化來促進(jìn)基層院和檢察工作室的公正廉潔執(zhí)法。