突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃探討

趙從林，李思睿

汶川地震、青海玉樹地震給中國(guó)乃至世界帶來了巨大的震撼，作為一名衛(wèi)生工作者在哀悼死者、撫慰生者的同時(shí)，我們也在思考這樣一個(gè)問題：在重大的突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃在扮演一個(gè)什么樣的角色，此時(shí)又該如何對(duì)衛(wèi)生資源進(jìn)行快速、有效、合理的配置來滿足緊急條件下的基本衛(wèi)生需求。在新的醫(yī)療體制改革即將出臺(tái)之際，本文就這一問題在此作一個(gè)探討。

1 突發(fā)公共事件

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件[1]。包括自然災(zāi)害(水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等)、事故災(zāi)難（工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等）、公共衛(wèi)生事件（傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件）、社會(huì)安全事件（恐怖襲擊事件，經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等）。

在現(xiàn)實(shí)生活中，公共突發(fā)事件形態(tài)各異，變化詭譎，但大都具有突發(fā)性、公共性、不確定性和多變性、事件的多樣性、危害性、信息的有限性、時(shí)間的緊迫性、影響廣泛的特點(diǎn)，而且相互交織，處置不好會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。正因?yàn)樵谶@種情況下，公眾生命受到威脅；經(jīng)濟(jì)遭受重大損失；正常的生產(chǎn)和生活秩序遭到破壞，造成社會(huì)的局部動(dòng)蕩和混亂；此外，還給人們心理造成無法用量化指標(biāo)衡量的負(fù)面效應(yīng)。這些都對(duì)決策者提出了嚴(yán)格的要求。如何做出正確的決策，把握關(guān)鍵的時(shí)機(jī)是所有決策者和管理者面臨的最嚴(yán)峻考驗(yàn)。

目前，我國(guó)突發(fā)公共事件具有突發(fā)公共事件的種類越來越多[2]，涉及的領(lǐng)域多元化；突發(fā)公共事件頻次高，規(guī)模大，危害性呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；誘發(fā)突發(fā)公共事件的社會(huì)性因素不斷增多，群體性社會(huì)突發(fā)公共事件呈上升、擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)；突發(fā)公共事件信息擴(kuò)散的速度加快，波動(dòng)方式多元，震動(dòng)頻度增大；突發(fā)公共事件波及的范圍越來越廣，國(guó)際化程度加大等特點(diǎn)，無論是2003年的SARS，還是汶川大地震無不說明了這些。作為應(yīng)付公共突發(fā)事件的重要方面---衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)該有效發(fā)揮并擴(kuò)大自身的優(yōu)勢(shì)來盡可能的降低公共突發(fā)事件的危害。

2 區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃與衛(wèi)生資源配置

區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生發(fā)展和資源配置的綜合性規(guī)劃[3]。它是區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的組成部分，也是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)先進(jìn)的衛(wèi)生發(fā)展管理思想和模式。它的基本要求是：在一個(gè)特定的衛(wèi)生區(qū)域內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和廣大群眾衛(wèi)生需求，確定區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生發(fā)展的目標(biāo)、模式、規(guī)模和速度，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置衛(wèi)生資源，改善和提高區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生綜合服務(wù)能力，向全體人民提供公平、有效的衛(wèi)生服務(wù)。

衛(wèi)生資源結(jié)構(gòu)的和諧配置、衛(wèi)生資源供給與需求的和諧配置、衛(wèi)生資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧配置，使有限的衛(wèi)生資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益，較單純地強(qiáng)調(diào)加大衛(wèi)生投入更顯重要和實(shí)際。

衛(wèi)生資源配置結(jié)構(gòu)，即指各類衛(wèi)生資源在不同區(qū)域、不同領(lǐng)域、不同階層的分布狀況及比例關(guān)系[4]。研究資料表明，當(dāng)前我國(guó)的衛(wèi)生資源呈“倒三角形”分布，高層次醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資源多于中層次，中層次又多于基層的資源配置，即大量高精尖的醫(yī)療設(shè)備和高水平的衛(wèi)生技術(shù)人員分布在城區(qū)內(nèi)的大醫(yī)院，而有大量醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的縣鄉(xiāng)或邊遠(yuǎn)地區(qū)只分布著較少的衛(wèi)生資源。資源配置的不合理，一方面使得醫(yī)療條件較差的區(qū)域內(nèi)的患者為了獲得較好的醫(yī)療條件盲目地向城區(qū)流動(dòng)，加劇了城區(qū)看病難看病貴的狀況；另一方面，社區(qū)、農(nóng)村醫(yī)療條件較差的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)因不能滿足人們基本的醫(yī)療衛(wèi)生需求而門庭冷落，無人問津，使本來并不充足的衛(wèi)生資源又被閑置，效益受損。某一區(qū)域衛(wèi)生資源擁有量的多少并不能反映其衛(wèi)生資源配置的合理性程度。衛(wèi)生資源匱乏必然會(huì)影響公眾的衛(wèi)生服務(wù)利用，影響公眾的生命健康水平。但是，也并不是說衛(wèi)生資源越多越好，關(guān)鍵要看其是否能夠與當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生服務(wù)需求相適應(yīng)。

在汶川大地震發(fā)生后，全國(guó)的力量總動(dòng)員，大量的物資和人力涌入了災(zāi)區(qū)，國(guó)際社會(huì)也紛紛伸出援手，因此從總體看，尤其是在衛(wèi)生服務(wù)方面，資源是極大的滿足，然而衛(wèi)生資源的配置、規(guī)劃卻顯得捉襟見肘，無從失措。在面對(duì)這樣的突發(fā)公共事件時(shí)并沒有一個(gè)行之有效的應(yīng)對(duì)措施。雖然在2006-01-08國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，但這僅僅是預(yù)案框架體系的初步形成。

3 突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃

3.1 建立突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃應(yīng)急機(jī)制 由于歷史原因，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)隸屬于不同的部門管理，難以對(duì)其衛(wèi)生資源做出正確的評(píng)估和規(guī)劃，從而造成了醫(yī)療機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、大型儀器盲目引進(jìn)、衛(wèi)生資源分布不公、衛(wèi)生監(jiān)管乏力等現(xiàn)象，在未經(jīng)發(fā)生時(shí)，這種現(xiàn)象顯現(xiàn)的更為突出。當(dāng)某一個(gè)區(qū)域發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，原有的衛(wèi)生保障體系必然受到重創(chuàng)或者癱瘓，此時(shí)如何最快的啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，盡早恢復(fù)整個(gè)系統(tǒng)，有效地展開救援是非常重要的[5]。首先，利用自身的現(xiàn)狀開展自救是主要的；其次，借助臨近周邊區(qū)域的力量為自身充電；最為關(guān)鍵的是在平時(shí)的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃中要對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)測(cè)和準(zhǔn)備，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析，防患于未然。

3.2 加強(qiáng)區(qū)域間的合作，建立區(qū)域間衛(wèi)生規(guī)劃方案 區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃不僅要考慮一個(gè)區(qū)域的衛(wèi)生資源總體狀況，更應(yīng)該擴(kuò)大視野，以整個(gè)全局為重，對(duì)臨近區(qū)域的衛(wèi)生資源的配置情況也要關(guān)注。突發(fā)公共事件的最主要特點(diǎn)就是時(shí)間的緊迫性，救援工作的開展經(jīng)常是“黃金72 h”甚至是更短的時(shí)間內(nèi)，在這個(gè)時(shí)候，較遠(yuǎn)的區(qū)域、城市往往是遠(yuǎn)水救不了近火，作為臨近區(qū)域，有責(zé)任和義務(wù)為受災(zāi)地提供及時(shí)、方便的醫(yī)療服務(wù)以挽救更多的幸存者。因此，區(qū)域間的衛(wèi)生規(guī)劃方案對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生有重要的作用。

3.3 加大社區(qū)衛(wèi)生投入，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力長(zhǎng)期以來，我國(guó)的衛(wèi)生資源的配置80%的分布在城市，而城市衛(wèi)生資源的80%又集中在大醫(yī)院，投入到公共衛(wèi)生、社區(qū)及農(nóng)村的衛(wèi)生資源極其有限。這種現(xiàn)象在平時(shí)對(duì)大醫(yī)院的就診壓力很大，群眾看病很難，而在危及時(shí)刻勢(shì)必對(duì)大醫(yī)院及主要城市帶來更大的壓力。在救援的最初階段，急救是主要的醫(yī)療工作，這時(shí)候需要的是年富力強(qiáng)的一線人員，尤其是全科醫(yī)師，這時(shí)大批的專家、教授甚至院士去做急救工作，既是一種資源的浪費(fèi)，同時(shí)使原本的醫(yī)療秩序發(fā)生了混亂。

3.4 堅(jiān)持政府主導(dǎo)，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)控 我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)的性質(zhì)決定了政府必須承擔(dān)起保障群眾生命健康的責(zé)任，不能把衛(wèi)生資源的配置完全寄托于市場(chǎng)。尤其在應(yīng)付突發(fā)危及的出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)完全或主要由政府負(fù)擔(dān)。衛(wèi)生行政部門要從“辦”醫(yī)院轉(zhuǎn)向“管”醫(yī)院，實(shí)行管辦分離。然而，突發(fā)公共衛(wèi)生體系畢竟是一項(xiàng)艱巨的工程，因此在穩(wěn)固原有區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的同時(shí)，充分挖掘社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量，鼓勵(lì)非政府性的社會(huì)救援組織和社會(huì)慈善團(tuán)體的參與。

3.5 加強(qiáng)突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)信息化給我們帶來了諸多的方便，它不僅容納了海量的信息，更可以憑借網(wǎng)絡(luò)的整合功能和虛擬化特點(diǎn)為在突發(fā)公共事件條件下進(jìn)行有效的區(qū)域衛(wèi)生資源合理配置，同時(shí)快速做出決策支持，使信息共享，節(jié)約了大量時(shí)間，提高了效率。遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程會(huì)診也是基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)揮重要作用，在一定程度上打破了跨區(qū)域資源配置的瓶頸。

突發(fā)公共事件和所有的危機(jī)一樣具有雙重性，既是危險(xiǎn)，也是機(jī)遇。危機(jī)并非絕對(duì)的壞事，因?yàn)槲C(jī)往往又是生機(jī)、轉(zhuǎn)化的開始，它具有社會(huì)的安全閥和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的功能，可以為社會(huì)的發(fā)展提供一次進(jìn)行變革、改進(jìn)和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。2003年的“非典”為中國(guó)的公共衛(wèi)生體系敲響了警鐘，無論是政府還是區(qū)域、部門都認(rèn)識(shí)到了這次危機(jī)，這也為汶川大地震鋪墊了基石。所以在面對(duì)這次挑戰(zhàn)時(shí)，又恰逢醫(yī)改的重要契機(jī)，更應(yīng)該把握住機(jī)遇，為中國(guó)的公共衛(wèi)生事業(yè)注入新的生機(jī)。

[1]王郅強(qiáng)，麻寶斌.突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理探討[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2004，2（1）：6-8.

[2]李延平.論突發(fā)公共衛(wèi)生事件[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2003（1），5：44-46.

[3]侯 巖，安 妮.關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃實(shí)施的思考[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2003，1（1）：81-84.

[4]田茂生，徐增昌.區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的實(shí)施與體會(huì)[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2001，2（1）：45-47.

[5]王 健，陳秋霖，李衛(wèi)平.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的建立[J].醫(yī)院管理論壇，2003（1），5:21-23.