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    突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃探討

    2011-08-15 00:50:35趙從林李思睿
    實(shí)用醫(yī)藥雜志 2011年9期
    關(guān)鍵詞:規(guī)劃區(qū)域資源

    趙從林,李思睿

    汶川地震、青海玉樹(shù)地震給中國(guó)乃至世界帶來(lái)了巨大的震撼,作為一名衛(wèi)生工作者在哀悼死者、撫慰生者的同時(shí),我們也在思考這樣一個(gè)問(wèn)題:在重大的突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí),區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃在扮演一個(gè)什么樣的角色,此時(shí)又該如何對(duì)衛(wèi)生資源進(jìn)行快速、有效、合理的配置來(lái)滿(mǎn)足緊急條件下的基本衛(wèi)生需求。在新的醫(yī)療體制改革即將出臺(tái)之際,本文就這一問(wèn)題在此作一個(gè)探討。

    1 突發(fā)公共事件

    突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害,危及公共安全的緊急事件[1]。包括自然災(zāi)害(水旱災(zāi)害,氣象災(zāi)害,地震災(zāi)害,地質(zhì)災(zāi)害,海洋災(zāi)害,生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等)、事故災(zāi)難(工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類(lèi)安全事故,交通運(yùn)輸事故,公共設(shè)施和設(shè)備事故,環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等)、公共衛(wèi)生事件(傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動(dòng)物疫情,以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件)、社會(huì)安全事件(恐怖襲擊事件,經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等)。

    在現(xiàn)實(shí)生活中,公共突發(fā)事件形態(tài)各異,變化詭譎,但大都具有突發(fā)性、公共性、不確定性和多變性、事件的多樣性、危害性、信息的有限性、時(shí)間的緊迫性、影響廣泛的特點(diǎn),而且相互交織,處置不好會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。正因?yàn)樵谶@種情況下,公眾生命受到威脅;經(jīng)濟(jì)遭受重大損失;正常的生產(chǎn)和生活秩序遭到破壞,造成社會(huì)的局部動(dòng)蕩和混亂;此外,還給人們心理造成無(wú)法用量化指標(biāo)衡量的負(fù)面效應(yīng)。這些都對(duì)決策者提出了嚴(yán)格的要求。如何做出正確的決策,把握關(guān)鍵的時(shí)機(jī)是所有決策者和管理者面臨的最嚴(yán)峻考驗(yàn)。

    目前,我國(guó)突發(fā)公共事件具有突發(fā)公共事件的種類(lèi)越來(lái)越多[2],涉及的領(lǐng)域多元化;突發(fā)公共事件頻次高,規(guī)模大,危害性呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì);誘發(fā)突發(fā)公共事件的社會(huì)性因素不斷增多,群體性社會(huì)突發(fā)公共事件呈上升、擴(kuò)大的態(tài)勢(shì);突發(fā)公共事件信息擴(kuò)散的速度加快,波動(dòng)方式多元,震動(dòng)頻度增大;突發(fā)公共事件波及的范圍越來(lái)越廣,國(guó)際化程度加大等特點(diǎn),無(wú)論是2003年的SARS,還是汶川大地震無(wú)不說(shuō)明了這些。作為應(yīng)付公共突發(fā)事件的重要方面---衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)該有效發(fā)揮并擴(kuò)大自身的優(yōu)勢(shì)來(lái)盡可能的降低公共突發(fā)事件的危害。

    2 區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃與衛(wèi)生資源配置

    區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生發(fā)展和資源配置的綜合性規(guī)劃[3]。它是區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的組成部分,也是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)先進(jìn)的衛(wèi)生發(fā)展管理思想和模式。它的基本要求是:在一個(gè)特定的衛(wèi)生區(qū)域內(nèi),根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和廣大群眾衛(wèi)生需求,確定區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生發(fā)展的目標(biāo)、模式、規(guī)模和速度,統(tǒng)籌規(guī)劃,合理配置衛(wèi)生資源,改善和提高區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生綜合服務(wù)能力,向全體人民提供公平、有效的衛(wèi)生服務(wù)。

    衛(wèi)生資源結(jié)構(gòu)的和諧配置、衛(wèi)生資源供給與需求的和諧配置、衛(wèi)生資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧配置,使有限的衛(wèi)生資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益,較單純地強(qiáng)調(diào)加大衛(wèi)生投入更顯重要和實(shí)際。

    衛(wèi)生資源配置結(jié)構(gòu),即指各類(lèi)衛(wèi)生資源在不同區(qū)域、不同領(lǐng)域、不同階層的分布狀況及比例關(guān)系[4]。研究資料表明,當(dāng)前我國(guó)的衛(wèi)生資源呈“倒三角形”分布,高層次醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資源多于中層次,中層次又多于基層的資源配置,即大量高精尖的醫(yī)療設(shè)備和高水平的衛(wèi)生技術(shù)人員分布在城區(qū)內(nèi)的大醫(yī)院,而有大量醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的縣鄉(xiāng)或邊遠(yuǎn)地區(qū)只分布著較少的衛(wèi)生資源。資源配置的不合理,一方面使得醫(yī)療條件較差的區(qū)域內(nèi)的患者為了獲得較好的醫(yī)療條件盲目地向城區(qū)流動(dòng),加劇了城區(qū)看病難看病貴的狀況;另一方面,社區(qū)、農(nóng)村醫(yī)療條件較差的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)因不能滿(mǎn)足人們基本的醫(yī)療衛(wèi)生需求而門(mén)庭冷落,無(wú)人問(wèn)津,使本來(lái)并不充足的衛(wèi)生資源又被閑置,效益受損。某一區(qū)域衛(wèi)生資源擁有量的多少并不能反映其衛(wèi)生資源配置的合理性程度。衛(wèi)生資源匱乏必然會(huì)影響公眾的衛(wèi)生服務(wù)利用,影響公眾的生命健康水平。但是,也并不是說(shuō)衛(wèi)生資源越多越好,關(guān)鍵要看其是否能夠與當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生服務(wù)需求相適應(yīng)。

    在汶川大地震發(fā)生后,全國(guó)的力量總動(dòng)員,大量的物資和人力涌入了災(zāi)區(qū),國(guó)際社會(huì)也紛紛伸出援手,因此從總體看,尤其是在衛(wèi)生服務(wù)方面,資源是極大的滿(mǎn)足,然而衛(wèi)生資源的配置、規(guī)劃卻顯得捉襟見(jiàn)肘,無(wú)從失措。在面對(duì)這樣的突發(fā)公共事件時(shí)并沒(méi)有一個(gè)行之有效的應(yīng)對(duì)措施。雖然在2006-01-08國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,但這僅僅是預(yù)案框架體系的初步形成。

    3 突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃

    3.1 建立突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃應(yīng)急機(jī)制 由于歷史原因,醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)隸屬于不同的部門(mén)管理,難以對(duì)其衛(wèi)生資源做出正確的評(píng)估和規(guī)劃,從而造成了醫(yī)療機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、大型儀器盲目引進(jìn)、衛(wèi)生資源分布不公、衛(wèi)生監(jiān)管乏力等現(xiàn)象,在未經(jīng)發(fā)生時(shí),這種現(xiàn)象顯現(xiàn)的更為突出。當(dāng)某一個(gè)區(qū)域發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí),原有的衛(wèi)生保障體系必然受到重創(chuàng)或者癱瘓,此時(shí)如何最快的啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制,盡早恢復(fù)整個(gè)系統(tǒng),有效地展開(kāi)救援是非常重要的[5]。首先,利用自身的現(xiàn)狀開(kāi)展自救是主要的;其次,借助臨近周邊區(qū)域的力量為自身充電;最為關(guān)鍵的是在平時(shí)的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃中要對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)測(cè)和準(zhǔn)備,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析,防患于未然。

    3.2 加強(qiáng)區(qū)域間的合作,建立區(qū)域間衛(wèi)生規(guī)劃方案 區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃不僅要考慮一個(gè)區(qū)域的衛(wèi)生資源總體狀況,更應(yīng)該擴(kuò)大視野,以整個(gè)全局為重,對(duì)臨近區(qū)域的衛(wèi)生資源的配置情況也要關(guān)注。突發(fā)公共事件的最主要特點(diǎn)就是時(shí)間的緊迫性,救援工作的開(kāi)展經(jīng)常是“黃金72 h”甚至是更短的時(shí)間內(nèi),在這個(gè)時(shí)候,較遠(yuǎn)的區(qū)域、城市往往是遠(yuǎn)水救不了近火,作為臨近區(qū)域,有責(zé)任和義務(wù)為受災(zāi)地提供及時(shí)、方便的醫(yī)療服務(wù)以挽救更多的幸存者。因此,區(qū)域間的衛(wèi)生規(guī)劃方案對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生有重要的作用。

    3.3 加大社區(qū)衛(wèi)生投入,提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的衛(wèi)生資源的配置80%的分布在城市,而城市衛(wèi)生資源的80%又集中在大醫(yī)院,投入到公共衛(wèi)生、社區(qū)及農(nóng)村的衛(wèi)生資源極其有限。這種現(xiàn)象在平時(shí)對(duì)大醫(yī)院的就診壓力很大,群眾看病很難,而在危及時(shí)刻勢(shì)必對(duì)大醫(yī)院及主要城市帶來(lái)更大的壓力。在救援的最初階段,急救是主要的醫(yī)療工作,這時(shí)候需要的是年富力強(qiáng)的一線(xiàn)人員,尤其是全科醫(yī)師,這時(shí)大批的專(zhuān)家、教授甚至院士去做急救工作,既是一種資源的浪費(fèi),同時(shí)使原本的醫(yī)療秩序發(fā)生了混亂。

    3.4 堅(jiān)持政府主導(dǎo),強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)控 我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)的性質(zhì)決定了政府必須承擔(dān)起保障群眾生命健康的責(zé)任,不能把衛(wèi)生資源的配置完全寄托于市場(chǎng)。尤其在應(yīng)付突發(fā)危及的出現(xiàn)時(shí),應(yīng)當(dāng)完全或主要由政府負(fù)擔(dān)。衛(wèi)生行政部門(mén)要從“辦”醫(yī)院轉(zhuǎn)向“管”醫(yī)院,實(shí)行管辦分離。然而,突發(fā)公共衛(wèi)生體系畢竟是一項(xiàng)艱巨的工程,因此在穩(wěn)固原有區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的同時(shí),充分挖掘社會(huì)資源,動(dòng)員社會(huì)力量,鼓勵(lì)非政府性的社會(huì)救援組織和社會(huì)慈善團(tuán)體的參與。

    3.5 加強(qiáng)突發(fā)公共事件下的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)信息化給我們帶來(lái)了諸多的方便,它不僅容納了海量的信息,更可以憑借網(wǎng)絡(luò)的整合功能和虛擬化特點(diǎn)為在突發(fā)公共事件條件下進(jìn)行有效的區(qū)域衛(wèi)生資源合理配置,同時(shí)快速做出決策支持,使信息共享,節(jié)約了大量時(shí)間,提高了效率。遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程會(huì)診也是基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)揮重要作用,在一定程度上打破了跨區(qū)域資源配置的瓶頸。

    突發(fā)公共事件和所有的危機(jī)一樣具有雙重性,既是危險(xiǎn),也是機(jī)遇。危機(jī)并非絕對(duì)的壞事,因?yàn)槲C(jī)往往又是生機(jī)、轉(zhuǎn)化的開(kāi)始,它具有社會(huì)的安全閥和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的功能,可以為社會(huì)的發(fā)展提供一次進(jìn)行變革、改進(jìn)和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。2003年的“非典”為中國(guó)的公共衛(wèi)生體系敲響了警鐘,無(wú)論是政府還是區(qū)域、部門(mén)都認(rèn)識(shí)到了這次危機(jī),這也為汶川大地震鋪墊了基石。所以在面對(duì)這次挑戰(zhàn)時(shí),又恰逢醫(yī)改的重要契機(jī),更應(yīng)該把握住機(jī)遇,為中國(guó)的公共衛(wèi)生事業(yè)注入新的生機(jī)。

    [1]王郅強(qiáng),麻寶斌.突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理探討[J].長(zhǎng)白學(xué)刊,2004,2(1):6-8.

    [2]李延平.論突發(fā)公共衛(wèi)生事件[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2003(1),5:44-46.

    [3]侯 巖,安 妮.關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃實(shí)施的思考[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì),2003,1(1):81-84.

    [4]田茂生,徐增昌.區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的實(shí)施與體會(huì)[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì),2001,2(1):45-47.

    [5]王 健,陳秋霖,李衛(wèi)平.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的建立[J].醫(yī)院管理論壇,2003(1),5:21-23.

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