農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制約性因素分析

沈 英

(孝感學(xué)院政治與法律學(xué)院,湖北孝感432000)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是農(nóng)村改革的新生事物,是一個(gè)系統(tǒng)工程。有關(guān)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的問題,在理論和實(shí)踐上都取得豐富的成果,但由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)剛剛起步,故而國家還沒有形成有關(guān)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制度體系,在理論和在實(shí)踐上都存在不少問題,制約著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。這些因素有:法律制度、農(nóng)村政治體制、經(jīng)濟(jì)來源、人員素質(zhì)和各種環(huán)境等,為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展,理論和實(shí)踐上還需進(jìn)一步研究探討。

一、法律制度的制約

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一直是理論和實(shí)踐上關(guān)注的問題。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在法治背景下提出并實(shí)踐的,沒有健全的法律制度,沒有公民法律素質(zhì)的提高,沒有依法辦事的精神,就不可能維護(hù)正常的社會(huì)秩序,人民群眾就不可能安居樂業(yè),和諧社區(qū)建設(shè)就無從談起。因此,法治是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本價(jià)值取向。[1]現(xiàn)階段在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中還存在不少的法律問題,制約著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

1.農(nóng)村社區(qū)組織立法的空白。我國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)雖取得了一些成績,學(xué)者們也從不同角度對農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行了界定,但由于缺乏法律上的規(guī)定,實(shí)踐中難免造成農(nóng)村社區(qū)組織地位的尷尬,甚至造成了農(nóng)村社會(huì)生活混亂,主要體現(xiàn)在:

首先農(nóng)村社區(qū)組織性質(zhì)不明確,它是否屬于基層群眾自治組織法律未作明確規(guī)定。其次農(nóng)村社區(qū)組織的職能不明確,它有哪些權(quán)利和義務(wù)也不清晰。再次農(nóng)村社區(qū)建立的程序不明確,負(fù)責(zé)實(shí)施、審核、批準(zhǔn)的部門沒有明確規(guī)定。它的規(guī)模設(shè)置、社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的建立、社區(qū)管理權(quán)力的監(jiān)督,需要法律予以明確。最后農(nóng)村社區(qū)組織與社區(qū)內(nèi)的其他各類組織的關(guān)系不明晰,如它與村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村黨支部的關(guān)系如何,與農(nóng)村社區(qū)組織的關(guān)系如何等?？傊?由于農(nóng)村社區(qū)組織缺乏法律定位,國家沒有出臺(tái)統(tǒng)一的法律或法規(guī)指導(dǎo),各地只能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索實(shí)踐,這必然導(dǎo)致社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和工作人員的培育和發(fā)展無所適從,也由此導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)的發(fā)展極不均衡,各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重,制約了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的順利發(fā)展。

2.現(xiàn)有法律對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的限制。在法治背景下,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要依法進(jìn)行,但現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定又限制了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步開展。主要體現(xiàn)在:

首先是中華人民共和國村民組織法的限制。根據(jù)村民組織法第19條規(guī)定的精神,涉及村民利益的重大事項(xiàng),必須提請村民會(huì)議討論通過,方可辦理。該法第17條又規(guī)定:村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成,召開村民會(huì)議,應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加或者有本村三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應(yīng)當(dāng)由到會(huì)人員的過半數(shù)通過。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是涉及村民利益的重大事項(xiàng),然而,這條規(guī)定在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。其次是中華人民共和國農(nóng)業(yè)法、中華人民共和國農(nóng)村土地承包法的限制。根據(jù)這兩部法的精神,國家長期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,明確依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定(第二輪土地承包30年不變)。這保護(hù)了土地承包人的合法權(quán)益,但卻阻礙了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的不同模式的發(fā)展,如村村整合的模式。最后是中華人民共和國土地法的限制。根據(jù)該法的相關(guān)規(guī)定,國家嚴(yán)格控制土地的使用,一定程度上會(huì)造成很多建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí),影響農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)。受政府每年建設(shè)用地指標(biāo)的限制,不少村因?yàn)闆]有用地指標(biāo)而無法啟動(dòng)集中居住區(qū)的建設(shè)。

3.農(nóng)村社區(qū)相關(guān)制度的弊端。城鄉(xiāng)市場的自由流通是新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力,而我國長期以來推行的城鄉(xiāng)二元制的社會(huì)結(jié)構(gòu)模式始終沒有改變,使社區(qū)建設(shè)難以有效開展。首先是僵化的農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地所有權(quán)模糊不清使進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和以非農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)民永遠(yuǎn)依戀著土地,這不僅造成了農(nóng)村房屋大量閑置,而且阻礙了城市工商企業(yè)對農(nóng)村的投資,使社區(qū)建設(shè)難以有效開展。其次是城鄉(xiāng)戶籍制度的區(qū)別。農(nóng)村戶籍使得農(nóng)民成為了一種社會(huì)或政治身份的象征,造成了城市社會(huì)對農(nóng)民的歧視,影響了農(nóng)民對新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性。再次,現(xiàn)有的保障制度,尤其政府現(xiàn)有社會(huì)低保體系以及有關(guān)部門各類相關(guān)活動(dòng)及其載體覆蓋面有限,保障機(jī)制不夠完善,影響了社區(qū)建設(shè)。[2]

二、農(nóng)村政治體制的制約

政治體制是指國家管理形式,即政權(quán)組織形式的各具體環(huán)節(jié)、具體方面的總和,包括領(lǐng)導(dǎo)體制、干部隊(duì)伍建設(shè)、人事制度、黨政關(guān)系等等。就農(nóng)村政治體制而言,它是指縣鄉(xiāng)政權(quán)和村級(jí)建制的制度性安排。改革開放以來,在村(鄉(xiāng))、縣二級(jí)分別進(jìn)行了各種政治體制的改革。但由于對農(nóng)村政治體制改革的內(nèi)在原理缺乏通盤了解,改革仍欠缺整體協(xié)調(diào)?！罢绾弦弧钡捏w制未能真正打破,影響社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。

1.村民自治組織的缺陷。村民自治制度是農(nóng)村村務(wù)管理的基本制度,是我國農(nóng)村政治體制改革的重要內(nèi)容。村民自治組織的建立形成了基本的村莊社會(huì)秩序,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,并為農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了制度保障,但在實(shí)踐中也面臨突出問題。一是缺乏村級(jí)財(cái)政支持,村民自治無法有效運(yùn)作。二是村民民主不完善,造成了不良的村莊選舉現(xiàn)象:其一,村委會(huì)選舉成為村莊內(nèi)部的政治社會(huì)力量的競爭,而候選人的選舉動(dòng)機(jī)則偏向于個(gè)人和小集團(tuán)的利益,賄賂選舉和不正當(dāng)競選屢禁不止;其二,村民自治很容易成為“村委會(huì)少數(shù)人自治”,村民沒有有效途徑來監(jiān)督村委會(huì)干部;三是自治活動(dòng)中缺乏自治精神的內(nèi)在約束。村莊內(nèi)的老人道德威望資源,家族和民間宗教資源,風(fēng)俗和教化資源,經(jīng)濟(jì)上互助合作的各種組織,在越來越規(guī)范的村民自治架構(gòu)中,發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。[3]這些都說明村民自治還沒有從根本上成為一種成熟的村莊社會(huì)制度安排。村民自治組織軟弱渙散,缺乏凝聚力和戰(zhàn)斗力,而村民也就缺少民主自治意識(shí),必然對社區(qū)政治表現(xiàn)出冷漠。

2.基層政府角色的錯(cuò)位。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的確立和“政社合一”的人民公社體制被廢棄,1985年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府普遍建立。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建立不久就面臨著改革,特別是在稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革更是刻不容緩。一方面前途的不確定性和財(cái)政的困難造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的困窘與渙散,新的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因此出現(xiàn)了遲滯;另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性和缺少有效監(jiān)督制約,使得它可能在新農(nóng)村建設(shè)中扮演以前它所習(xí)慣的角色:貪腐和自肥。這樣,在農(nóng)村社區(qū)就會(huì)造成新的社會(huì)沖突。而在當(dāng)前政治體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府更多的是代表國家的利益,執(zhí)行上級(jí)黨委和政府的各種管理任務(wù)。由于政府天然的不可避免的自利性和當(dāng)下權(quán)力固有的特性(即它較少被人民約束),因此在農(nóng)村社區(qū)這個(gè)官民共治的社區(qū)范圍內(nèi),出現(xiàn)了種種難以調(diào)和的矛盾和沖突。主要體現(xiàn)在基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系,呈現(xiàn)反向的運(yùn)行邏輯:一方面,村莊內(nèi)部的自治性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)正在生成發(fā)展,農(nóng)民的自治沖動(dòng)日益強(qiáng)烈;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村莊的控制性運(yùn)作并沒有相應(yīng)消解,某些環(huán)節(jié)甚至比人民公社的行政控制還強(qiáng)勁。[4]在這種情況下,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對社區(qū)建設(shè)管理的越位和錯(cuò)位,沒有厘清兩者關(guān)系的邊界,沒有讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的真正主體,必然會(huì)成為農(nóng)村社區(qū)重建的障礙。

三、經(jīng)濟(jì)來源的制約

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目的就是要在促進(jìn)農(nóng)村、社區(qū)和環(huán)境協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,把社區(qū)建設(shè)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、生活方便、治安良好、人際關(guān)系融洽的全面發(fā)展的新型文明社區(qū),最終實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會(huì)的和諧共處。[5]作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,集中居住點(diǎn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、管理服務(wù)費(fèi)用支出等都需要大量的資金投入。缺少經(jīng)濟(jì)來源,社區(qū)就沒有生存和發(fā)展的基礎(chǔ) ,資金短缺的瓶頸制約非常突出。目前,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)來源主要是財(cái)政投入、農(nóng)民自籌、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付和社會(huì)其他機(jī)構(gòu)資助等,但這幾個(gè)方面都存在著不足。

1.財(cái)政投入不足。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程,涉及面廣,工作量大,任務(wù)重,需要大量的資金投入。中央十六屆六中全會(huì)明確提出積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以來,各級(jí)政府對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)都投入了一定的資金,但由于我國正處于發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型階段,建立全面覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體系的條件尚不成熟,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)完全由財(cái)政承擔(dān)的實(shí)力還不具備。所以中央財(cái)政的經(jīng)費(fèi)投放是有重點(diǎn)的,而地方財(cái)政的經(jīng)費(fèi)也只能支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的典型示范村莊,大多數(shù)地方的農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共產(chǎn)品、公共服務(wù)短缺的問題得不到根本改善,而這一現(xiàn)狀在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)都難以改變,這必然影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的全面發(fā)展。

2.農(nóng)民收入微薄。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)惠及農(nóng)民的戰(zhàn)略舉措,而農(nóng)民是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體,所以,農(nóng)民理應(yīng)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中投入一定的資金。但我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,農(nóng)民收入不高,因而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要應(yīng)由政府自上而下地推動(dòng)。所以,在勞動(dòng)還是人們謀生的手段的情況下,如果沒有經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),是不可能有更多農(nóng)民參加農(nóng)村社區(qū)自治組織建設(shè)的。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織落后。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指農(nóng)業(yè)以至農(nóng)村中的各種合作社經(jīng)濟(jì)組織。它本應(yīng)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮重要的作用,但目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)力量薄弱、穩(wěn)定性差等問題,難以承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需的資金。另一方面,隨著城市邊界的擴(kuò)大和機(jī)構(gòu)改革的深化,許多地方實(shí)行撤鄉(xiāng)并村,尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部村委會(huì)變成居委會(huì),農(nóng)民變?yōu)榫用?。在這一過程中,原集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村組集體資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系被變更、資產(chǎn)被大量平調(diào)或流失,嚴(yán)重?fù)p害了集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益。

4.社會(huì)其他機(jī)構(gòu)參與程度不高。實(shí)踐中,多數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需的資金主要靠村集體自籌,這對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊來說問題不大,但對經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的農(nóng)村村莊來說,所需經(jīng)費(fèi)來源則十分緊張,需要社會(huì)其他機(jī)構(gòu)的支持。目前,參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的社會(huì)其他機(jī)構(gòu)有城市社區(qū)、企業(yè)、非營利組織和個(gè)人等,但大都流于形式上的捐錢捐物,由于缺乏市場引入機(jī)制,社區(qū)建設(shè)資金的來源渠道少,影響了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

四、人員素質(zhì)的制約

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)離不開高素質(zhì)人才的參與,社區(qū)人才的缺乏必然會(huì)制約社區(qū)的發(fā)展。目前,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中基層干部、社區(qū)志愿工作者以及農(nóng)村居民群眾的素質(zhì)普遍較低,嚴(yán)重制約著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

1.干部素質(zhì)不高。一是思想認(rèn)識(shí)不夠到位。基層干部還沒有真正接受社區(qū)建設(shè)的理念,對社區(qū)建設(shè)工作的主動(dòng)性、協(xié)調(diào)性和創(chuàng)造性還比較缺乏。不少基層干部認(rèn)為,農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)超前了,現(xiàn)在條件還不成熟;有的則認(rèn)為農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)只是走形式,村改居換個(gè)名頭而已。二是干部整體素質(zhì)偏低,主要表現(xiàn)在社區(qū)工作者的年齡偏大、文化程度偏低,政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力不強(qiáng),而年輕有能力的村民又不愿意參與社區(qū)建設(shè)和管理。三是對農(nóng)村社區(qū)干部和工作者的培訓(xùn)力度不夠。他們大部分在任職前沒有接受過專門的培訓(xùn),任職后雖有培訓(xùn),但培訓(xùn)內(nèi)容不全面,培訓(xùn)形式單一,為政府職能部門的培訓(xùn)內(nèi)容較多,而為社區(qū)村民服務(wù)的培訓(xùn)內(nèi)容太少。四是社區(qū)志愿者人才的缺乏,由于農(nóng)村基層干部待遇偏低、成長環(huán)境較差,造成社區(qū)志愿者來源渠道較窄、層次低,吸引優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生加入“村官”隊(duì)伍也比較困難。

2.群眾素質(zhì)偏低。一是農(nóng)村居民共同的價(jià)值觀有待培育。受到現(xiàn)代化浪潮的沖擊,農(nóng)村社區(qū)由封閉走向開放,傳統(tǒng)的因素越來越少,社區(qū)異質(zhì)性的增高和經(jīng)濟(jì)利益的多元化直接導(dǎo)致價(jià)值意識(shí)的多元化,對于建設(shè)農(nóng)村新社區(qū),廣大群眾還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),要培育社區(qū)成員對社區(qū)的歸屬感,凝聚力,發(fā)揮他們在社區(qū)建設(shè)中的主體作用難度很大。二是由于農(nóng)村的勞動(dòng)力大量外出打工經(jīng)商,留守的多是老弱病殘,對新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)沒有積極性。三是農(nóng)村群眾的法制觀念相對滯后。廣大農(nóng)民群眾由于文化程度低,對法律知之甚少,根本未意識(shí)到自己是推動(dòng)農(nóng)村法治進(jìn)程的主要力量,是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

3.外來人員大量增加。一些發(fā)達(dá)的地區(qū)外來人口大量增加是一個(gè)不容回避的現(xiàn)實(shí),外來人口比例有的甚至超過了本地人,給農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)帶來了新的課題。一是建設(shè)資金更顯捉襟見肘。規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模要求與人口規(guī)模相適應(yīng),考慮到外來人口的增量,各種設(shè)施和服務(wù)的規(guī)模和承載能力也需相應(yīng)提高,建設(shè)資金短缺的情況就愈發(fā)突出。二是社會(huì)治安難度加大。外來人口的流動(dòng)性和因貧富差距引起的相對剝奪感都增加了農(nóng)村社區(qū)中的不安定因素,部分外來人口聚居地治安狀況不容樂觀,發(fā)案率居高不下。三是外來人口融入當(dāng)?shù)乇容^困難。因?yàn)檎Z言、生活習(xí)慣、文化背景等差異,以及自我封閉的心態(tài),外來流動(dòng)人口很難融入當(dāng)?shù)氐闹髁魑幕?甚至形成自己的“幫派”組織,成為挑戰(zhàn)主流意識(shí)的亞文化群體。

五、其他因素的制約

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)總是在一定的環(huán)境下進(jìn)行的,但目前多種環(huán)境都制約著農(nóng)村社區(qū)的建設(shè),主要體現(xiàn)在:

1.鄉(xiāng)村文化環(huán)境的影響?，F(xiàn)在的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū),相對于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū),當(dāng)下的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)具有以下四個(gè)方面的特征:開放性、流動(dòng)性、變化性和異質(zhì)性。[6]從文化的角度來看,雖然農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所欲達(dá)到的其中一個(gè)目的是使農(nóng)村社區(qū)居民過上一種在價(jià)值上和城市居民生活差不多的鄉(xiāng)村生活,但鄉(xiāng)村文化是中國農(nóng)耕文化的大本營,它是適應(yīng)農(nóng)耕生產(chǎn)制度的產(chǎn)物,已經(jīng)深入到了中國農(nóng)民人格系統(tǒng),使知足、拒變、守舊觀念成為主流,同時(shí)也養(yǎng)成了人們出入相友、守望相助的傳統(tǒng)作風(fēng)。這種文化仍然殘留著逝去的朝代的基因,它們在各個(gè)具體的社區(qū)建設(shè)中會(huì)獲得自然的發(fā)育機(jī)會(huì),具有了成長的內(nèi)在合理性,它會(huì)極力避免統(tǒng)一的思想指導(dǎo),影響農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

2.地理環(huán)境的局限。我國是一個(gè)多山區(qū)的國家,據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)年鑒,我國山區(qū)和盆地面積分別占國土面積的33.3%和18.7%,山區(qū)和丘陵區(qū)人口占全國農(nóng)業(yè)人口的61.3%,1424個(gè)山區(qū)縣和丘陵縣占全國2069個(gè)農(nóng)業(yè)縣的68.8%。[7]我國這種山多地少人多格局必然會(huì)給新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)增添諸多障礙。一是制約了新農(nóng)村政策思想的傳播和深入,影響了人口綜合素質(zhì)提高。二是影響著有效信息的獲得與先進(jìn)適用技術(shù)的推廣。三是難以形成規(guī)?；C(jī)械化、商品化的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群,使得農(nóng)業(yè)長期處于低水平經(jīng)營狀態(tài)。四是造成了村莊布局分散,社區(qū)所轄區(qū)域面積擴(kuò)大而人口居住分散的現(xiàn)狀,使得社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面和輻射效果受到影響,不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性互動(dòng)培育社區(qū)共同意識(shí)。

3.公共服務(wù)環(huán)境的滯后。由于資金投入的不足,必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和中心村的建設(shè)發(fā)展不快,也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展不夠。農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括村級(jí)道路、農(nóng)村水利、電力通訊設(shè)備、廣播電視設(shè)備、文教衛(wèi)生設(shè)施等等。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的落后使政府的很多公共服務(wù)職能還不能延伸到農(nóng)村社區(qū),更難以做到“窗口”式服務(wù),市場化服務(wù)進(jìn)入不足,公共環(huán)境、公共衛(wèi)生無人治理,社區(qū)服務(wù)幾乎是空白,公共服務(wù)環(huán)境的滯后是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中一個(gè)長期存在的難題。

總之,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,它涉及法律、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面的復(fù)雜問題,也必然受到法律、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的制約。鑒于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是農(nóng)村改革的必然趨勢,本文對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)制約性因素進(jìn)行了分析,其目的是為了從理論上找到解決制約農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有效途徑,但由于能力和篇幅問題,在此不作論述,僅就理論上已達(dá)成的共識(shí)作簡單的介紹,其中有影響力的觀點(diǎn)有:有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城市社區(qū)建設(shè)一樣,不僅是解決一些具體問題,更重要的是進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)管理體制的變革,建構(gòu)起適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要,上下貫通、城鄉(xiāng)一體的新型的制度平臺(tái)。[8]有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一是完善法律制度,這是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。二是政府角色的轉(zhuǎn)換,這是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。政府角色應(yīng)定位如下:引導(dǎo)者、組織者、監(jiān)督者和保護(hù)者。三是構(gòu)建新的居民參與平臺(tái),是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要依托。[9]有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一要突出兩個(gè)重點(diǎn):首先是把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入放在首位;其次是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)。二要著力創(chuàng)建三個(gè)工作機(jī)制:一是建立健全投入機(jī)制;二是建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展機(jī)制;三是建立社會(huì)各界支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的參與機(jī)制。三要繼續(xù)深化農(nóng)村體制改革。[10]有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要解決的就是“三位”問題——政府越位、居委會(huì)錯(cuò)位、非盈利組織缺位,“三位”問題的根源在于制度性缺陷和結(jié)構(gòu)性矛盾,解決問題的關(guān)鍵在于對政府角色進(jìn)行合理界定,對政府權(quán)力進(jìn)行必要的限制和剝離。[11]有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè),需要政策支持。這些政策包括:社區(qū)用地政策、社區(qū)建設(shè)信貸政策、社區(qū)財(cái)政支持政策、社區(qū)稅收優(yōu)惠政策和人才吸引政策等等。[12]這些觀點(diǎn)其實(shí)都是針對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中的制約性因素而提出來的對策,當(dāng)然,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅需要跨學(xué)科理論研究的支持,更需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)。

[1] 蔣傳宓,周良才.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與法治——兼論加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的對策[J].重慶社會(huì)工作職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2006(6).

[2] 段煉.當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的問題[J].邊疆經(jīng)濟(jì)與文化,2009(4).

[3] 仝志輝.農(nóng)村政治體制改革三十年的回顧與前瞻[EB/OL].(2009-01-15)[2010-12-20].http://user.qzone.qq.com.2009-01-15.

[4] 王霄.農(nóng)村社區(qū)的定義及建設(shè)層次著力點(diǎn)[EB/OL].(2007-05-08)[2010-12-20].www.chinaelections.org/NewsInfo.News.2007-05-08.

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[6] 徐勇.在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[J].江漢論壇,2007(4).

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[8] 徐勇.在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[J].江漢論壇,2007(4).

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[10] 肖茂盛.推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思路與對策[J].中國行政管理,2007(6).

[11] 張靜.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)發(fā)展展望[J].求實(shí),2006(2).

[12] 居德里.農(nóng)村社區(qū)是新農(nóng)村建設(shè)的有效載體[J].上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2006(9).