天坑現(xiàn)象與制度迷失——對城市地下空間開發(fā)利用中的環(huán)境評價標準問題的思考

黎 樺

(湖北經(jīng)濟學院地方法制研究中心,湖北武漢430205)

近年來各地規(guī)?；牡叵驴臻g開發(fā)和利用致使地面塌陷從而不斷出現(xiàn)“天坑”現(xiàn)象①2010年5月30日四川成都大邑新場鎮(zhèn)、崇州懷遠鎮(zhèn)連續(xù)多個天坑,2010年6月3日廣西來賓地陷巨坑連成200米塌陷帶,2010年6月4日江西南昌昌南大道與迎賓北大道交叉口突然塌陷,2010年6月4日浙江衢州高速公路直徑8米、深10米的巨坑等,這些都是地下交通設(shè)施、地下市政基礎(chǔ)工程等開發(fā)建設(shè)過程中所造成的環(huán)境事故。。1969年美國公布《國家環(huán)境政策法》,該法規(guī)定聯(lián)邦行政機關(guān)在進行環(huán)境決策之前,應(yīng)該向總統(tǒng)、環(huán)境質(zhì)量委員會、聯(lián)邦與州及地方政府,以及公眾提出環(huán)境影響報告書,環(huán)境評價制度誕生。[1]54其后,各國紛紛以此為藍本制定環(huán)境評價制度。我國《環(huán)境影響評價法》也于2002年通過。然而,由于我國的環(huán)境影響評價制度剛剛起步,還有諸多問題亟待解決,其中最核心的問題莫過于環(huán)境評價的標準問題,城市地下空間開發(fā)利用中的環(huán)境評價亦是如此。

一、制度考察:我國現(xiàn)行城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準

就我國現(xiàn)行城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準的規(guī)定而言,對其考察大體可以從城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定的相關(guān)立法、環(huán)境評價立法和環(huán)境標準體系三個層面進行。

1.我國城市地下空間開發(fā)利用管理立法對環(huán)境評估標準的規(guī)定。

1)國家層面立法的規(guī)定。2001年修訂后的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》只在第三條原則性地規(guī)定了“城市地下空間的開發(fā)利用應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則,堅持社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益相結(jié)合,考慮防災和人民防空等需要”。其本身并未明確規(guī)定在城市地下空間開發(fā)利用過程中必須進行環(huán)境影響評價,更未直接規(guī)定評價標準,只能作為規(guī)定評價標準的參照文件。第九條規(guī)定,“城市地下空間規(guī)劃作為城市規(guī)劃的組成部分,依據(jù)《城市規(guī)劃法》的規(guī)定進行審批和調(diào)整?！钡谑l也規(guī)定,“獨立開發(fā)的地下交通、商業(yè)、倉儲、能源、通訊、管線、人防工程等設(shè)施,應(yīng)持有關(guān)批準文件、技術(shù)資料,依據(jù)《城市規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定,向城市規(guī)劃行政主管部門申請辦理選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！彼坪跤幸鈱⒆陨砦醋髅鞔_規(guī)定的內(nèi)容指向《城市規(guī)劃法》即現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。然而,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中亦無環(huán)境評價及其標準的規(guī)定。由此,在城市地下空間開發(fā)利用領(lǐng)域國家層面上的管理立法中,環(huán)境評價標準的規(guī)定鮮有涉及,標準的指向性規(guī)范性文件亦無明示。

2)地方層面立法的規(guī)定。在建設(shè)部修訂《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》之后,隨著城市地下空間開發(fā)利用的日益頻繁,地方關(guān)于地下空間開發(fā)利用的管理規(guī)定相繼出臺。2006年,上海市市政府出臺《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房產(chǎn)登記試行規(guī)定》;2008年,深圳市政府出臺《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》,天津市人大常委會通過《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》;2009年,杭州市政府出臺《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》;2010年,福州市政府出臺《福州市城市地下空間開發(fā)利用管理若干規(guī)定》,廣州市起草了《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法(征求意見稿)》。這一系列的地方規(guī)范性文件雖不斷完善,但大體都是以《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》為藍本,以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)。如《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房產(chǎn)登記試行規(guī)定》第一條便規(guī)定:“為了加強對城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記的管理,促進地下空間合理開發(fā)利用,根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》、《上海市房地產(chǎn)登記條例》等規(guī)定,制定本規(guī)定”;《福州市城市地下空間開發(fā)利用管理若干規(guī)定》亦在其第一條指出?！盀榧訌姵鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理,促進商業(yè)、辦公等建設(shè)項目按規(guī)劃要求開發(fā)利用地下空間,根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、建設(shè)部《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》等有關(guān)法律、法規(guī),結(jié)合本市實際,制定本規(guī)定”。其主要解決的問題都集中在城市地下空間開發(fā)的合理規(guī)劃,規(guī)劃的審批,工程質(zhì)量監(jiān)管及權(quán)利登記等方面,落腳點都集中在開發(fā)利用上。至于涉及如何合理開發(fā)利用的環(huán)境影響評價及其標準的規(guī)范也都鮮有涉及。由此就城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價標準地方層面立法而言其所暴露的問題與國家層面的立法問題近乎一致。

2.環(huán)境評價立法對城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評估標準的規(guī)定。我國2002年通過了《環(huán)境影響評價法》,第七條至第十五條關(guān)于規(guī)劃的環(huán)境影響評價的規(guī)定和第十六條至第二十八條關(guān)于建設(shè)項目的環(huán)境影響評價的規(guī)定,都較為系統(tǒng)地規(guī)定了環(huán)境評估的程序。[2]279-281其中,第十七條較為詳細地規(guī)定了建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的內(nèi)容;第二十一條規(guī)定了專項環(huán)境影響評價的公開原則,規(guī)定論證會、聽證會等措施以征求有關(guān)單位和公眾意見為必經(jīng)程序;第二十七條規(guī)定了事后評價為必須;第二十八條則規(guī)定了事中的跟蹤審查制度?！董h(huán)境影響評價法》中的環(huán)境評價體系看似構(gòu)架完整,實現(xiàn)了環(huán)評全過程的無縫銜接,實則存在巨大的制度真空,即其缺少具體的評價標準或評價標準指向,故而,極易導致整個程序和評價體系形同虛設(shè)。

3.環(huán)境標準體系對城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境標準的規(guī)定。我國環(huán)境標準體系中國家標準包括:國家環(huán)境質(zhì)量標準、國家污染物排放標準、國家環(huán)境監(jiān)測方法標準和國家環(huán)境基礎(chǔ)標準等。地方標準包括:地方環(huán)境質(zhì)量標準和地方污染物排放標準。在這些標準中,無論在國家標準還是在地方標準的層面上與城市地下空間開發(fā)利用直接相關(guān)的莫過于環(huán)境質(zhì)量標準。因為,鑒于地下空間開發(fā)的特殊性,污染物是絕對不允許自由排放的,因而也就談不上評估標準了。至于國家標準中的國家環(huán)境監(jiān)測方法標準和國家環(huán)境基礎(chǔ)標準等則都因過于原則而常常不直接適用于環(huán)境評估的實踐。而在地方標準中,主要“以制定地方污染物排放(控制)標準為重點”①姚愛珍.浙江省地方環(huán)境標準制定思考[EB/OL].(2010-12-05)[2009-05-03].http://www.ztepe.com/newsDetail.asp?NewsID=539&CategoryID=236.,對環(huán)境質(zhì)量標準皆鮮有涉及,因而就現(xiàn)行城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價標準而言,考察國家環(huán)境質(zhì)量標準便具有最直接的意義。

在我國當前國家環(huán)境質(zhì)量標準體系中并無直接針對地下空間開發(fā)利用而設(shè)定的標準,只存在普遍意義上的具體標準,如《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》、《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標準》等;還有便是單單針對地面空間而言的環(huán)境標準,如《地面水環(huán)境標準》。由此,就我國環(huán)境標準體系而言,其亦不存在專門的城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價標準,存在的只是理論上可能具有借鑒意義的各項一般標準。

二、理性分析:我國城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準的不足

1.城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準確立的必要性分析。美國著名的經(jīng)濟學家保羅·薩繆爾森在其經(jīng)濟學教程的環(huán)境保護篇開篇便指出:“清新的空氣、純凈的水、未遭污染的土地,誰都承認這些是我們所追求的目標。但為了達到這些目標,我們又愿意為之付出多少呢?如果我們無視自己所處的自然環(huán)境的要求和限制,則人類又將會遭受一種什么樣的懲罰呢?”[3]313其運用經(jīng)濟學的“外部性”[4]56理論解析了環(huán)境問題的根源并分析了其代價。而美國學者C.康貝爾·摩翰則從倫理學上引入“世代間公平”[5]16這一新概念來探討環(huán)境問題。[6]43-44環(huán)境問題的重要性自不必多言,然而就環(huán)境保護的全部內(nèi)容而言,其核心當屬環(huán)境評價制度及其標準。有學者在美國海岸帶管理和環(huán)境評估中總結(jié)道:“無論是績效評估還是環(huán)境評估,都需要建立評估的指標體系和評價標準?！盵7]環(huán)境評價制度解決的是如何實現(xiàn)保護的問題,致力于程序保障;環(huán)境評價標準解決的是實現(xiàn)什么樣的保護的問題,致力于實體保障。正如前文所分析,我國當前環(huán)境評價體系中已確立環(huán)境評價制度,但環(huán)境評價標準存在巨大真空,因而我國當前城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準的確立要求十分迫切。

2.一般或地面環(huán)境標準在地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價中的適用分析。就地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準而言,一般的各項具體環(huán)境標準或地面環(huán)境標準對其是否適用或者說地下空間環(huán)境評價是否應(yīng)當確立獨立的評價標準問題十分重要。毫無疑問,城市地下空間開發(fā)利用中產(chǎn)生的環(huán)境問題與地表環(huán)境問題是具有相當?shù)牟町愋缘?。與地表環(huán)境系統(tǒng)相比,地下環(huán)境系統(tǒng)更加脆弱,其更易遭受破壞而恢復難度極大。[8]因為,地表生態(tài)系統(tǒng)本身具備很強的環(huán)境自我調(diào)控能力,而地下生態(tài)系統(tǒng)的這種能力則顯然欠缺很多。[9]例如:地表水可以通過水循環(huán)系統(tǒng)來實現(xiàn)自我清潔,地面大氣中的CO2超標或出現(xiàn)SO2氣體等都可以通過綠色植物的光合作用實現(xiàn)調(diào)節(jié);而地下生態(tài)系統(tǒng)要實現(xiàn)整個系統(tǒng)內(nèi)的自我修復十分困難且十分漫長,“地下生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)絕大部分需要通過微生物種群來調(diào)節(jié),其數(shù)量差以及生成環(huán)境對調(diào)節(jié)的有效性至關(guān)重要”[10]。由此,城市地下空間開發(fā)利用中的環(huán)境評價標準應(yīng)當與地表評價標準差異化對待。例如,《在國家環(huán)境保護標準-地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)中,總銅含量:Ⅰ類水≤0.01mg/L以下,Ⅱ類水≤1.0mg/L(漁 0.01),Ⅲ類水 ≤1.0mg/L(漁 0.01),Ⅴ類水≤1.0 mg/L,Ⅵ類水≤1.0 mg/L①國家環(huán)保局.國家環(huán)境保護標準——地表水質(zhì)量標準(GB3838-2002)[EB/OL].(2010-12-05)[2002-06-01].http://hbj.maoming.gov.cn/flfg/flfg18.htm.的規(guī)定在地下水環(huán)境評估中便不可完全適用,至少其標準應(yīng)當是與Ⅰ類水的標準相等的或者應(yīng)當嚴于這個標準。故而,一般環(huán)境評價標準或者地面環(huán)境評價標準并不能在地下空間中完全適用,城市地下空間開發(fā)利用應(yīng)當存在與其配套的各項環(huán)境指標的標準。

3.環(huán)境評價體系與地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準的銜接分析。在城市地下空間開發(fā)利用的環(huán)境評價體系中,環(huán)境評價標準發(fā)揮其效用離不開環(huán)境評價制度的支持,離開了環(huán)境評價制度的明確指向,環(huán)境評價標準終將被束之高閣而無任何意義可言。我國當前城市地下空間開發(fā)利用并非無任何評價標準,只是在當前的環(huán)境評價體系中沒有十分明確的標準指向,從而造成了無標準可供執(zhí)行的假象。例如城市地下空間開發(fā)利用中的大氣評估標準完全可以采用《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3095-82)中的Ⅰ級標準,只要環(huán)境評價制度中對此存在明確的規(guī)定。當然,我國當前存在的這些可被借鑒到城市地下空間開發(fā)利用中作為評價標準的零散標準并不足以支撐整個地下環(huán)境評價體系的大廈,因而我們要強調(diào)制定關(guān)于地下空間的獨立評價標準,但這是另外一個方面的問題。由此看來,我國當前城市地下空間開發(fā)利用中的問題是環(huán)境評價標準缺失的問題,但并不僅僅是評價標準缺失的問題,也有評價制度的問題即評價制度與評價標準銜接問題,離開了完善的環(huán)境評價制度,再完美的環(huán)境評價標準亦將處于獨木難支的尷尬境地。

三、完善之路:我國城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準的路徑選擇

1.確立城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準。

1)明確城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價標準的制定基調(diào)。鑒于城市地下空間開發(fā)利用的特殊性,在制定其環(huán)境評價標準時應(yīng)當確立比地面更高的標準,此即在制定整個城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價標準中應(yīng)當確立的總基調(diào)。例如,在大氣環(huán)境質(zhì)量標準制定中應(yīng)當充分考慮到地下空間大氣流動性較差以及光合作用較弱的問題而制定較《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3095-82)①《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3095-82)[EB/OL].(2010-12-05)[2008-07-05].http://www.envir.gov.cn/law/standard/1.htm.中就飄塵、氮氧化物等各項污染物更高的標準。這種高標準應(yīng)當與地下脆弱的生態(tài)系統(tǒng)相配套,以確保地下生態(tài)和環(huán)境的安全。

2)明確城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價標準中各項評價指標的范圍。在城市地下空間開發(fā)利用過程中,雖然不允許工業(yè)污染排放,但并非在地下空間開發(fā)利用尤其是利用中不會出現(xiàn)工業(yè)排放或類工業(yè)排放的可能。因而,城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價標準應(yīng)當包括:環(huán)境質(zhì)量評價標準和污染排放評價標準兩個方面。雖然污染排放最終可以通過環(huán)境質(zhì)量評價監(jiān)測出來,但此時為時已晚,環(huán)境評價的目的是將有可能產(chǎn)生的潛在污染“扼殺在搖籃里”,故而應(yīng)當建立地下污染排放評價標準。就經(jīng)濟學的角度來講,環(huán)境風險預防的成本也是遠遠低于環(huán)境污染后治理的代價的。[11]276-281這里的污染排放應(yīng)當不僅僅包含工業(yè)排放,還應(yīng)當包含開發(fā)過程中的工程施工污染排放,利用過程中的類工業(yè)排放,甚至應(yīng)當包括合理的經(jīng)營、生活排放的預期標準。因為立法不應(yīng)當僅僅局限于城市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀,還應(yīng)當考慮到其以后不斷擴張的利用途徑。

2.實現(xiàn)環(huán)境評價標準與環(huán)境評價制度的有效銜接。

1)環(huán)境評價制度應(yīng)當具有明確的標準指向性。前文已經(jīng)論述了環(huán)境評價制度與環(huán)境評價標準的有效銜接并非僅僅是環(huán)境評價標準的問題也是環(huán)境評價制度的問題。要使得環(huán)境評價制度具有更明確的指向性,必須在制定完善的環(huán)境評價標準的基礎(chǔ)上對其進行細化、具體化,而非僅僅規(guī)定環(huán)境評價的基本原則和評價程序。應(yīng)當在事前預測評估[12]128階段、事中監(jiān)督階段和事后評估階段這三個不同的環(huán)境評價階段對各項環(huán)境評價指標應(yīng)當執(zhí)行環(huán)境評價標準體系中何種類別(如:Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類等)的標準作出明確的規(guī)定或指示,從而實現(xiàn)城市地下空間開發(fā)利用中環(huán)境評價制度和環(huán)境評價標準的有效銜接。因而環(huán)境評價制度也應(yīng)當在城市地下空間開發(fā)利用環(huán)境評價標準制定后作適當修正。

2)環(huán)境評價標準應(yīng)當便于事前預測評估、事中監(jiān)督和事后評估的實施。城市下空間開發(fā)利用中的環(huán)境評價標準應(yīng)當是一個具有評價縱深的標準體系,而非各項評價指標單一標準的集合。例如《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》、《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》中對各項指標進行梯級分類(即分為Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類等不同等級)。這與一般評價標準或地面環(huán)境評價標準的做法是一致的,也是環(huán)境評價標準訂立的通行做法,但二者的目的是不同的。一般評價標準或地面評價標準的分級更多地是為了對環(huán)境指標的分類認定,而地下空間開發(fā)利用中評價標準的分級更多地則是考慮到事前預測評估階段、事中監(jiān)督階段和事后評估階段三個階段的不同特征,以便其與環(huán)境評價制度進行良好的銜接,使評價標準具有良好的操作性。這一做法實際上也是國際上通行的做法,ISO14000環(huán)境管理標準中也凸顯了標準應(yīng)當具有可操作性這一基本精神。[1]65-66

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