1927
——1937年南京國(guó)民政府的外債政策述論

石 巖

(沈陽(yáng)“九·一八”歷史博物館研究室,遼寧沈陽(yáng) 110044)

1927
——1937年南京國(guó)民政府的外債政策述論

石 巖

(沈陽(yáng)“九·一八”歷史博物館研究室,遼寧沈陽(yáng) 110044)

南京國(guó)民政府從成立之初到全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前的10年間為了鞏固政權(quán),承認(rèn)了北洋政府時(shí)期舉借的外債。為了確立在國(guó)際市場(chǎng)上的信用,對(duì)外債加以整理,并逐步償還,從而為舉借新債提供了契機(jī)。舉借新債緩解了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)壓力,加強(qiáng)了中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè),但也為帝國(guó)主義進(jìn)一步控制中國(guó)提供了把柄。同時(shí),由于一些外債借款并未用到實(shí)處,有的用于圍剿紅軍,有的也加重了中國(guó)百姓的負(fù)擔(dān),激化了階級(jí)矛盾。

南京國(guó)民政府; 外債政策; 整理舊債; 舉借新債

Abstract:During the 10 years from its inception to the outbreak of the Anti-Japanese War,the National G overnment recognized the foreign debt borrowed by the Northern G overnment in order to consolidate power.In order to establish credibility in the international market, the National G overnment organizedon the foreign debt and gradually repaid,thus providing the opportunityfor new debt borrowing.Borrowing new debt eased pressure on the Chinese economy,to strengthen China's political and economic construction,but also for the further control of the imperialism in china provided a handle.At the same time,as some external borrowing was not used for its,and some was used for crushing the Red Army,and some of them increased the burden on ordinary people in China,thus intensified class conflict.

Key words:National G overnment; external debt policies; finishing old debt; borrowing new debt

外債有廣義和狹義之分。廣義的外債通常是指一國(guó)向外國(guó)政府和民間舉借的債務(wù),包括政府機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)單位的對(duì)外債務(wù),也包括沒(méi)有政府擔(dān)保的私人對(duì)外負(fù)債。狹義的外債是指政府通過(guò)借貸、債券等形勢(shì)或由政府予以擔(dān)保而形成的對(duì)外國(guó)的債務(wù)。本文所說(shuō)的外債為狹義的外債,即南京國(guó)民政府時(shí)期中央政府所舉借的外債。中國(guó)外債始于晚清,咸豐三年(1853年)二月,上海道臺(tái)吳健彰為剿滅太平軍,募雇英美船3艘,議價(jià)銀洋13 000元。[1](P1)因?yàn)檫@個(gè)借款是經(jīng)清政府批準(zhǔn)認(rèn)可的,因此應(yīng)視為中國(guó)近代外債的起源。之后,晚清政府時(shí)期為償付各帝國(guó)主義國(guó)家侵略所欠下的賠款如庚子賠款等而大量舉借外債。北洋政府時(shí)期為實(shí)現(xiàn)封建復(fù)辟和進(jìn)行軍閥混戰(zhàn),鎮(zhèn)壓資產(chǎn)階級(jí)革命,也為了換取帝國(guó)主義的支持,不惜出賣(mài)國(guó)家主權(quán),而大量舉借外債。到1927年南京國(guó)民政府成立之時(shí),北洋政府共舉借了387項(xiàng)外債,[2]折合國(guó)幣達(dá)744 447 593198元。[3]南京國(guó)民政府對(duì)北洋政府遺留下來(lái)的外債全盤(pán)接受并加以整理,以此來(lái)作為舉借新債的資本。本文擬對(duì)南京國(guó)民政府成立之初到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前夕南京國(guó)民政府的外債政策加以闡述。

一、全盤(pán)接受北洋政府時(shí)期的外債

1925年北京關(guān)稅特別會(huì)議時(shí),當(dāng)時(shí)中國(guó)的北洋軍閥政府向西方國(guó)家提出加征關(guān)稅附加稅的要求,立即成為西方所有對(duì)華債權(quán)國(guó)要求償還債務(wù)的借口。他們聲稱如果中國(guó)不償還舊債,他們決不允許征收關(guān)稅附加稅與增高稅率。參加關(guān)稅會(huì)議的有12個(gè)國(guó)家,其中7國(guó)與中國(guó)債務(wù)關(guān)系較深,他們商定在關(guān)稅特別會(huì)議之外在荷蘭使館另行召開(kāi)會(huì)議,與中國(guó)政府就中國(guó)的外債尤其是無(wú)確實(shí)擔(dān)保之外債的償還問(wèn)題交換意見(jiàn)。此次會(huì)議自1925年11月24日起至1926年3月底止,中國(guó)與各債權(quán)國(guó)代表,共舉行16次會(huì)議。由于各國(guó)的對(duì)華債務(wù)關(guān)系比較復(fù)雜,直到北洋軍閥政府滅亡時(shí),也沒(méi)有形成完整的議案。

1927年4月南京國(guó)民政府成立,作為一個(gè)新生的政權(quán),其政治地位還很不穩(wěn)固,面臨的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也非常嚴(yán)峻。為了維持政權(quán)統(tǒng)治,使國(guó)家機(jī)器能夠正常的運(yùn)轉(zhuǎn),南京國(guó)民政府立即照會(huì)各國(guó)駐華代表,要求同各國(guó)進(jìn)行談判,廢除不平等條約,承認(rèn)其合法的國(guó)際地位。同時(shí)又表示要同各國(guó)改善關(guān)系,發(fā)展友好往來(lái)。中國(guó)對(duì)各國(guó)的債務(wù)問(wèn)題就被提上了日程。當(dāng)舊政權(quán)被推翻,新政權(quán)建立之時(shí),新政權(quán)是有理由不去承擔(dān)過(guò)去的一切債務(wù)的。但新政權(quán)剛剛建立時(shí)會(huì)面臨許多困境和意想不到的問(wèn)題,為了鞏固新生的政權(quán),維護(hù)其統(tǒng)治,就不得不對(duì)舊政權(quán)的一些遺留問(wèn)題加以承認(rèn)和解決。北洋政府如此,南京政府亦如此。北洋政府剛建立時(shí),為了得到帝國(guó)主義列強(qiáng)的支持,宣布承擔(dān)晚清政府的外債償還。而南京政府承擔(dān)的將比北洋政府多得多,因?yàn)椴粌H有北洋政府未償還完畢的晚清遺留的外債,還有北洋政府新舉借的外債,這對(duì)于南京政府來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)非常沉重的負(fù)擔(dān)。但為了取信于各國(guó)列強(qiáng)及外國(guó)資本集團(tuán),南京政府只得承擔(dān)了北洋政府遺留下來(lái)的所有外債負(fù)擔(dān)。在1928年6月15日,南京國(guó)民政府的對(duì)外宣言中表示:“國(guó)民政府對(duì)于友邦以平等原則、依合法手續(xù)所負(fù)之義務(wù),始終未嘗蔑視?！盵4]而1928年7月全國(guó)財(cái)政會(huì)議通過(guò)的財(cái)政部施政大綱則明確指出:“內(nèi)外債凡有確實(shí)抵押品者,維持原案繼續(xù)履行”;“清理內(nèi)外債,其無(wú)確實(shí)抵押品者,設(shè)立整理委員會(huì),分別審查整理之”。這實(shí)際上代表南京國(guó)民政府正式宣布,將償付有確實(shí)擔(dān)保各外債的本息,并將對(duì)無(wú)確實(shí)擔(dān)保各外債進(jìn)行整理。[4]

南京國(guó)民政府在外債問(wèn)題上的妥協(xié),避免了英、美、日等債權(quán)國(guó)家的抗議,也避免了可能由此引發(fā)的外交沖突,在一定程度上穩(wěn)固了國(guó)內(nèi)的政權(quán)。

二、整理舊外債

由于北洋政府以來(lái)所欠外債有的有確實(shí)擔(dān)保有的無(wú)確實(shí)擔(dān)保,外債數(shù)量繁多,數(shù)額又巨大,因此需要對(duì)此加以整理。只有整理好舊債,償付清楚,才能做好政府整個(gè)財(cái)政支出預(yù)算,才有機(jī)會(huì)舉借新債。

1928年12月,宋子文與日本駐上海領(lǐng)事矢田交涉中日關(guān)稅協(xié)定,允諾將對(duì)北洋時(shí)期的參戰(zhàn)借款和西原借款加以整理償付,希望以此來(lái)?yè)Q得中日關(guān)約協(xié)定的簽署,實(shí)現(xiàn)中國(guó)關(guān)稅自主,以便能夠提高進(jìn)口稅率、增加關(guān)稅收入。1930年中日關(guān)稅協(xié)定達(dá)成之后,日本方面再度提出中國(guó)積欠債務(wù)的清償問(wèn)題。但南京國(guó)民政府內(nèi)部對(duì)于是否把西原借款等日債列入整理的范圍意見(jiàn)不一。

九·一八事變和一·二八事變爆發(fā)后,國(guó)民政府在政治上和經(jīng)濟(jì)上陷入嚴(yán)重的危機(jī)之中,為了提高債信度,獲得英、美等國(guó)家的支持與援助,南京國(guó)民政府確定了整理外債的原則,對(duì)有確實(shí)擔(dān)保之外債采取“還本付息,從不衍期”的政策,即按期清償本息。而對(duì)于無(wú)確實(shí)擔(dān)保的外債則采取“預(yù)存基金,協(xié)商整理”,成立整理債務(wù)委員會(huì),對(duì)此進(jìn)行整理。1934年5月,南京國(guó)民政府為整理無(wú)確實(shí)擔(dān)保外債規(guī)定“凡欠債數(shù)額小而毫無(wú)問(wèn)題者,應(yīng)不待交涉而即時(shí)開(kāi)始償還;數(shù)額大而毫無(wú)問(wèn)題者,即予承認(rèn)并商議償還方法;其有問(wèn)題者,另行交涉?！盵5](P127)之后,又就不同類型的外債,責(zé)成財(cái)政部、外交部、鐵道部、交通部、教育部以及地方機(jī)關(guān)組成不同的理債實(shí)施機(jī)構(gòu)分別對(duì)外債進(jìn)行整理與償還。

到1934年6月底止,已承認(rèn)歸入整理者,就有美債7款、英債13款、日債37款、比債5款以及法、意、荷、瑞典等若干款,總數(shù)達(dá)銀元10億9千6百余萬(wàn)元。[6](P63)從1935年下半年起,南京國(guó)民政府加快了整理外債的步伐,到1935年底,南京國(guó)民政府已經(jīng)清理的外債有德商西門(mén)子電機(jī)廠各項(xiàng)料欠,英商通用、威厘、久勝三公司料欠,美商慎昌洋行料欠,日商須藤洋行料欠等10余項(xiàng)電信外債。至1937年上半年,南京國(guó)民政府先后達(dá)成津浦、隴海、道清、廣九、湖廣等鐵路借款等多項(xiàng)積欠外債的整理方案。同時(shí),對(duì)一些舊債重新修訂。例如馬可尼—費(fèi)克斯借款、芝加哥銀行借款、太平洋拓業(yè)公司借款等。其中的馬可尼—費(fèi)克斯借款是1936年10月由偽財(cái)政部規(guī)定的整理方針,具體內(nèi)容如下:(1)利息自1936年7月1日起,第1年按1厘半周息付給,以后每年加給1厘之1/4,至1942年增至周息3厘,嗣后每年一律周息3厘,至庫(kù)券還清為止。(2)還本自1941年6月30日起,前3年各還1%,次4年各還2%,又次8年各還215%,再次11年各還3%,最后9年各還4%,至1975年全數(shù)還清。(3)還本付息以中國(guó)政府除已指作借款擔(dān)保及抵押外之鹽稅收入為擔(dān)保。[7](P240)從1927年7月到1937年8月,南京政府共整理并償還各國(guó)債務(wù)49項(xiàng),計(jì)3 000余萬(wàn)美元。

南京國(guó)民政府對(duì)舊外債的整理與償還,增強(qiáng)了債信度,尤其是對(duì)美英外債的整理與清償為得到美英的支持奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),也為進(jìn)一步舉借新債提供了契機(jī)。

三、舉借新債

國(guó)民政府在抗戰(zhàn)前對(duì)中國(guó)積欠的舊債進(jìn)行整理清償,使中國(guó)在國(guó)際資本市場(chǎng)的債信逐漸恢復(fù),外債借用重新起步。在1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后,各帝國(guó)主義國(guó)家為了傾銷(xiāo)本國(guó)的“過(guò)?！辟Y本,也急于尋找資本輸出國(guó)。這時(shí)的國(guó)民政府舉借外債客觀上也適應(yīng)了各帝國(guó)主義國(guó)家的形勢(shì)。

1931年夏,中國(guó)長(zhǎng)江流域發(fā)生了嚴(yán)重的水災(zāi),為了賑災(zāi),國(guó)民政府于9月初提出向美國(guó)舉借麥款的決定,并與美國(guó)農(nóng)業(yè)部訂立了購(gòu)買(mǎi)美麥的合同。合同規(guī)定:(1)向美國(guó)糧食平價(jià)委員會(huì)購(gòu)買(mǎi)美麥或面粉45萬(wàn)噸。此項(xiàng)麥價(jià),嗣經(jīng)結(jié)算,共計(jì)美金921萬(wàn)2千8百26元5角6分,作為借款。(2)麥款利息周年4厘,每年6月底及12月底付息1次。(3)麥款分3期償還,每期付1/3,1934年底為第1期,1935年底為第2期,1936年底為第3期。(4)指定關(guān)稅5厘水災(zāi)附加稅為還本付息之擔(dān)保。[7](P237)

九·一八事變后,中日矛盾逐步激化,國(guó)民政府認(rèn)識(shí)到,通過(guò)向英美等國(guó)舉借外債,中國(guó)將與這些國(guó)家建立起財(cái)政金融、社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至政治上的密切聯(lián)系,從而能有助于抵御日本進(jìn)一步的對(duì)華侵略擴(kuò)張,因而也積極舉借外債。

1932年2月5日,宋子文函囑海關(guān)總稅務(wù)司代向英國(guó)匯豐銀行商洽短期借款300萬(wàn)元,該筆借款于當(dāng)年8月底清還。

1933年10月,宋子文代表南京政府與美國(guó)金融復(fù)興公司簽訂棉麥借款合同。借款原訂5 000萬(wàn)元,以4 000萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)美棉,以1 000萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)美麥,并于購(gòu)麥款內(nèi)以40%購(gòu)買(mǎi)面粉。后棉花借款減為1 000萬(wàn)元,即南京國(guó)民政府的美棉麥借款共計(jì)為2 000萬(wàn)元。棉麥借款利息周年5厘,每半年照付1次,至還清時(shí)為止。還本期定為3年,或3年內(nèi)照數(shù)付還。若3年期滿尚有余款未清,得商請(qǐng)展期2年,則第4年25%,第5年75%,得于規(guī)定期前歸還全部或一部分債款連同到期之利息。指定統(tǒng)稅為擔(dān)保品。統(tǒng)稅項(xiàng)目為卷煙、麥粉、棉紗、火柴、煙酒及印花稅。海關(guān)水災(zāi)5厘附加稅作為第2擔(dān)保品。

此外,南京國(guó)民政府借的外債還有建設(shè)南京自動(dòng)電話借款730 198美元,無(wú)線電報(bào)話機(jī)料借款48 000英鎊,九省長(zhǎng)途電話借款206 256英鎊,中法教育基金委員會(huì)美金26萬(wàn)5千元,中法實(shí)業(yè)銀行提回之實(shí)業(yè)借款余額法金233萬(wàn)法郎等涉及教育、鐵路、銀行、電信等各個(gè)方面。1927年到1937年間,南京國(guó)民政府向外國(guó)借款曾逐漸增多的趨勢(shì),僅從美國(guó)借款就達(dá)10余次,另外各種擬定而未實(shí)現(xiàn)的借款更是不計(jì)其數(shù)。

四、南京國(guó)民政府外債政策的影響

南京國(guó)民政府成立之初對(duì)北洋政府遺留下來(lái)的外債加以承認(rèn)并重新整理,為其政權(quán)的鞏固和得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)奠定了基礎(chǔ),同時(shí)也增強(qiáng)了國(guó)民政府的債信度,為再一次舉借外債提供了資本。南京國(guó)民政府舉借外債,緩解了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力,在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)鐵路、電訊、航空等事業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)了近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從1927年到1937年的10年間,國(guó)民政府共建設(shè)鐵路2 000余公里?！?0年代前期,國(guó)民政府完成了南北大動(dòng)脈北京至廣州線的銜接,完成了東西大動(dòng)脈隴海線的銜接與擴(kuò)展,完成了連接?xùn)|南各省的浙贛線的修筑。”[8]公路里程1927年為18 000英里,到1936年則達(dá)到69 000英里。“到1937年,全國(guó)通車(chē)?yán)锍桃褦U(kuò)展到11萬(wàn)公里,形成了布局比較合理的公路網(wǎng)?！盵8]國(guó)民政府航運(yùn)業(yè)得到了很大的發(fā)展,輪船數(shù)量和噸位都有大幅度增長(zhǎng)。航空業(yè)的發(fā)展也非?？捎^,10年間成立了4家航空公司即中國(guó)航空公司、歐亞航空公司、西南航空公司和惠通航空公司,開(kāi)辟了12條國(guó)內(nèi)航線,“航空里程達(dá)25 000公里”。[8]

同時(shí),南京政府對(duì)英美等國(guó)外債的舉借,加強(qiáng)了與英、美等西方國(guó)家的聯(lián)系,使得他們對(duì)日本在中國(guó)的侵略擴(kuò)張,不得不有所顧慮與干涉。九·一八事變爆發(fā)后,美國(guó)極為震驚。9月24日,美國(guó)政府照會(huì)中日兩國(guó)政府,對(duì)事變的爆發(fā)表示遺憾,并希望中日兩國(guó)政府能用和平的方式解決爭(zhēng)端,避免再有戰(zhàn)爭(zhēng)行為。1932年1月,英、美、法、德、意五國(guó)派代表組成國(guó)聯(lián)調(diào)查團(tuán),對(duì)九·一八事變進(jìn)行調(diào)查。隨著日本侵略的深入,英美深感日本對(duì)他們?cè)斐傻耐{,因而大力扶植國(guó)民黨統(tǒng)治集團(tuán)中的英美派來(lái)抵制日本。

但從另一層面來(lái)說(shuō),中國(guó)在舉借外債的同時(shí),也喪失了許多經(jīng)濟(jì)上和政治上的權(quán)益。外債的舉借,多以中國(guó)的關(guān)稅、鹽稅、厘金和田賦等作擔(dān)保,這是一種變相的高利貸式的掠奪。1933年向美國(guó)的“棉麥大借款”就是以關(guān)稅和統(tǒng)稅作擔(dān)保的。資本帝國(guó)主義國(guó)家通過(guò)向中國(guó)貸款,獲得了向中國(guó)傾銷(xiāo)過(guò)剩商品的機(jī)會(huì),緩解了本國(guó)的壓力,把資本主義本國(guó)的矛盾引向了中國(guó),他們通過(guò)資本和商品的輸出牟取暴利、控制中國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)命脈進(jìn)而掠奪中國(guó)的政治權(quán)益,操縱中國(guó)的局勢(shì)。1929年以后,中國(guó)進(jìn)口大幅度增加,而出口卻急劇減少。1931年入超額達(dá)811億元,1932年入超額高達(dá)816億元,是史無(wú)前例的。帝國(guó)主義不但向中國(guó)傾銷(xiāo)“過(guò)?！鞭r(nóng)產(chǎn)品,而且在國(guó)際市場(chǎng)上大肆排擠中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品,使得中國(guó)的大豆、花生、棉花、生絲、茶葉等農(nóng)產(chǎn)品出口遭受?chē)?yán)重的危機(jī)?！?930年到1936年,各國(guó)在華投資(包括貸款)平均每年增長(zhǎng)113億美元,到1936年,各國(guó)在華資本總額已近43億美元?！盵9](P324)中國(guó)的煤炭、鋼鐵、電力、鐵路運(yùn)輸業(yè)、航運(yùn)業(yè)幾乎都為帝國(guó)主義各國(guó)所壟斷。國(guó)民黨統(tǒng)治集團(tuán)依靠帝國(guó)主義的幫助,憑借政治軍事權(quán)力,加大對(duì)人民的搜刮與掠奪,人民生活苦不堪言。農(nóng)村破產(chǎn)、工業(yè)衰退,國(guó)內(nèi)階級(jí)矛盾日益激化。

此外,南京國(guó)民政府這一時(shí)期所舉借的外債,“有若干種,名為用作建設(shè),事實(shí)上卻被挪用或被中飽。如寶成鐵路、湘黔鐵路、成渝鐵路等,均借了外債,但未見(jiàn)筑成鐵路?！盵6](P63)1931年的美麥借款名為賑濟(jì)水災(zāi),但其中一部分用于國(guó)民黨對(duì)于紅軍的4次圍剿之用。1933年,美棉麥借款之際,中國(guó)正普獲豐收,此項(xiàng)借款對(duì)當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)是一個(gè)大的打擊,國(guó)內(nèi)棉麥價(jià)格受其影響,農(nóng)民生活更加困苦,“此種措施,不惟民食發(fā)生恐慌,而社會(huì)金融當(dāng)受極大之影響,為害之烈,何可言喻。”[10]而國(guó)民黨中央政治會(huì)議卻議定:“剿匪治本軍費(fèi),準(zhǔn)在美棉麥借款內(nèi)動(dòng)支。”而動(dòng)支之巨令人悍然,“豫鄂皖贛4省剿赤軍費(fèi),治標(biāo)180萬(wàn)元,治本1 500萬(wàn)元”。[11]

總之,南京國(guó)民政府從成立之初到全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前的10年間為了鞏固政權(quán),承認(rèn)了北洋政府時(shí)期舉借的外債。為了確立在國(guó)際市場(chǎng)上的信用,對(duì)外債加以整理,并逐步償還,從而為舉借新債提供了契機(jī)。舉借新債緩解了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)壓力,加強(qiáng)了中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè),但也為帝國(guó)主義進(jìn)一步控制中國(guó)提供了把柄。同時(shí),由于一些外債借款并未用到實(shí)處,有的用于圍剿紅軍,有的也加重了中國(guó)百姓的負(fù)擔(dān),激化了階級(jí)矛盾。

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Comment on N ational Government's External Debt Policy of 1927-1937

SHI Yan
(Study Department of Shenyang“9·18”Museum of History,Shenyang,Liaoning 110044)

K26

A

1671-9743(2011)01-0056-03

2010-12-02

石 巖(1979-),女,遼寧遼陽(yáng)人,沈陽(yáng)“九·一八”歷史博物館研究室館員,碩士,從事中國(guó)近現(xiàn)代史、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)史等方面的研究。