論“同票同權(quán)”背景下農(nóng)民平等選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)

邵 歡

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430070）

論“同票同權(quán)”背景下農(nóng)民平等選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)

邵 歡

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430070）

《選舉法》修正案增加了城鄉(xiāng)居民選舉人大代表“同權(quán)同票”的規(guī)定，但現(xiàn)階段我國農(nóng)民平等選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)仍存在諸多制約因素，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對滯后、部分農(nóng)民參與意識薄弱、農(nóng)民代表過少、流動人口的選舉權(quán)處于兩不著的狀態(tài)和選舉程序的缺失，都影響農(nóng)民“同票同權(quán)”的實(shí)現(xiàn)。為有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等選舉權(quán)，可從以下幾個方面推進(jìn)：即大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)農(nóng)民參與意識和權(quán)利意識，增加農(nóng)民代表比例，改革戶籍制度，完善選舉程序。

同票同權(quán)；農(nóng)民；平等選舉權(quán)；實(shí)現(xiàn)

2010年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方人民代表大會選舉法〉的決定》，新修改的《選舉法》第十六條規(guī)定：“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配”。歷經(jīng)了五十多年，中國農(nóng)民選舉權(quán)的平等將會成為法定權(quán)利，這標(biāo)志著我國民主法治的進(jìn)步，極大的促進(jìn)了我國憲政制度的建設(shè)。然而，這種法律上的規(guī)定還只是形式上的，如何使這種法定的權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)然的權(quán)利，使這種平等選舉權(quán)有效實(shí)現(xiàn)卻是現(xiàn)實(shí)中亟待解決的問題。

一、“同票同權(quán)”背景下的農(nóng)民平等選舉權(quán)

“同票同權(quán)”，即根據(jù)新修改的選舉法，城市和農(nóng)村選舉人大代表按相同人口比例分配代表名額，城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù)相同，至此取消了城鄉(xiāng)選舉中的區(qū)別對待。選舉權(quán)是公民參加國家管理的一項(xiàng)重要的政治權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)其他政治權(quán)利的基礎(chǔ)。平等觀念體現(xiàn)在選舉權(quán)中就是要求一個選民在一次選舉中只能有一個投票權(quán)，不能同時參加兩個以上地方的選舉，“每一選民所投的票的價值與效力是一樣的，不允許任何選民享有特權(quán)，禁止對選民投票行為進(jìn)行非法的限制和歧視”。[1]雖然《憲法》第三十三條和第三十四條規(guī)定了公民在法律面前一律平等，平等地享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但這種平等在農(nóng)民那里卻從未實(shí)現(xiàn)過。我國1953年《選舉法》規(guī)定每個城鄉(xiāng)代表所代表的比例數(shù)是八比一，1995年修改為四比一，盡管這些規(guī)定都是針對當(dāng)時中國的基本國情而制定的，有其一定的合理性，但這些規(guī)定是嚴(yán)重不符合憲法的規(guī)范與法治原則的，對于農(nóng)民選舉沒有給予機(jī)會上的平等?！皺C(jī)會平等”是近代憲法所確立的平等原則，因而實(shí)行“同票同權(quán)”從法律形式上賦予農(nóng)民平等的選舉機(jī)會，既符合平等的原理，又符合憲法規(guī)范”。[2]

新修改的《選舉法》確立了城鄉(xiāng)人大代表選舉的“同票同權(quán)”，該原則的確立在法律層面上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)的平等，符合平等原則，有利于保障全體公民依法行使政治民主權(quán)利，特別是農(nóng)民選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這“對于我國政治平等的建構(gòu)和公民基本權(quán)利的落實(shí)都有重要意義”。[2]但是，選舉名額分配的公平改革只是起點(diǎn)，而遠(yuǎn)非終點(diǎn)。法律規(guī)定選舉權(quán)平等之后，選舉的程序能否產(chǎn)生農(nóng)民心儀的代表，所產(chǎn)生的代表能否真正代表農(nóng)民的利益？代表們能否有效履行憲法賦予的代表職責(zé)？農(nóng)民的選舉權(quán)是否真正能得到有效實(shí)現(xiàn)？這些才是問題的根本。要真正保障農(nóng)民的選舉權(quán)，還要落實(shí)許多配套制度；沒有這些制度，人大代表基數(shù)實(shí)行城鄉(xiāng)平等，也不能解決實(shí)質(zhì)性問題。真正落實(shí)農(nóng)民的平等選舉權(quán)還有許多問題需要解決。

二、農(nóng)民平等選舉權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的制約因素

就現(xiàn)階段我國農(nóng)民的選舉狀況來看，農(nóng)民平等選舉權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的制約因素主要表現(xiàn)在以下五個方面：

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并具有相對的獨(dú)立性，對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有反作用。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑主要表在：首先，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就有什么樣的上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本內(nèi)容和性質(zhì)。在階級社會里，剝削階級在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位，在上層建筑領(lǐng)域里也就以剝削階級在政治上和思想上的統(tǒng)治為其主要內(nèi)容。其次，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化決定上層建筑的變化和發(fā)展方向。舊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)破新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)代替之后，舊的上層建筑也就或遲或早地必然被新的上層建筑所代替。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會促進(jìn)上層建筑的建設(shè)。在封建社會人們重視禮法，高低貴賤，絕對不會要求選舉權(quán)的平等，平等觀念受一定的社會物質(zhì)生活條件制約，人們有了物質(zhì)剩余，然后進(jìn)行交換，慢慢形成商品經(jīng)濟(jì)，平等的觀念逐漸形成，人們也開始重視自己應(yīng)有的一些基本權(quán)利，并努力實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利，因此，“平等選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)與其它平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)一樣，一定是商品經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的產(chǎn)物?！盵4]我國大部分農(nóng)村地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠，農(nóng)民的物質(zhì)生活水平比較低，沒有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，平等選舉權(quán)是無法得到有效實(shí)現(xiàn)的。

（二）部分農(nóng)民參與意識和權(quán)利意識淡薄

《憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”，但由于傳統(tǒng)歷史文化思想的影響，再加上我國民主法治建設(shè)的滯后，在經(jīng)濟(jì)文化都相對落后的廣大農(nóng)村，農(nóng)民的權(quán)利意識比較淡薄，缺乏法律觀念，對選舉權(quán)不重視。在農(nóng)民們的心中，認(rèn)為選舉之類的政治事務(wù)是政府和官員的事，不是他們份內(nèi)的事，他們認(rèn)為他們種好田就行了，沒有必要去管那些“多余”的事，因而，缺乏現(xiàn)代公民的權(quán)利意識。即便有權(quán)利意識，積極參加選舉，農(nóng)民也根本得不到任何利益，所以選舉只是形式上的。再加上由于權(quán)利救濟(jì)制度不健全，有的村民選舉權(quán)利受到侵犯，也無力獲得法律的保護(hù)，從而在一定程度上抹殺了農(nóng)民的參與積極性。農(nóng)民對政治的評論傾向于消極，參與意識淡薄。作為行使主體的農(nóng)民缺乏參與選舉和行使選舉權(quán)的意識，那么其平等選舉權(quán)就更加不容易實(shí)現(xiàn)了。

（三）農(nóng)民代表比例過少

據(jù)資料顯示，十屆全國人大2900多名代表中，官員代表占1200多名，企業(yè)代表占600多名，然后是知識分子代表和軍代表，農(nóng)民代表只有八九十人，僅占3%左右。[5]我國地方人大代表也出現(xiàn)了官代表、軍代表、老板代表多、工人和農(nóng)民代表少的現(xiàn)象。法律規(guī)定城鄉(xiāng)同比例選舉后，農(nóng)民代表會增多嗎？蔡定劍教授認(rèn)為“按人口基數(shù)，農(nóng)業(yè)大省會產(chǎn)生更多的人大代表，但并不當(dāng)然產(chǎn)生更多的農(nóng)民代表，如果同票同權(quán)實(shí)施后，只有導(dǎo)致人大代表名額在各省之間以及省內(nèi)各地區(qū)之間代表數(shù)的重新分配，而不是直接增加農(nóng)民代表數(shù)。[6]真正的農(nóng)民代表不會增加，那“同票同權(quán)”就沒有任何意義。農(nóng)民的平等選舉權(quán)成為虛設(shè)的權(quán)利，形式上的權(quán)利。因而，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的平等選舉權(quán)，使農(nóng)民代表來真正代表農(nóng)民利益才是需要解決的根本問題。

（四）流動人口的選舉權(quán)問題

法律上規(guī)定了農(nóng)民平等的選舉權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，農(nóng)民選舉權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象總是存在，特別是流動農(nóng)民選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)就是一大難題。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民大量向城市流動，進(jìn)城務(wù)工的現(xiàn)象很是常見，我國《選舉法》規(guī)定了選區(qū)劃分和選民登記可以按居住狀況劃分，居住狀況是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的，而流動農(nóng)民大多把戶口留在原籍，常年在外地居住和工作，無法在戶籍所在地參加選舉。盡管有新聞媒體報道有農(nóng)民包車、包機(jī)回鄉(xiāng)參加選舉，但現(xiàn)實(shí)是由于選舉成本太高，大多數(shù)在外務(wù)工的農(nóng)民不愿意回鄉(xiāng)參加選舉，其選舉權(quán)處于空白狀態(tài)。[7]流動農(nóng)民的選舉權(quán)就目前來說無法方便地實(shí)現(xiàn)。

（五）選舉程序的缺失

程序的法定性和規(guī)范性不僅可以讓選舉工作有章可循，更重要的是可以充分地保障廣大農(nóng)民正確地行使選舉權(quán)利，選出自己滿意的代表。張千帆認(rèn)為：“從候選人的產(chǎn)生、候選人和選民的溝通，到選區(qū)的劃分和代表名額分配、選民投票、選票的計算以及選舉爭議的處理，哪怕是最草根的選舉也涉及諸多環(huán)節(jié)，而任何一個環(huán)節(jié)出錯，都可能使選舉成為擺設(shè)。同比例選舉只是解決了代表名額分配的城鄉(xiāng)比重問題，還不足以保證整個選舉的實(shí)際質(zhì)量?！盵8]事實(shí)上，選舉程序上確實(shí)存在諸多問題：選區(qū)劃分上的不平等；在候選人提名和確定正式代表候選人以及候選人的宣傳介紹等方面也存在一些問題；不實(shí)行秘密寫票；沒有當(dāng)眾開啟票箱、驗(yàn)票、唱票、計票，以事后公開的形式公布選舉結(jié)果等等。程序不公正很難讓人相信選舉是公正的，選舉本身并不真實(shí)，農(nóng)民即使參加選舉也沒有任何意義。

三、“同票同權(quán)”背景下農(nóng)民平等選舉權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的途徑

選舉權(quán)是一項(xiàng)積極的權(quán)利，積極權(quán)利不但要求國家以立法的形式對權(quán)利加以確認(rèn)，而且要求國家采取必要的措施保障權(quán)利的行使?！巴蓖瑱?quán)”的規(guī)定是法律對平等選舉權(quán)的確認(rèn)，而保障農(nóng)民平等選舉權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的其他配套措施可以從以下幾個方面努力：

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等選舉權(quán)的物質(zhì)條件

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，沒有物質(zhì)基礎(chǔ)條件談平等選舉權(quán)就是癡人說夢。只有生活富裕了，農(nóng)民參與政治生活才有可能，才會有時間和精力去關(guān)注民主生活，關(guān)注政治權(quán)利，關(guān)注選舉。相反，如果自身生活都無法保障，每天為溫飽發(fā)愁，農(nóng)民是不會有“閑情”參與選舉活動的。因此要大力發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民的生活水平，這樣才為平等選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)打下物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）大力培養(yǎng)農(nóng)民的參與意識和權(quán)利意識，保障農(nóng)民平等選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)

權(quán)利意識淡薄是農(nóng)民中存在的突出問題。必須在農(nóng)村發(fā)展集體文化教育組織，為農(nóng)民提供必要的基礎(chǔ)教育產(chǎn)品與服務(wù)，提高農(nóng)民政治參與意識和權(quán)利意識，另一方面，法律上的承認(rèn)并保護(hù)平等的選舉權(quán)權(quán)是對選民權(quán)利及權(quán)利意識的最好的培養(yǎng)與維護(hù)。健全法制，充分肯定農(nóng)民的平等選舉權(quán)，只有從法律制度上承認(rèn)并接納農(nóng)民的利益訴求，才能鼓勵平等選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。另外，“一個健全而成熟的法治社會中，所有的法律行為均應(yīng)是可訴行為，選舉活動也不例外?！盵9]完善選舉訴訟制度，對選舉權(quán)利受到侵犯的農(nóng)民實(shí)施救濟(jì)，這樣農(nóng)民的權(quán)利也才能更好地伸張和維護(hù)，農(nóng)民的權(quán)利意識也會覺醒。

（三）增加農(nóng)民代表比例，均衡代表結(jié)構(gòu)

我國新修改的選舉法雖增加農(nóng)民代表比例數(shù)，但通過直接選舉以及間接選舉，人大中真正的農(nóng)民代表寥寥無幾。中國政法大學(xué)教授蔡定劍在接受南方周末記者采訪時表示“城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表，在政治地位的平等而言具有象征性意義。城鄉(xiāng)人口按同比例選舉人大代表，只對人大代表名額在不同省份以及省份內(nèi)不同地區(qū)的分配有意義。到誰來代表農(nóng)民這個問題上，就發(fā)揮不了作用”。農(nóng)民完全可以自己做自己的代言人，國家應(yīng)明確規(guī)定各級代表中農(nóng)民的代表數(shù)，使農(nóng)民代表占有一定的比例，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。農(nóng)民代表的增多會激發(fā)農(nóng)民的熱情和積極性，有利于農(nóng)民平等選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（四）改革戶籍制度，保障流動人口的選舉權(quán)

我國的獨(dú)特的戶籍登記制度擔(dān)負(fù)著人口管理、醫(yī)療、保險、社會福利等多元社會功能的重?fù)?dān)，如但隨著時代的變遷和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“該規(guī)范已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國平等選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，成為遷徙農(nóng)民選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)的瓶頸”。[10]戶籍制度的改革，是農(nóng)民平等選舉權(quán)得以有效實(shí)現(xiàn)的制度保障。對于流動人口，明確以“實(shí)際居住地”來劃分選區(qū)，以便他們行使選舉權(quán)，這也是解決流動人口實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)很好的措施。

（五）完善選舉程序，保障選舉的公正

1.完善代表候選人制度

為了讓農(nóng)民了解選舉的意義和流程，選舉工作開展期間可以加大宣傳力度，提高農(nóng)民的參與熱情。對人大代表的入選條件做一定的限制，人大代表候選人應(yīng)該具備的一些基本素質(zhì)，這樣才能更好的代表農(nóng)民的利益，表達(dá)好民意。同時，建立健全代表候選人與選民見面的制度，千萬不要流于形式，代表候選人應(yīng)當(dāng)向選民如實(shí)說明自己的個人基本情況和當(dāng)選之后的打算，并回答選民提出的問題，另外，可以引入競選機(jī)制，競選就要求選民全面了解候選人的情況，從而在不同的候選人之間作出選擇。[11]在競選機(jī)制下，選民可以更加了解候選人，以便選出自己滿意的代表。

2.建立選舉信息公開制度

法定程序?qū)S護(hù)選舉的公正起著至關(guān)重要的作用?！熬瓦x舉本身的實(shí)踐后果來說，在選舉不真實(shí)的前提下，城鄉(xiāng)同權(quán)的確無太大意義，或者說像某些學(xué)者所說，只有象征意義，不論它是承認(rèn)的象征，還是侮辱的象征”，“對世間萬物，最簡單的劃分法是把它分成真假，選舉也不例外。凡所謂的選舉結(jié)果實(shí)質(zhì)上與所謂的選舉過程尤其是多數(shù)選舉人的意志無關(guān)的選舉，是假選舉?！盵12]程序不合法的“假選舉”是需要摒棄的。現(xiàn)代傳媒高度發(fā)達(dá)，可以在選舉的過程中充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等媒體，對選舉的各種信息向選民發(fā)布，讓選民監(jiān)督選舉程序，保證選舉程序的合法。建立選舉信息公開制度，將選舉的每一步都公開透明無疑及保障了農(nóng)民的知情權(quán)又促使選舉程序合法，進(jìn)而保障選舉的公正，促使農(nóng)民積極的行使選舉權(quán)。

四、結(jié)語

選舉不是民主的全部，但公正的選舉確實(shí)是民主的重要一步。應(yīng)該相信，法律規(guī)定城鄉(xiāng)平等選舉權(quán)，會對農(nóng)民參加人大代表選舉，參與國家政治生活起到積極的促進(jìn)作用。但更應(yīng)該看到代表名額分配比例的相等只是民主建設(shè)的起點(diǎn)，而遠(yuǎn)非終點(diǎn)。賦予城鄉(xiāng)人口平等選舉權(quán)之后，實(shí)現(xiàn)權(quán)利才是難點(diǎn)，因此在選舉觀念、制度上還需繼續(xù)深化發(fā)展。

[1]轉(zhuǎn)引自張尤佳，王太金.“同票同權(quán)”:農(nóng)民平等選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)[J].社會科學(xué)輯刊,2010,(2).

[2]張尤佳，王太金.“同票同權(quán)”：農(nóng)民平等選舉權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)[J].社會科學(xué)輯刑，2010，（2）.

[3]韓大元.“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的規(guī)范分析及其影響[EB/OL].中國憲政網(wǎng) http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=5485[2011-02-12].

[4]程乃勝.論農(nóng)民平等選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)[J].江海學(xué)刊,2007,(2).

[5]楊章懷.選舉法修訂或?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”能否增加農(nóng)民話語權(quán)?[N].南方都市報，2009-10-20.

[6]楊明.農(nóng)民代表不會因選舉法修正案顯著增加[EB/OL].http://www.chinarural.org/newSinfo.asp?newsid=33871[2011-03-11].

[7]熊光清.中國流動人口選舉權(quán)保障問題探析[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報,2008,(4).

[8]張千帆.《選舉法》修改的亮點(diǎn)與難點(diǎn)[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=170091[2011-03-21].

[9]李凡.中國選舉制度的改革[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2005.223.

[10]熊光清.中國流動人口選舉權(quán)保障問題探析[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報,2008,(4).

[11]蔡定劍.中國選舉狀況報告[M].北京：法律出版社，2002.98.

[12]翟小波.把平等貫徹到底——寫在紙面上的城鄉(xiāng)同權(quán)行將確立之際[J].中國法律,2010,(1).

Key works：equal representation;farmers;equal voting rights;achievements

The Effective Implement of Farmers'Equal Right to Vote in the Context of Equal Representation

Shao Huan
（Central China Normal University,Wuhan,Hubei,430079）

The Electoral Law amendment adds the provision of the same right for urban and rural residents to elect deputies to the NPC.But nowadays there remain many difficulties for farmers to have the equal right to vote because the rural economic development is still lagging behind,because some farmers are lacking of participation consciousness,because the number of farmers representatives is too small,because the floating population can't get the right in either places and also because the voting procedures are not sufficient.To ensure the effective practice of equal rights,some measures can be taken,that is,promoting the rural economy,strengthening the awareness of farmers to participate and use legal rights,increasing their representations,reforming the household registration system and improving the electoral process.

D911.2

A

2095-1140（2011）06-0086-04

2011-10-23

邵 歡（1988- ），女，湖北荊門人，華中師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。

葉劍波）